2 kadencja, 58 posiedzenie, 1 dzień (30.08.1995)
1 punkt porządku dziennego:
Sprawozdanie Komisji Polityki Gospodarczej, Budżetu i Finansów o:
1) sprawozdaniu z wykonania budżetu państwa za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 1994 r. wraz z przedstawioną przez Najwyższą Izbę Kontroli analizą wykonania budżetu państwa w 1994 r. oraz opinią i wnioskiem w przedmiocie absolutorium,
2) sprawozdaniu z realizacji polityki pieniężnej w 1994 r.,
3) bilansie płatniczym Rzeczypospolitej Polskiej za 1994 r.,
4) sprawozdaniu z działalności Narodowego Banku Polskiego w 1994 r.
Poseł Stanisław Stec:
Panie Marszałku! Wysoki Sejmie! Mam zaszczyt przedstawić Wysokiej Izbie stanowisko Klubu Parlamentarnego Sojuszu Lewicy Demokratycznej w sprawie wykonania budżetu państwa za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 1994 r.
Stanowisko naszego klubu odnośnie do realizacji polityki pieniężnej, bilansu płatniczego i sprawozdania z działalności Narodowego Banku Polskiego za rok 1994 przedstawił poseł Wiesław Ciesielski. Poseł sprawozdawca w imieniu Komisji Polityki Gospodarczej, Budżetu i Finansów oraz prezes Najwyższej Izby Kontroli pan Janusz Wojciechowski bardzo dokładnie przedstawili realizację ustawy budżetowej za rok 1994, zwracając uwagę na pozytywne i negatywne zjawiska. W związku z tym chciałbym skupić się na omówieniu w imieniu naszego klubu kilku problemów, które miały znaczący wpływ na realizację budżetu państwa w 1994 r.
Panie Marszałku! Wysoka Izbo! W przedstawionym przez rząd w dniu 6 stycznia 1994 r. projekcie ustawy budżetowej zwrócono uwagę na priorytety przy jej realizacji. Po pierwsze - sprzyjanie wzrostowi produkcji, inwestycji i eksportu. Po drugie - zahamowanie postępującego od lat spadku wydatków (w wymiarze realnym) na sferę usług publicznych. Po trzecie - wzmocnienie ochrony najuboższych. Po czwarte - konieczność zapewnienia środków niezbędnych do pomyślnego zakończenia operacji zredukowania długu zagranicznego. Po piąte - utrzymanie poziomu deficytu budżetowego na poziomie ok. 4% produktu krajowego brutto w celu zahamowania gwałtownego narastania długu publicznego.
Ocena realizacji wskazanych priorytetów jest co najmniej pozytywna, mimo wyraźnych wątpliwości zgłaszanych półtora roku temu przez wielu ekonomistów i polityków co do możliwości ich realizacji przez rząd obecnej koalicji. Mimo długotrwałej suszy w 1994 r., która spowodowała spadek produkcji rolnej o 9% w stosunku do 1993 r., oraz pewnego regresu w budownictwie mieszkaniowym nastąpił dalszy wzrost produktu krajowego brutto o 5%, wobec zakładanego 4,5% i 3,8% uzyskanego w 1993 r.
Należy podkreślić, że w porównaniu do 1993 r. uzyskano w gospodarce kilka istotnych pozytywnych zmian, do których należy zaliczyć:
Po pierwsze, zwiększenie eksportu w tempie szybszym od importu, nastąpiło więc odwrócenie tendencji istniejących w ostatnich latach, co rząd aktualnej koalicji uważa za zjawisko pozytywne, odwrotnie do sugestii Narodowego Banku Polskiego.
Po drugie, wyraźny wzrost nakładów inwestycyjnych po kilku latach stagnacji lub spadku. Tym bardziej jest to ważne, że nakłady dotyczą zakupów maszyn i urządzeń. Ma to bezpośredni wpływ na wprowadzenie przez polskich producentów zmian technologicznych, co powoduje poprawę jakości wyrobów i atrakcyjności opakowań.
Po trzecie, poprawę sytuacji finansowej przedsiębiorstw.
Po czwarte, realny wzrost wynagrodzeń netto w gospodarce narodowej o 1,1%. Zjawisko to wystąpiło po raz pierwszy od 1989 r.
O wzroście wynagrodzeń w gospodarce narodowej zdecydował przyrost płac w przedsiębiorstwach o 4,2%. Realnemu wzrostowi płac netto w sektorze przedsiębiorstw towarzyszyła pogarszająca się sytuacja w sferze budżetowej, gdzie płace realne obniżyły się o 2,1% w stosunku do 1993 r., chociaż i tu odnotowano wyraźne zahamowanie dotychczasowego tempa spadku płac realnych.
Wraz ze zwiększeniem tempa rozwoju gospodarczego następuje stopniowe obniżanie inflacji, jednak wzrost cen towarów i usług konsumpcyjnych był wyższy od zakładanego w ustawie budżetowej na 1994 r.
Podkreślenia jednak wymaga fakt, że utrzymanie się wysokiego tempa wzrostu gospodarczego ze znacznym zmniejszeniem tempa inflacji było zjawiskiem bardzo trudnym do osiągnięcia. Jest tu niezbędne współdziałanie rządu i Narodowego Banku Polskiego. Wykonano także drugi priorytet - zahamowania spadku wydatków budżetowych poprzez zwiększenie realnej wartości wynagrodzeń do zakładanego wzrostu cen oraz utrzymanie realnego wzrostu wydatków rzeczowych. Z danych porównawczych wynika, że w 1994 r. wydatki budżetowe ogółem w wyrażeniu realnym były wyższe od wydatków w 1993 r. o 3,7%.
Nasz rząd koalicyjny dobrze realizował kolejny priorytet, jakim była ochrona najuboższych przez podwyższenie najniższych rent i emerytur, wzrost wydatków na pomoc społeczną i wprowadzenie dodatków mieszkaniowych. Przeciętna emerytura pracownicza w 1993 r. wynosiła 242 zł, a w 1994 r.- 336 zł, co daje wzrost w ujęciu realnym o 4,7%, przy założeniu wzrostu o 3,5%. Przeciętna emerytura rolnicza w 1993 r. wynosiła 131 zł, a za rok 1994 - 225 zł, co daje wzrost realny o 12,5%. Na wzrost emerytur i rent, zarówno pracowniczych, jak i rolniczych, miały wpływ dokonane w 1994 r. trzy waloryzacje - zamiast dwóch planowanych w ustawie budżetowej. W czerwcu podwyższono o dwa punkty kwotę bazową stanowiącą podstawę waloryzacji. Od 1 stycznia 1994 r. wzrosły najniższe emerytury i renty rodzinne oraz renty inwalidzkie I i II grupy z 35% do 39% przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej, a renty inwalidzkie III grupy odpowiednio z 27% do 30%. Na opiekę społeczną wydatkowano w 1994 r. 4,5 mld zł, co stanowi wzrost w stosunku do 1993 r. o 38,5%, a w ujęciu realnym o 4,8 %. W IV kwartale 1994 r. uruchomiono wypłatę dodatków mieszkaniowych.
Ostatnim z priorytetów po stronie wydatków było zapewnienie środków na zakończenie procesu redukcji długu zagranicznego. Ten cel został w 1994 r. w pełni zrealizowany i stanowi to sukces rządu koalicyjnego. Dług zagraniczny w 1994 r. został obniżony o 13,9% w stosunku do końca 1993 r. W relacji do produktu krajowego brutto obniżenie to wynosi z 63% do 46%.
Priorytetem było także utrzymanie proporcji deficytu budżetowego do produktu krajowego brutto i spowodowanie zahamowania gwałtownego narastania długu publicznego. Zadanie to zostało osiągnięte. Wartość łącznego długu publicznego do produktu krajowego brutto obniżyła się z 82% do 70%. Istotna zmiana nastąpiła w strukturze długu publicznego. W ciągu 1994 r. udział długu krajowego wzrósł z 26% do 34%, a dług zagraniczny zmniejszył się z 73% do 66% ogółu długu publicznego. Zmiana struktury długu ma korzystny wpływ na bezpieczeństwo ekonomiczne kraju. W 1994 r. udało się obniżyć średnie koszty obsługi długu krajowego w stosunku do założeń w ustawie budżetowej, m.in. dzięki zmianom struktury długu, zmianom struktury jego finansowania i staraniom o obniżenie stopy oprocentowania, przede wszystkim bonów skarbowych. 6% kosztów długu krajowego w 1994 r. stanowiła spłata z tytułu poręczeń kredytowych, w tym 5,8% dotyczy poręczeń kredytowych na inwestycje centralne. Ze spłaconej z tego tytułu sumy 430 mln zł odzyskano w 1994 r. tylko 6%. Konieczne jest tu podjęcie działań zmierzających do poprawy skuteczności windykacji należności skarbu państwa.
Panie Marszałku! Wysoki Sejmie! Ustawa budżetowa na rok 1994 określiła dochody budżetu państwa w wysokości 61 301 mln zł, które zostały zrealizowane w sumie wyższej o 3%. Przekroczenie dochodów budżetowych zostało uzyskane przez większe wpływy z tytułu:
- podatku dochodowego od osób fizycznych o 10%,
- podatków pośrednich o 3%,
- wpłat z zysku NBP o 11%,
- dochodów z prywatyzacji o 29%.
Należy jednak stwierdzić, że mimo znacznego przekroczenia podatku dochodowego od osób fizycznych jego wpływy związane są głównie z pracownikami, emerytami i rencistami. Podatnicy opłacający podatek w formie zryczałtowanej z tytułu działalności gospodarczej średnio miesięcznie wpłacają znacznie mniej niż wynosi średnia miesięczna wpłata od pracowników uzyskujących średnie wynagrodzenie w ciągu roku. W 1995 r. sytuacja ta może się pogorszyć, gdyż istnieje możliwość stosowania wyboru tej formy opodatkowania. Problem ten będzie wymagał analizy przy omawianiu ustaw podatkowych regulujących zasady opodatkowania podatkiem dochodowym od osób fizycznych na rok 1996 i na lata następne.
Nie zrealizowano wpływów z podatku dochodowego od osób prawnych, co wynika z wyższego, niż planowano, wykorzystania ulg inwestycyjnych. Ulgi inwestycyjne w podatku dochodowym miały bezpośredni wpływ na zwiększenie nakładów inwestycyjnych w 1994 r. Należy jednak zauważyć, że na niższe wpływy podatku dochodowego od osób prawnych ma również wpływ stan zaległości, który wynosi 15% dochodów z tego tytułu. Na realizację podatku dochodowego od osób prawnych mają również wpływ ulgi dla spółek z udziałem podmiotów zagranicznych, przyznawane na podstawie ustawy z dnia 14 czerwca 1991 r. Podkreślenia wymaga fakt, że często wydawanie decyzji w sprawie tych ulg nie było poprzedzone wymaganą opinią właściwych ministrów resortowych. Również przy ustalaniu zwolnień brak było wnikliwego badania, czy spółka spełnia warunki określone w art. 23 ustawy w zakresie faktycznej realizacji deklarowanej wartości objęcia udziałów lub akcji przez podmioty zagraniczne.
Nie wykonano także wpływów z dywidend, głównie od:
- funduszu założycielskiego w przedsiębiorstwach państwowych,
- oprocentowania kapitału w jednoosobowych spółkach skarbu państwa,
- obligacji i udziałów w spółkach.
Zaległości z tytułu dywidend wynoszą 548 mln zł, co stanowi 90% wpływów w 1994 r.
Na realny, 4-procentowy wzrost dochodów budżetowych, mimo zastosowania w 1994 r. ulg inwestycyjnych oraz likwidacji podatku od wzrostu wynagrodzeń, miało wpływ:
1) zwiększenie liczby podmiotów objętych podatkiem od towarów i usług,
2) zmiana stawek podatku dochodowego od osób fizycznych,
3) wprowadzenie obowiązku banderolowania krajowych wyrobów spirytusowych i tytoniowych,
4) wprowadzenie obowiązku pobierania odsetek od zobowiązań podatkowych, których termin płatności został odroczony lub płatność podatku została rozłożona na raty.
Panie Marszałku! Wysoki Sejmie! W 1994 r. nastąpiło zmniejszenie tempa wzrostu zaległości podatkowych ogółem. Zmniejszenie zaległości w wyrazie realnym uzyskano przez:
1) zastosowanie przez ministra finansów w 1994 r. zaniechania poboru części zaległości zlikwidowanych podatków, np. obrotowego czy podatku od wzrostu wynagrodzeń przy wpłacie przez podatnika części zaległości,
2) zastosowanie postępowania oddłużeniowego prowadzonego wobec państwowych podmiotów gospodarczych i banków na podstawie ustawy z 3 lutego 1993 r.
Natomiast nie zanotowano zmniejszenia tempa zaległości w podatku dochodowym od osób fizycznych. Na koniec 1994 r. wyniosły one 911 mln zł, z tego 50% od płatników, którzy pobrali przecież podatek przez potrącenie z wynagrodzenia pracownikom.
Omawiając realizację dochodów budżetowych, trzeba podkreślić, że częste są przypadki zaniżania wysokości dochodów własnych w niektórych częściach budżetu. Na ten problem winien zwrócić uwagę rząd przy omawianiu projektu budżetu na rok 1996.
Panie Marszałku! Wysoki Sejmie! Planowane wydatki z budżetu państwa zostały zrealizowane w 98,9%. W stosunku do 1993 r. były w wyrażeniu realnym większe o 3,7%. Niepełna realizacja wydatków na sumę 782 mln zł to oszczędności w skorygowanych już wydatkach na obsługę długu publicznego.
W 1994 r. minister finansów na podstawie art. 43 ustawy Prawo budżetowe podjął decyzję o zablokowaniu planowanych wydatków budżetowych na sumę 1160 mln zł przeznaczonych na obsługę długu publicznego. Środki te przeznaczono głównie na: oddłużenie jednostek oświatowych, refundacje premii gwarancyjnych, zwiększenie wydatków w budżetach wojewódzkich i zwiększenie dotacji do rent i emerytur rolniczych. Pewna elastyczność w realizowaniu budżetu jest zjawiskiem pozytywnym, gdyż umożliwia to reagowanie na występujące w ciągu roku zmiany warunków realizacji zadań państwa, stwarza możliwość racjonalizowania wydatków. Natomiast efektem ujemnym takiego działania jest osłabienie zainteresowania doskonaleniem planowania budżetowego.
W czasie obrad Komisji Polityki Gospodarczej, Budżetu i Finansów szeroko dyskutowano problem decyzji o oddłużeniu w 1994 r. służby zdrowia i oświaty. Działania te niewątpliwie przyniosły pewne zmniejszenie napięcia społecznego związanego z kwestią zobowiązań wymagalnych w tych częściach budżetu. Jednak pod względem ekonomicznym jest to decyzja wątpliwa, gdyż w pewnej mierze zadłużenie to może być przejawem niegospodarności.
Z analizy wydatków budżetu państwa w 1994 r. w układzie działowym wynika, że największy wzrost w wymiarze realnym w stosunku do 1994 r. nastąpił: w handlu zagranicznym, leśnictwie, rolnictwie, oświacie i wychowaniu, administracji państwowej i samorządowej, w wymiarze sprawiedliwości, kulturze fizycznej, opiece społecznej i w urzędach naczelnych organów władzy. Wydatne zwiększenie wydatków w handlu zagranicznym było związane z realizacją założenia intensyfikacji promocji eksportu oraz udziału skarbu państwa w Korporacji Ubezpieczeń Kredytów Eksportowych. Natomiast znaczne zwiększenie wydatków w leśnictwie jest związane z zalesianiem gruntów pozarolnych i przebudową drzewostanów uszkodzonych przez emisje przemysłowe, z wykorzystaniem środków Banku Światowego i Europejskiego Banku Inwestycyjnego.
Spadek wydatków w ujęciu realnym wystąpił głównie w działach: przemysł, budownictwo, gospodarka komunalna, dotacje na finansowanie zadań gospodarczych. W 1994 r. brak było postępów w wydatkach na szkolnictwo wyższe oraz obronę narodową.
Panie Marszałku! Wysoki Sejmie! W 1994 r. poważnym obciążeniem budżetu państwa, oprócz wydatków na obsługę długu publicznego, które wynoszą 13,4% wydatków budżetowych, są dotacje na fundusze celowe. Ich udział w wydatkach budżetu państwa stanowi 23,4%. Główne obciążenie wiąże się z koniecznością uzupełnienia środków Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz finansowanie w 94% Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego oraz w 62% Funduszu Pracy. Podkreślenia wymaga, że 29% sumy przekazanej na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych to dotacje celowe, przeznaczone na refundację wydatków nie mających charakteru ubezpieczeniowego, np. zleconych Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, głównie na wypłatę emerytur i rent dla służb mundurowych MSW i Ministerstwa Sprawiedliwości, na wypłatę świadczeń inwalidom wojennym i wojskowym oraz pozostałych świadczeń, takich jak ryczałty energetyczne czy dodatki kombatanckie. Wpływy ze składek Funduszu Ubezpieczeń Społecznych zrealizowano w 98,1% kwot należnych i stanowiły one 77,6% wydatków na świadczenia pieniężne. Wskaźnik ten w 1990 r. wynosił 97%, a w 1993 r. - 76,5%.
Trzeba stwierdzić, że w stosunku do 1989 r. liczba płacących składki na ubezpieczenie społeczne zmalała o 11%, a liczba pobierających świadczenia wzrosła o 20%. Wzrosła liczba świadczeniobiorców w młodym wieku. Spada wskaźnik określający, ile osób płacących składki przypada na jednego świadczeniobiorcę. Jeśli chodzi o ubezpieczonych, to według danych Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w 1994 r. na sektor publiczny przypada 59,2%, a na sektor prywatny 40,8%, natomiast według CUP w sektorze prywatnym zatrudnienie wynosi 60,9% ogólnej liczby pracujących. Różnice wynikające z tych danych winny być wyjaśnione. Udział sektora prywatnego we wpływach ze składek stanowi 33,5%, przy jednoczesnym korzystaniu z wypłat ze środków funduszu na zasiłki chorobowe w kwocie 1326 mln zł w 1994 r., tj. o 11% więcej, niż planowano w ustawie budżetowej. Wzrost tych wydatków nastąpił w związku ze zmianami własnościowymi w gospodarce narodowej. W 1995 r. weszła w życie ustawa, która eliminuje dyskryminację w finansowaniu zasiłków chorobowych między sektorem publicznym i prywatnym.
Z informacji Najwyższej Izby Kontroli wynika, że w 80% skontrolowanych zakładów pracy stwierdzono nieprawidłowości polegające na opóźnianiu zgłaszania lub niezgłaszaniu pracowników do ubezpieczenia społecznego, na zaniżaniu stanu zatrudnienia, czasu pracy, wysokości wynagrodzeń, zastępowaniu umów o pracę umowami cywilnoprawnymi, jak umowy zlecenia czy umowy o dzieło.
Ponadto kontrole potwierdziły fakt korzystania przez podmioty gospodarcze sektora prywatnego ze środków Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przy jednoczesnym nieopłacaniu składek. Z tych danych wynika nieuchronność reformy systemu ubezpieczeń społecznych w Polsce. Niezbędne były także działania doraźne, temu celowi służy m.in. ustawa o zmianie ustawy o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych.
W wydatkach Funduszu Pracy odnotowano dalszą poprawę struktury, polegającą na wzroście udziału wydatków na aktywne formy przeciwdziałania bezrobociu. Działania te oraz nakłady inwestycyjne, wspomagane ulgami, spowodowały nie tylko zahamowanie wzrostu bezrobocia, ale jego minimalny spadek o 1,8% w 1994 r. Jest to bezsprzeczne osiągnięcie rządu koalicyjnego.
W czasie analizy realizacji poszczególnych części budżetu za rok 1994 przez Komisję Polityki Gospodarczej, Budżetu i Finansów przedstawiciele komisji resortowych stwierdzili, że istnieje pewna poprawa, jeśli chodzi o dyscyplinę finansową w realizacji budżetu. W wypadku niektórych części nie zgłaszano w ogóle uwag. Tezę tę potwierdziły także wyniki badań przeprowadzonych przez Najwyższą Izbę Kontroli odnośnie do niektórych części budżetu.
Były także krytyczne oceny co do braku realizacji wniosków pokontrolnych Najwyższej Izby Kontroli, np. przez Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych czy Krajową Radę Radiofonii i Telewizji. Najwięcej zastrzeżeń budziło gospodarowanie finansami Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Nie sporządzono również bilansu zamknięcia zlikwidowanego Funduszu Restrukturyzacji i Oddłużenia Rolnictwa, który słusznie został przejęty przez Agencję Modernizacji i Restrukturyzacji Rolnictwa.
Negatywnym zjawiskiem jest lokowanie wolnych środków pieniężnych przez część dysponentów środków budżetowych na kontach banków prywatnych o wątpliwej kondycji finansowej. Powoduje to straty wynikłe z ogłaszania upadłości tych banków. Wymaga to radykalnej reakcji ze strony ministra finansów. Działalność dysponentów środków budżetowych, którzy tak nieodpowiedzialnie lokują je w bankach, winna być w pracach Komisji Polityki Gospodarczej, Budżetu i Finansów nad projektem ustawy budżetowej poddana wnikliwej analizie, jeśli chodzi o planowane wydatki .
W toku analizy wykonania budżetu za rok 1994 stwierdzono, że brakuje przepisów szczególnych, regulujących wydatki funduszu dyspozycyjnego, zwłaszcza w częściach budżetu nie kontrolowanego przez ministra finansów. Środki te są wydawane na nagrody, finansowanie imprez, bez udokumentowania, na podstawie oświadczeń, jak np. w Krajowej Radzie Radiofonii i Telewizji.
Ponadto komisje stwierdzają, że w niektórych częściach budżetu nastąpiły duże zmiany między rozdziałami oraz poszczególnymi paragrafami w stosunku do planu wydatków przyjętych w ustawie budżetowej przez Wysoką Izbę.
Zastrzeżenia może budzić kontrola przekazywanych środków na inwestycje centralne. W 1994 r. środki wykorzystano w 100%, natomiast nakłady inwestycyjne zrealizowano w 82%. Aktywność stałej podkomisji ds. inwestycji centralnych pod przewodnictwem posła Wiesława Ciesielskiego winna przyczynić się do poprawy tej sytuacji w bieżącym roku.
Panie Marszałku! Wysoki Sejmie! Dokonując oceny ubiegłorocznego budżetu - według kryteriów efektywności działania - stwierdzić trzeba, że na tle widocznych efektów gospodarczych i finansowych występują pewne krytyczne oceny działania niektórych sfer społecznych. W trakcie realizacji ustawy budżetowej na podkreślenie zasługuje utrzymanie dyscypliny budżetowej - tj. nieprzekroczenie planu wydatków - co przy wyższych dochodach spowodowało obniżenie planowanego deficytu budżetowego. Realizacja zadań w sferze społecznej uzależniona jest od możliwości budżetowych - przede wszystkim od wywiązywania się podmiotów gospodarczych z należności wobec budżetu państwa - a także od racjonalizacji wydatków budżetowych.
Panie Marszałku! Wysoki Sejmie! Kierując się obiektywizmem oraz uwzględniając dokonaną przez Najwyższą Izbę Kontroli analizę wykonania budżetu państwa za rok 1994 i opinie ekspertów w tym zakresie, Klub Parlamentarny Sojuszu Lewicy Demokratycznej będzie głosował za propozycją uchwały Komisji Polityki Gospodarczej, Budżetu i Finansów w sprawie przyjęcia sprawozdania z wykonania budżetu za rok 1994 oraz za udzieleniem absolutorium dla rządu. (Oklaski)
Przebieg posiedzenia