2 kadencja, 88 posiedzenie, 2 dzień (12.09.1996)

14 punkt porządku dziennego:
Pierwsze czytanie rządowego projektu ustawy o poręczeniach i gwarancjach udzielanych przez skarb państwa oraz niektóre osoby prawne (druki nr 1652 i 1652-A).

Poseł Wiesław Ciesielski:

    Pani Marszałek! Panie i Panowie Posłowie! Pół roku temu rząd premiera Włodzimierza Cimoszewicza wniósł do laski marszałkowskiej projekt ustawy o poręczeniach i gwarancjach udzielanych przez skarb państwa oraz niektóre osoby prawne. Chcę powiedzieć, że jest to ustawa bardzo potrzebna. Dotychczasową bazę legislacyjną do korzystania z instrumentarium poręczeń i gwarancji stanowiły przede wszystkim postanowienia art. 23, 23a, w pewnym sensie też art. 24 ustawy Prawo budżetowe i ustawa z 7 lipca 1994 r. o gwarantowanych przez skarb państwa ubezpieczeniach kontraktów eksportowych, ale również limity, kwoty poręczeń, gwarancji określano corocznie w ustawie budżetowej, a także dotyczą tych spraw akty wykonawcze niższej rangi. Trzeba powiedzieć, że nie jest to baza wystarczająca, zważywszy zwłaszcza na fakt, iż kwoty, o których mówimy, przy poręczeniach i gwarancjach skarbu państwa nie są nieistotne. Na przykład poziom zobowiązań skarbu państwa z tytułu poręczeń i gwarancji spłaty krajowych tylko kredytów bankowych udzielonych w latach 1991-1996 wynosił według stanu na dzień 30 czerwca br. ponad 1,7 mld nowych złotych, czyli 17 bln starych złotych, a więc prawie tyle, ile wynosi łączne zadłużenie oświaty i służby zdrowia. Natomiast ogólny stan należności z tego tytułu przekracza 200 mln nowych złotych, czyli ponad 2 bln starych złotych. Tyle płaci skarb państwa, czyli budżet, a więc my wszyscy z naszych podatków, za kredyty pobrane, lecz nie spłacone przez różne podmioty krajowe. Dodajmy, że ustawa budżetowa na rok 1996 przewiduje w art. 24, że łączna wysokość poręczeń i gwarancji spłaty kredytów bankowych ze środków budżetu państwa nie może przekraczać 4 mld nowych złotych, a więc 40 bln starych złotych, w tym poręczenia i gwarancje spłaty kredytów zagranicznych wynoszą 3 mld nowych złotych. Wspomnieć też należy, że w art. 25 ww. ustawy ustalono, że limit ubezpieczeń kontraktów eksportowych wyniesie 3,4 mld nowych złotych, a minister finansów upoważniony został do udzielenia Korporacji Ubezpieczeń Kredytów Eksportowych pożyczek ze środków budżetu państwa na wypłatę gwarantowanych przez skarb państwa odszkodowań z tytułu ubezpieczeń kontraktów eksportowych do wysokości 24,5 mln nowych złotych.

    Jak więc widać, mówimy o dużych pieniądzach, konieczne więc staje się szczególnie uważne, wnikliwe i precyzyjne podejście do zasad, reguł i procedur postępowania przy posługiwaniu się instrumentami poręczeń i gwarancji. Tym bardziej że potencjalne zobowiązania skarbu państwa z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych do 31 grudnia ub. r. szacowane są na 27,6 mld nowych złotych. Proszę państwa, 276 bln starych złotych, stanowi to blisko 1/3 ogółu dochodów budżetu państwa w roku ubiegłym. Można więc mówić o daleko idącym ich wpływie na stan finansów publicznych.

    Ograniczenia istniejącej bazy legislacyjnej mają również charakter podmiotowy, mówią bowiem w zasadzie o dwóch podmiotach: Radzie Ministrów lub ministrze finansów, tymczasem w praktyce gospodarczej pojawiły się nowe podmioty angażujące się w udzielanie poręczeń i gwarancji, podmioty będące państwowymi osobami prawnymi utworzonymi w drodze ustawy - spółkami prawa handlowego, w których skarb państwa ma ponad połowę kapitału akcyjnego, a także fundacjami, w których fundatorem jest skarb państwa, lub spółdzielniami, w których udziały skarbu państwa przekraczają połowę funduszu udziałowego. Podmioty te, dysponując majątkiem skarbu państwa, nie mając precyzyjnie określonych reguł postępowania, mogłyby narazić skarb państwa na nieuzasadnione straty, a jest to majątek wielkiej wartości, np. majątek międzynarodowej korporacji gwarancyjnej - 220 mln nowych złotych.

    Jednym z niebezpieczeństw, jak pokazała sprawa dymisji ministra współpracy gospodarczej z zagranicą, jest zaangażowanie skarbu państwa w przedsięwzięcia dotyczące ubezpieczeń eksportowych, w których własność państwa i prywatna jest powiązana w sposób niedostatecznie klarowny. Nie przypadkiem więc Najwyższa Izba Kontroli zaleca, by ˝w formie ustawy rozwiązać sprawę systemu poręczeniowo-gwarancyjnego opartego na majątku skarbu państwa znajdującym się w spółkach prawa handlowego˝. W innym przypadku powstają przesłanki do takich patologii, jak sprawa poręczenia przez Polski Fundusz Gwarancyjny kredytu na zakup bawełny w Uzbekistanie dla firmy Galtex w wysokości rzędu 32 mln nowych złotych. Galtex kredytu nie spłacił, co wydaje się bardzo dziwne, zważywszy na fakt, że na handlu bawełną raczej się zarabia, a nie traci, i to zarabia niemało.

    Biorąc powyższe pod uwagę, prawdziwa jest teza, że przedłożony przez rząd Włodzimierza Cimoszewicza projekt ustawy o poręczeniach i gwarancjach udzielanych przez skarb państwa oraz niektóre osoby prawne jest projektem oczekiwanym. Wniesiony został do laski marszałkowskiej w marcu br. Jest zarazem, jak pokazuje smutne doświadczenie Polskiego Funduszu Gwarancyjnego, poręczającego bardzo ryzykowne kredyty z zaniedbaniem wszelkich zasad finansowania, projektem ze wszech miar aktualnym. Składa się on z 10 rozdziałów i liczy 58 - a po uwzględnieniu autopoprawki rządu - 57 artykułów. Reguluje problematykę poręczeń i gwarancji, za które bezpośrednio lub pośrednio odpowiada skarb państwa. Jakie to są poręczenia i gwarancje:

    - po pierwsze, są to poręczenia i gwarancje spłaty kredytów i pożyczek zaciągniętych przez osoby krajowe w bankach oraz zagranicznych instytucjach finansowych;

    - po drugie, poręczenia spłaty zobowiązań gmin, przedsiębiorstw i innych osób prawnych z tytułu emisji obligacji;

    - po trzecie, poręczenia gwarancji naprawienia szkód;

    - po czwarte, poręczenia wypłaty odszkodowania za zniszczone, uszkodzone lub skradzione eksponaty wystawowe;

    - po piąte, poręczenia i gwarancje udzielone przez niektóre osoby prawne;

    - po szóste, poręczenia udzielone przez Bank Gospodarstwa Krajowego ze środków Krajowego Funduszu Poręczeń Kredytowych.

    Projekt stanowi w art. 1, że zabezpieczenie przez skarb państwa wykonania zobowiązań innych podmiotów będzie mogło mieć formę jedynie poręczenia lub gwarancji. Czyni to niemożliwym zabezpieczenie na przykład w formie zastawu na majątku skarbu państwa.

    Art. 2 jest dobrze znanym z innych regulacji ustawowych tzw. słowniczkiem. Wydaje się jednak, że jest on niepełny. Trudno by znaleźć w nim określenie dwóch głównych pojęć ustawy, a więc poręczenia i gwarancji. Nie pozwala to w efekcie precyzyjnie wyodrębniać i odróżniać poręczenia i gwarancji. Zważywszy, że w myśl zapisów art. 2 pkt 1 i 2 do spłaty kredytów odnoszą się zarówno poręczenia, jak i gwarancje - zaciemnia to istotę sprawy.

    Rozdz. 2 reguluje problematykę poręczeń i gwarancji spłaty kredytu. Wątpliwości budzi tu przeróżne określanie kwot poręczeń i kredytów. Wydaje się zasadne oczekiwać od ministra finansów, reprezentującego rząd podczas tej debaty, precyzyjnego określenia przesłanek różnicujących te kwoty w art. 3 ust. 1 i 5 oraz w art. 6.

    Nie budzi natomiast wątpliwości uregulowane w art. 7 uzależnienie poręczeń i gwarancji od przeznaczenia objętego nimi kredytu. Na uwagę zasługuje również objęte art. 8 uwarunkowanie udzielenia poręczenia lub gwarancji ustanowieniem przez kredytobiorcę zabezpieczenia na rzecz skarbu państwa. Nieprecyzyjny jest natomiast zapis art. 10 ust. 1 stanowiący, iż: ˝Skuteczność poręczeń lub gwarancji uwarunkowana jest wniesieniem opłaty prowizyjnej od poręczenia lub gwarancji˝. Nie wiadomo, czy chodzi tu o wprowadzenie fakultatywnie opłaty prowizyjnej, a w konsekwencji dobrych poręczeń i gwarancji - dobrych, czyli skutecznych, bo z wniesioną opłatą prowizyjną, i złych, mniej skutecznych czy wręcz nieskutecznych, bo udzielonych bez wniesienia opłaty prowizyjnej - czy też o obligatoryjny charakter opłaty prowizyjnej.

    W rozdz. 3, regulującym kwestię poręczeń wykonania zobowiązań wynikających z obligacji, na uwagę i poparcie zasługuje przepis art. 13 ograniczający zakres stosowania tych poręczeń do obligacji objętych publiczną subskrypcją, których termin realizacji nie jest krótszy niż rok od daty emisji. Ten instrument polityki finansowej państwa nakierowany jest na stymulowanie przedsięwzięć inwestycyjnych, zapewniających rozwój lub utrzymanie infrastruktury lub ochrony środowiska. W tym przypadku zapis o opłacie prowizyjnej w art. 15 jest precyzyjny i nie budzi wątpliwości.

    Ważnym instrumentem polityki finansowej państwa, mogącym stymulować inwestycje o szczególnym znaczeniu dla gospodarki narodowej, a dotyczącym rozwoju infrastruktury lub ochrony środowiska, są regulowane w rozdz. 4 gwarancje naprawienia szkód. Warunkiem ich stosowania jest co najmniej 5-letni okres zwrotu kapitałów zaangażowanych w te inwestycje.

    Na uwagę zasługuje też rozwiązanie zawarte w rozdz. 5 regulujące problematykę poręczeń wypłaty odszkodowania za zniszczone, uszkodzone lub skradzione eksponaty wystawowe. Chodzi tu o poręczenia wypłaty odszkodowania osobom zagranicznym organizującym wystawy artystyczne w Polsce za zniszczone, ukradzione lub uszkodzone eksponaty. W zamyśle autorów chodziło zapewne o ułatwienie wymiany i współpracy kulturalnej, zwłaszcza gdy chodzi o wystawy najcenniejszych eksponatów. Pewną niekonsekwencją jest jednak zapis art. 23, w którym w ust. 1 mowa jest o ministrze kultury i sztuki jako wnioskodawcy, a w ust. 2 wnioskodawcą jest organizator wystawy. Zasadne wydaje się tu jednoznaczne określenie wnioskodawcy i powinien nim być właśnie minister kultury i sztuki.

    Bardzo ważnym rozwiązaniem spinającym ustawę w logiczną całość jest rozdz. 6 zawierający zasady tworzenia zasobu majątkowego przeznaczonego na zaspokajanie roszczeń z tytułu poręczeń i gwarancji udzielanych przez skarb państwa.

    Zmiany wymaga jednak art. 28 ust. 2 przewidujący udział ministra przekształceń własnościowych w zbywaniu akcji i udziałów składających się na zasób. Rozumiem, że w czasie gdy był pisany ten projekt, nie było jeszcze znane rozstrzygnięcie przewidziane w reformie centrum. Stąd trudno czynić z tego powodu zarzut rządowi. Niemniej zamiast ministra przekształceń własnościowych należy wpisać odpowiednio ministra skarbu, choć rozważyć by należało ewentualność wyłączności kompetencji ministra skarbu działającego w porozumieniu z ministrem finansów, a nie odwrotnie, jak to jest uregulowane w tym artykule.

    Wykonywanie zobowiązań z tytułu poręczeń i gwarancji uregulowane jest w rozdz. 7, natomiast udzielanie poręczeń i gwarancji przez niektóre osoby prawne w rozdz. 8. W rozdz. 9 przewiduje się utworzenie Krajowego Funduszu Poręczeń Kredytowych, a rozdz. 10 zawiera przepisy przejściowe i końcowe.

    Pani Marszałek! Wysoka Izbo! Powstaje uzasadnione pytanie, czy przewidziane w projekcie ustawy rozwiązania chronią przed zasygnalizowanymi wcześniej niebezpieczeństwami, czy nie kryją się w nich przesłanki patologizacji systemu. Na pierwszy rzut oka wydaje się, że nie. Pragnę wyrazić przekonanie, że w trakcie prac w komisjach problem ten spotka się z należytą uwagą. Rozpatrywany projekt jest raczej neutralny w stosunku do ustawy budżetowej na rok 1996. Nie powinien też w istotny sposób wpływać na kształt wydatków budżetowych w następnych latach.

    Załącznikiem do projektu jest konkluzja pełnomocnika rządu do spraw integracji europejskiej, że przedstawiony projekt nie narusza postanowień Układu Europejskiego. Do projektu ustawy są również dołączone projekty trzech aktów wykonawczych. Czyni to zadość warunkom skierowania projektu do pracy nad nim w Komisji Polityki Gospodarczej, Budżetu i Finansów oraz Komisji Ustawodawczej, o co w imieniu Klubu Parlamentarnego Sojuszu Lewicy Demokratycznej wnoszę. Dziękuję rządowi za ten projekt.

Przebieg posiedzenia