2 kadencja, 88 posiedzenie, 2 dzień (12.09.1996)

14 punkt porządku dziennego:
Pierwsze czytanie rządowego projektu ustawy o poręczeniach i gwarancjach udzielanych przez skarb państwa oraz niektóre osoby prawne (druki nr 1652 i 1652-A).

Sekretarz Stanu w Ministerstwie Finansów Krzysztof Kalicki:

    Pani Marszałek! Wysoka Izbo! Na wstępie chciałbym wszystkim panom posłom zabierającym głos serdecznie podziękować za pytania i uwagi. Odnoszę wrażenie, że chyba wszystkim, całej Izbie zależy na tym, aby kwestia poręczeń i gwarancji skarbu państwa została uregulowana jak najlepiej. Myślę, że prawdopodobnie nie uda mi się odpowiedzieć na wszystkie pytania szczegółowe, ale ponieważ panowie posłowie wnosili, aby przesłać ustawę do komisji, więc mam nadzieję, że tam na szereg ˝detalicznych˝ pytań, dotyczących niektórych detali, uda mi się odpowiedzieć. Na niektóre jednak chciałbym odpowiedzieć tutaj, z trybuny sejmowej.

    Ponieważ pan poseł Ciesielski podniósł kwestię niepełnego słowniczka, mówiąc o tym, że poręczenie i gwarancje nie są zdefiniowane, chcę powiedzieć, że poręczenie jest zdefiniowane w Kodeksie cywilnym bardzo precyzyjnie i ta ustawa nie wprowadza żadnych nowych regulacji, jest to spójne z Kodeksem cywilnym. Poręczenie, jak powiedziałem, jest tam uregulowane jako instrument akcesoryjny, czyli wchodzący w grę wtedy, kiedy sam dłużnik nie wykona zobowiązania. Natomiast gwarancje są traktowane przez Kodeks cywilny jako umowa nie nazwana. Muszę powiedzieć, że to rozwiązanie, które obowiązuje w Polsce, jest spójne z tzw. prawem kontynentalnym - chociaż nie jestem prawnikiem, ale przypominam, że podobne rozwiązania są w prawie niemieckim - i gwarancja ma charakter abstrakcyjny, czyli jest to nieco inny instrument i on nie musi być, z punktu widzenia prawa, definiowany.

    Dalej, była podniesiona kwestia, dlaczego poręczenie ma być uruchamiane czy uzależnione od dokonania wpłaty prowizji. Oczywiście jest to zupełnie naturalne, że dopiero wtedy, kiedy zabiegający o poręczenie czy gwarancję wniesie odpowiednią opłatę, minister finansów w imieniu Rady Ministrów czy w swoim własnym, zgodnie z tą ustawą, może podpisać albo umowę poręczenia, albo gwarancję.

    Pan poseł Ciesielski podniósł kwestię, dlaczego raz wymienia się w ustawie jako wnioskodawcę organizatora wystawy, a raz ministra kultury. Wydaje mi się, że po prostu nie dość dokładnie chyba doczytał tę kwestię, gdyż wnioskodawcą w sprawie udzielenia poręczenia jest oczywiście organizator wystawy. Natomiast wniosek przekazuje Radzie Ministrów w związku z udzieleniem poręczenia za przekazywane czy udostępniane dzieła sztuki minister kultury.

    Dalej, jest jasne, że w ramach reformy gospodarczej tam, gdzie do tej pory w ustawie był zapisany minister przekształceń własnościowych, będzie, jak sądzę, minister skarbu; co do tego już nie ma wątpliwości, bo ustawy zostały przyjęte i wchodzą w życie.

    Pan poseł Podkański podejmował kwestię, jak mi się wydaje, nie należącą do zakresu, który reguluje ta ustawa, i wydaje mi się, że nieco pomieszał kwestię ubezpieczeń kontraktów eksportowych z kwestią gwarancji i poręczeń skarbu państwa, które mają znaleźć swe uregulowania w tej ustawie. Otóż ubezpieczenia eksportowe związane z kredytami eksportowymi są uregulowane w ustawie o ubezpieczeniach kontraktów eksportowych i Korporacji Ubezpieczeń Kredytów Eksportowych. I chcę powiedzieć, że pewne kwestie i wnioski, które są wyciągane z funkcjonowania tej ustawy, pewnie się zmaterializują, dlatego że rząd w niedługim czasie będzie rozpatrywał projekt nowelizacji tej ustawy. Ale chciałbym podkreślić, że tych dwóch materii nie należałoby tutaj mieszać.

    Zgadzam się z tymi opiniami, które mówią, że gwarancje nie mogą być dotacją, i nie są dotacją. Zarzut, iż nie w pełni wykorzystywano limit gwarancji i poręczeń w przeszłości, nie jest do końca uprawniony. To oznacza również, że niektóre wnioski o gwarancje i poręczenia właśnie nosiły znamiona wskazujące na możliwość przekształcenia się ich w dotacje i nie były przyjmowane przez Ministerstwo Finansów i Radę Ministrów.

    W kwestii, dlaczego są te limity poręczeń do 1,5, do 15 i powyżej 15 mln ECU, chciałbym wyjaśnić, że wynika to stąd, iż te drobne poręczenia i gwarancje, które mogą być obsługiwane w odniesieniu do małych podmiotów, będzie wykonywał - jak do tej pory - Bank Gospodarstwa Krajowego jako agent rządu, który działa w imieniu i na zlecenie rządu. Określenie wysokości limitu między 1,5 a 15 mln ECU pozostawałoby w kompetencji ministra finansów, ale tylko wtedy, gdyby poręczenia czy gwarancje dotyczyły limitu lub nie przekraczałyby 60% udzielonego kredytu. Natomiast powyżej 15 mln ECU, jak również w przypadkach gdyby gwarancja czy poręczenie miały pokrywać 100% takiego zobowiązania warunkowego, zajmowałaby się tym Rada Ministrów.

    Pan poseł Arkuszewski podnosił kwestię, dlaczego tak długo trwało przekazywanie projektu ustawy pod obrady Sejmu. Otóż prace nad tym projektem rozpoczęły się znacznie wcześniej i na pewno nie po żadnych zaleceniach Najwyższej Izby Kontroli, jak tu ktoś powiedział, lecz, powtarzam, rozpoczęły się znacznie wcześniej. Natomiast sam projekt był przekazany do Sejmu stosunkowo wcześnie, bo wiosną tego roku. Rozumiem, że taka jest procedura i taki jest tryb pracy Sejmu, że dopiero w tym momencie mógł on wejść pod obrady.

    Kolejny element, dosyć często tutaj dyskutowany, to kwestia zgodności projektu ustawy z naszą umową o stowarzyszeniu z Unią Europejską. Chcę podkreślić, że sprawa pomocy państwa nie jest jasna w tym uregulowaniu. Pomoc państwa rozumie się jako subwencje czy dotacje, które mogą się wiązać. Gwarancje skarbu państwa niekoniecznie muszą być traktowane jako instrument o tym charakterze pod warunkiem, że są one udzielane w trybie i na warunkach, które nie naruszają zasad konkurencyjności na rynku. Ponieważ te gwarancje są i terminowe, i odpłatne, kwestią dyskusji i interpretacji będzie to, czy one noszą znamiona pomocy państwa w takim sensie, w jakim układ stowarzyszeniowy tę kwestię reguluje.

    (Poseł Wojciech Arkuszewski: Czy były w tej sprawie jakieś próby kontaktu?)

    Ponieważ jeszcze nie jesteśmy w Unii Europejskiej i jest to stosunkowo długi okres, ta ustawa jest potrzebna również na ten okres przejściowy do momentu, kiedy staniemy się członkiem Unii Europejskiej. Jak powiedziałem, nawet po wejściu do Unii Europejskiej nie jest przesądzone, że ten charakter działania państwa nosi znamiona pomocy państwa w sensie subsydiowania czy dotowania jakichś dziedzin gospodarczych.

    Pan poseł Arkuszewski podnosił również kwestię gwarancji naprawienia szkód. Tak, to prawda, w niewielu krajach jest taka gwarancja naprawienia szkód i prawda, że w wielu krajach Azji Południowo-Wschodniej takie gwarancje są wystawiane. Na takich zasadach, dosyć podobnych, również Węgrzy wybudowali swoją autostradę Budapeszt-Wiedeń. Tak że jest to jakby nowe zjawisko, niemniej jednak w krajach, gdzie jest ryzyko zmian administracyjnych - w szczególności w odniesieniu do tych dziedzin działalności gospodarczej, które wiążą kapitał na bardzo długi okres, takich jak autostrady czy sektor energetyczny - nie daje się przyciągnąć kapitału niezbędnego do finansowania tych przedsięwzięć bez pewnej ochrony inwestorów nie od ryzyka gospodarczego związanego z eksploatacją, ale właśnie od ryzyka związanego z działaniem państwa lub administracji lokalnej jako suwerennej władzy. I myślę, że wprowadzany tą ustawą instrument będzie pożyteczny z punktu widzenia przekształceń, którym podlega nasza gospodarka.

    Pan poseł Faszyński i pan poseł Arkuszewski podnieśli kwestię, dlaczego Rada Ministrów (nawet określili to jako ˝miękki˝ zapis) może udzielać 100% gwarancji skarbu państwa. Chcę powiedzieć, że w przypadku niektórych instytucji międzynarodowych, takich jak Bank Światowy, Europejski Bank Inwestycyjny, a także innych, gwarancja 100-procentowa jest wymagana ich statutem, czyli inaczej mówiąc, nie można otrzymać żadnego kredytu, jeżeli gwarancja nie jest gwarancją 100-procentową - stąd konieczność takiego zapisu w ustawie.

    Dalej była podnoszona kwestia zakresu gwarancji. Nie budziło wątpliwości to, iż te gwarancje mają być w pierwszej kolejności stosowane w przypadku projektów infrastrukturalnych, eksportowych, ekologicznych. Pan poseł Arkuszewski mówił, iż są tam ˝miękkie˝ zapisy dotyczące innych rodzajów gwarancji, związanych zwłaszcza z przekształceniami własnościowymi. Gdyby tego nie było, rząd nie mógłby dać gwarancji na kredyty udzielone narodowym funduszom inwestycyjnym. Tego typu przekształcenia własnościowe wymagają naszym zdaniem takiego zapisu. Sądzę, że w komisjach sejmowych będzie można dokładniej rozpatrzyć te kwestie.

    Kolejna sprawa, powtarzająca się tutaj dosyć często, to mylenie gwarancji eksportowych z ubezpieczeniami kredytów eksportowych - nie będę już powtarzał tego, co wcześniej powiedziałem. Ciągle też przewijało się pytanie związane z Bankiem Gospodarstwa Krajowego: dlaczego ten bank został wybrany przez ministra finansów czy przez Radę Ministrów (właściwie przez Radę Ministrów, bo to ona zatwierdza statut tego banku) do pełnienia funkcji agenta w odniesieniu do udzielenia gwarancji dla małych i średnich podmiotów? Otóż BGK pełnił podobną funkcję przed wojną. Po jego reaktywowaniu należałoby sądzić, że jako bank państwowy (prawdopodobnie już przedostatni bank państwowy, bo są jeszcze tylko BGK i Bank PKO BP, który pewno w przyszłości będzie podlegał przekształceniom co do formy prawnej i własnościowej) BGK będzie trwale pełnił funkcje takiego wyspecjalizowanego agenta rządu i chyba to jest słuszne i celowe.

    Chociaż uwagi pana posła Faszyńskiego, jak rozumiem, miały w dużej mierze charakter pewnej retoryki politycznej, to jednak pan poseł dostrzegł wiele zalet tego projektu i sądzę, że nie oponuje przeciwko rozpatrywaniu projektu przez komisje sejmowe i parlament. Właściwie trudno mi jest odpowiedzieć na zarzut, iż poseł nie dostrzega różnicy między rozporządzeniem a ustawą, gdyż wyraźnie rozporządzenie jest bardzo wąskie i dotyczy tylko wybranych poręczeń i gwarancji, natomiast ustawa ma szerszy zakres i o elementach rozszerzających tę ustawę dyskutowaliśmy dosyć dużo. Chciałbym też powiedzieć, że niezupełnie prawdziwe jest twierdzenie pana posła Faszyńskiego mówiące, iż skutki finansowe gwarancji udzielonych przez skarb państwa są bardzo duże i obciążają budżet. Trzeba byłoby...

    (Poseł Ryszard Faszyński: Nie ja to powiedziałem, a poseł Ciesielski.)

    Przy pana nazwisku mam to zapisane, panie pośle. Aby odpowiedzieć precyzyjnie, trzeba by było gwarancje i poręczenia, których udzielił skarb państwa, podzielić na dwa rodzaje. Pierwszy rodzaj to są w zasadzie poręczenia dotyczące byłych inwestycji centralnych i prawdą jest, że to dziedzictwo przeszłości do tej pory poważnie obciąża budżet. Natomiast gwarancje i poręczenia udzielone przez ministra finansów i Radę Ministrów na podstawie art. 23 Prawa budżetowego praktycznie wywołują stosunkowo niewielkie skutki finansowe, wręcz byliśmy zawsze krytykowani za to, że nasze podejście było bardzo ostrożne, że było poprzedzone wieloma analizami finansowymi odnoszącymi się do wykonalności tych projektów i chyba poczytujemy to sobie za pewne osiągnięcie, że właściwie tylko niewielka część tych udzielanych gwarancji przekształciła się - czy się przekształca - w faktyczne zobowiązania skarbu państwa.

    Myślę, że wiele zarzutów dotyczących nieprecyzyjności zapisów czy nadmiernej elastyczności w ustawie, jaką dostrzega pan poseł Faszyński, uda się wyjaśnić szczegółowo podczas dyskusji w komisji sejmowej. Chyba tyle... nie, nie, jeszcze nie skończyłem, chciałbym równo traktować wszystkich panów posłów, chyba że panowie chcieliby skrócić, ale może chociaż do niektórych kwestii jeszcze się odniosę.

    Jeżeli chodzi o zarzuty wysuwane przez pana posła Błasiaka, to wydaje mi się, że jest to jakieś nieporozumienie, dlatego że Ministerstwo Finansów ani rząd nigdy nie udzielały gwarancji na kredyty Międzynarodowego Funduszu Walutowego, bo takich gwarancji się nie udziela, gdyż kredytobiorcą jest w takim wypadku Narodowy Bank Polski i ten instrument nie jest tu w ogóle stosowany. Trudno mi dyskutować na temat określenia, iż gwarancje miały charakter towarzyski, dlatego że tymi gwarancjami skarbu państwa objęte są takie przedsiębiorstwa, jak Huta Sendzimira, omawiana wcześniej Stocznia Gdańska, Huta Stalowa Wola itd. - mógłbym wymienić wiele kluczowych przedsięwzięć gospodarczych. Trudno byłoby sądzić, iż minister finansów czy Rada Ministrów mają jakieś szczególne zobowiązania, nieekonomiczne, w stosunku do tych przedsiębiorstw.

    Druga sprawa. Pan poseł z jednej strony podkreśla, że zaletą jest to, iż gwarancje i poręczenia mają być związane z zasobem majątkowym skarbu państwa - my też uważamy, iż proponowane rozwiązanie jest słuszne i celowe - z drugiej zaś określa je jako rachityczne. Myślę, że ta kwestia może być szczegółowo przedyskutowana, ale skala ryzyka z doświadczeń, które do tej pory mieliśmy z gwarancjami i poręczeniami skarbu państwa, uzasadnia tezę, że nie jest konieczne budowanie 100-procentowego pokrycia zasobem aktywów skarbu państwa udzielonych gwarancji i poręczeń. Te kryteria i te normy, jakie tam przyjęliśmy, wynikają jakby z dotychczasowej rzeczywistości, tak jak ona się ukształtowała.

    Był zarzut, iż rząd nie informuje Sejmu na temat udzielanych poręczeń i gwarancji. Chcę powiedzieć, że Sejm otrzymywał wielokrotnie informacje na ten temat w ramach dyskusji nad budżetem państwa. Dzieła sztuki też są poręczane i wynika to z faktu, iż w budżecie państwa nie przewiduje się środków na ubezpieczenie tego typu przedsięwzięć, w związku z czym inną formą zabezpieczenia jest właśnie udzielanie poręczenia przez rząd.

    Wydaje mi się też, że nieporozumieniem jest twierdzenie, iż my proponujemy jako Rada Ministrów, aby udzielać gwarancji za nienależyte wykonywanie umów przez podmioty gospodarcze. Chcę powiedzieć, że ta gwarancja wykonania czy gwarancja dotycząca wypłaty rekompensaty za poniesione szkody odnosi się do działań administracji czy rządu, które naruszałyby interesy gospodarcze podmiotów realizujących przedsięwzięcia gospodarcze. Często się właśnie zdarza, że ustawę o ubezpieczeniach kredytów eksportowych myli się z ustawą, która dzisiaj jest prezentowana.

    Myślę, że panu posłowi Jedoniowi też pośrednio odpowiedziałem na pytanie dotyczące kwestii gwarancji i poręczeń, jeśli chodzi o regulacje w Kodeksie cywilnym Unii Europejskiej. To również się powtarzało w pytaniach pana posła Bartoszka. Na pytanie w kwestii limitów też odpowiadałem.

    Pan poseł Michalik również, jak mi się wydaje, pomylił ustawę o ubezpieczeniach kredytów eksportowych z ustawą o poręczeniach i gwarancjach.

    Jeżeli chodzi o pana ministra Buchacza, to Ministerstwo Finansów w tej sprawie nie jest stroną. Państwo pozwolą, że jako osoba zajmująca się techniczną stroną gwarancji i poręczeń w tej sprawie nie będę zabierał głosu. Podzielam natomiast całkowicie sformułowanie, które padło z ust pana posła Michalika, iż gwarancje i poręczenia nie mogą się przekształcać w dotacje.

    Państwo zadali tyle pytań, chciałem więc na nie odpowiedzieć. Jeżeli chodzi o pana posła Szymańskiego, to ponieważ większość spraw została już przeze mnie poruszona, uważam, iż udzieliłem mu odpowiedzi, odpowiadając na inne pytania. (Oklaski)

Przebieg posiedzenia