2 kadencja, 88 posiedzenie, 2 dzień (12.09.1996)
14 punkt porządku dziennego:
Pierwsze czytanie rządowego projektu ustawy o poręczeniach i gwarancjach udzielanych przez skarb państwa oraz niektóre osoby prawne (druki nr 1652 i 1652-A).
Poseł Wojciech Błasiak:
Pani Marszałek! Wysoka Izbo! Panie i Panowie! Projekt ustawy dotyczy bardzo ważkiego problemu gospodarczego Polski, i to problemu wymagającego szybkiego rozwiązania już co najmniej od 1989 r. Poręczenia i gwarancje państwa są bowiem ważkim instrumentem wspierania rozwoju gospodarczego oraz realizacji konkretnych zadań i celów polityki gospodarczej, zwłaszcza w takiej sytuacji, w jakiej znajduje się nasza gospodarka, przy jednoczesnym braku wielkich pozapaństwowych podmiotów gospodarczo-kapitałowych.
Dotychczasowa praktyka udzielania poręczeń i gwarancji rządowych nie była, naszym zdaniem, efektywna gospodarczo, jeśli chodzi o fundamentalne cele gospodarcze polskiego państwa. Przypomnę, że te gwarancje i poręczenia nakierowane były nade wszystko na zabezpieczenie interesów gospodarczych międzynarodowych instytucji finansowych i realizowały przede wszystkim ich postulaty. Chodziło przede wszystkim o zabezpieczenie linii kredytowych Międzynarodowego Funduszu Walutowego i Banku Światowego. I to był faktyczny priorytet tych poręczeń i gwarancji. Gwarancje rządowe służyły jednocześnie w zbyt wielkim stopniu do zabezpieczenia przeróżnych kredytów, zwykle niewielkich, udzielanych bez spójnej logiki gospodarowania państwa, bardzo często natomiast w oparciu o trudno zrozumiałe kryteria, osobom ze wspólnych kręgów towarzyskich administracji rządowej i banków.
Za tą słabością wszakże kryła się i kryje sprawa fundamentalna. Powód systemowy słabości bowiem to fakt, że zasoby skarbowe państwa polskiego nigdy nie zostały zinstytucjonalizowane w strukturę skarbu państwa. Nie powstała i nie istnieje instytucja skarbu państwa, a tym samym zasób majątkowy państwa nie mógł być przekształcony w instrument kapitałowo-właścicielski polityki gospodarczej, w tym polityki poręczeń i gwarancji, zgodnie ze strategicznymi i bieżącymi interesami państwa polskiego.
Najpotężniejsze zasoby majątkowe w Polsce były i są martwe w zasadniczej części - i kredytowo, i kapitałowo. Dotychczasowe gwarancje i poręczenia rządowe nie były bowiem powiązane z zasobami majątkowymi, ale ze strumieniami budżetowo-podatkowymi. Konsekwencją braku instytucji skarbu państwa - a chcę dodać, że obecna reorganizacja centrum gospodarczego rządu tego problemu nie rozwiązała i ministerstwo skarbu nadal nie jest instytucjonalizacją skarbu państwa - było i jest przemieszanie funkcji imperium i funkcji dominium państwa, przemieszanie strumieni podatkowo-budżetowych z zasobami skarbowymi. To oparcie polskiej praktyki finansów publicznych na zasadzie ˝wspólnego worka˝ strumieni podatkowych i płynnych zasobów skarbowych jest bardzo złym rozwiązaniem, o czym już wielokrotnie z tej trybuny mówiłem. Wpływy skarbowe, takie jak dochody z prywatyzacji czy dywidenda, są bowiem odprowadzane do budżetu, traktowane jak strumienie podatkowe i w konsekwencji konsumowane. Z drugiej zaś strony takie wydatki skarbowe, jak subwencje, dopłaty do preferencyjnych kredytów, ale również obsługa i spłata długów czy też poręczeń i gwarancji nie są traktowane jako obsługa zasobów skarbowych, tylko jako konsumpcyjne wydatki budżetowe. Efektem gospodarczym tej sytuacji jest zdominowanie polityki gospodarczej, w tym zwłaszcza finansowej, fiskalizmem aparatu podatkowo-budżetowego i jego krótkookresową antyrozwojową logiką. Dotyczy to również poręczeń i gwarancji rządowych, które nie mogą być elementem budżetu, lecz elementem kapitałowo-właścicielskim państwa, związanym z jego zasobami skarbowymi. Dlatego intencja twórców projektu tej ustawy jest słuszna i kierunek prawidłowy. Niestety, rozwiązanie jest - najdelikatniej mówiąc - z powodów, o których wspomniałem wcześniej, przede wszystkim braku instytucji skarbu państwa, niewystarczające, by nie powiedzieć - rachityczne.
Wprowadzono na przykład nowy, bardzo ważny element tzw. zasobów majątkowych dla gwarancji i poręczeń, przy równoczesnym utrzymaniu obsługi z budżetu tych gwarancji i poręczeń, co nosi charakter rozwiązania rachitycznego. Na dodatek ustawa daje znowu ministrowi finansów, zawiadującemu strumieniami podatkowo-budżetowymi, swobodę w wyprowadzaniu aktywów skarbowych do swoistej paraagencji rządowej o nazwie Bank Gospodarstwa Krajowego. Ze względu na brak instytucji skarbu państwa rząd jest tu zmuszony do tworzenia swoistego paraskarbu czy też parabudżetu przekazywanego do dyspozycji Banku Gospodarstwa Krajowego, który de facto staje się nową agencją czy agendą rządową. Mamy pytanie: Dlaczego ten bank, a nie inny?
Pragniemy zauważyć, że punktem wyjścia systemowego uregulowania tego ważkiego problemu powinno być dokonanie krytycznej analizy w zakresie dotychczasowych metod, sposobów i skutków poręczeń i gwarancji rządowych. Powinniśmy jako Sejm mieć najpierw rządowe przedłożenie liczbowej, przedmiotowej i podmiotowej struktury dotychczas udzielonych poręczeń i gwarancji, a także ich efektywności makroekonomicznej oraz poniesionych z tego tytułu kosztów. Takich informacji nie mamy. Z tego choćby powodu należałoby projekt odesłać autorom do uzupełnienia.
Jeśli zaś chodzi o proponowane w tym projekcie konkretne rozwiązania, mamy szereg uwag. Na przykład, co ma wspólnego poręczanie wypłat odszkodowań za zniszczone dzieła sztuki z gwarancjami wspierającymi rozwój gospodarczy? To jest problematyka budżetowa i sprawa budżetu i ministra kultury, a nie ministra finansów.
Z całą pewnością nie powinien znaleźć się w tym projekcie fragment dotyczący naprawiania szkód z tytułu nienależytego wykonywania umów przez podmioty gospodarcze. Do tego służą sądy powszechne i administracyjne i nie widzimy powodu, żeby w ten sposób zabezpieczać podmioty zagraniczne w tym względzie.
Czego brakuje temu projektowi? Przede wszystkim precyzyjnych uregulowań dotyczących poręczeń i gwarancji dla polskich eksporterów. Jeśli tyle kontrowersji wzbudziła działalność na tym polu choćby ministra współpracy gospodarczej z zagranicą, a rząd miał tak dobre zamiary - jak obecnie słyszymy - w związku z promowaniem polskiego eksportu, to czemu nie znalazło to wyrazu w projekcie tej ustawy?
Ustawa ta powtarza również błędy biurokratycznej praktyki poprzednich lat, jeśli chodzi o tryb udzielania gwarancji i poręczeń. Jest to widoczne w projekcie rozporządzenia. Praktycznie bowiem, jak wynika z naszych informacji, występujący o taką gwarancję czy poręczenie jest zdany na łaskę i niełaskę urzędników Ministerstwa Finansów i odpowiedniego banku. Chodzi bowiem o wielomiesięczną kosztowną procedurę, łatwą do przeciągania aż do utrącenia wniosków.
Podsumowując: Jest to próba w dobrym kierunku, ważna i potrzebna - niestety, wadliwa z powodów fundamentalnych, głównie z powodu przemieszania strumieni i zasobów oraz z powodów konkretnych, o których już mówiłem. Należałoby ten projekt odesłać do przepracowania, ale biorąc pod uwagę dobre intencje wnioskodawców i wagę sprawy, na tym etapie nie będziemy z takim wnioskiem występować. (Oklaski)
Przebieg posiedzenia