2 kadencja, 58 posiedzenie, 1 dzień (30.08.1995)
2 punkt porządku dziennego:
Sprawozdanie z działalności Najwyższej Izby Kontroli w 1994 r. (druki nr 1174 i 1183).
Prezes Najwyższej Izby Kontroli Janusz Wojciechowski:
Panie Marszałku! Wysoki Sejmie! Drugi raz w dniu dzisiejszym mam zaszczyt i obowiązek występowania przed Wysoką Izbą, tym razem ze sprawozdaniem z działalności Najwyższej Izby Kontroli w roku 1994. Sytuacja jest o tyle nietypowa, że w związku ze zmianą kierownictwa przychodzi mi sprawozdawać Wysokiej Izbie działalność, za którą nie odpowiadałem, bo praca Izby w roku 1994 upłynęła w całości pod poprzednim kierownictwem. Niemniej sprawozdanie zostało opracowane już po moim przyjściu, więc za jego treść oczywiście przed Wysoką Izbą odpowiadam.
Obszerne sprawozdanie, ukazujące najważniejsze dokonania Najwyższej Izby Kontroli w roku 1994, zostało Wysokiej Izbie doręczone. Sądzę, że jest to materiał obrazujący przynajmniej te najważniejsze dokonania Izby, na które należało zwrócić uwagę, bo oczywiście trudno nawet w obszernym sprawozdaniu przedstawić całą, bardzo obszerną i różnorodną, działalność Izby. W swoim krótkim wystąpieniu przypomnę najważniejsze kwestie.
Wysoka Izbo! Kontrole prowadzone przez Najwyższą Izbę Kontroli w 1994 r. skupiały się głównie na tych dziedzinach gospodarki i życia społecznego, które mają decydujące znaczenie dla funkcjonowania państwa i realizacji funkcji publicznych oraz na procesach i działaniach związanych z przebudową ustroju gospodarczego. Podobnie jak w latach poprzednich, w centrum uwagi Izby znajdowały się zagadnienia dotyczące:
- systemu finansowego państwa,
- przekształceń własnościowych w gospodarce narodowej,
- funkcjonowania przedsiębiorstw państwowych oraz działań podejmowanych w celu ich przekształceń organizacyjnych, strukturalnych i własnościowych,
- funkcjonowania administracji publicznej.
W roku 1994 Najwyższa Izba Kontroli skontrolowała łącznie 5074 jednostki, w tym około 2700 urzędów i jednostek państwowych, 830 przedsiębiorstw państwowych, 400 organizacji i jednostek spółdzielczych, 580 spółek, 190 organizacji społecznych oraz 400 innych jednostek. Izba realizowała 110 kontroli planowych, w tym 8 kontroli zleconych przez Sejm. Wymienię kilka z nich: zlecona kontrola Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, kontrola dotycząca dokapitalizowania banków przez Narodowy Bank Polski, kontrola funkcjonowania Agencji Rynku Rolnego oraz kontrola prywatyzacji Huty Warszawa.
Tematyka badań prowadzonych w priorytetowym obszarze polityki finansowej i funkcjonowania systemu finansowego państwa była bardzo zróżnicowana. Dotyczyła głównie rozliczenia długu publicznego, sfery realizacji dochodów państwa, kształtowania wydatków budżetowych, w tym wydatków na inwestycje realizowane z zaangażowaniem środków budżetowych, gospodarki środkami funduszy celowych, agencji i fundacji zasilanych z budżetu oraz problematyki funkcjonowania systemu bankowego.
Kwestia realizacji dochodów budżetu państwa występowała w ramach kontroli działalności urzędów skarbowych i urzędów kontroli skarbowej, kontroli wykonywania przez resort finansów uprawnień w zakresie wydawania decyzji o zaniechaniu ustalania i poboru podatków oraz kontroli funkcjonowania służb celnych. Kontrole te umożliwiły ukazanie zarówno obiektywnych, jak i subiektywnych ograniczeń w egzekwowaniu dochodów państwa, nieprawidłowości w funkcjonowaniu aparatu fiskalnego i celnego, wykazały naruszenia prawa, zaniechania działań i nienależytą troskę o interes skarbu państwa. Ujawniono też zjawiska natury ogólnej, polegające na ukrytym dotowaniu podmiotów gospodarczych poprzez nieegzekwowanie należnych podatków i składek na fundusze celowe. (Powtarzam w istocie to, co było przedmiotem debaty w poprzednim punkcie porządku dziennego.)
Kwestia dochodów budżetu wystąpiła również w trakcie kontroli szczegółowych, na przykład kontroli realizacji obowiązku oznaczania wyrobów spirytusowych i tytoniowych znakami skarbowymi akcyzy oraz funkcjonowania nadzoru podatkowego nad wytwarzaniem, importem i obrotem tymi towarami, a także kontroli dotyczącej egzekucji przez administrację sądową należności skarbu państwa.
Zagadnienia wydatków budżetowych - poza kontrolą wykonania budżetu - były przez Izbę w sposób bardziej szczegółowy badane w ramach kontroli wykorzystania dotacji z budżetu państwa udzielanych spółdzielniom mieszkaniowym, jednostkom niepaństwowym na realizację zadań państwowych, gminom na zadania zlecone i powierzone oraz zadania własne. Wyniki tych kontroli dostarczyły informacji o licznych nieprawidłowościach w udzielaniu i rozliczaniu dotacji z budżetu państwa. Izba postulowała konieczność sprecyzowania warunków finansowania dotacjami różnego typu zadań publicznych i rozliczania tych dotacji. Zostało to uwzględnione w nowych regulacjach dotyczących m.in. zasad zlecania i finansowania zadań państwowych realizowanych przez jednostki niepaństwowe.
Wysoki Sejmie! Szczególnym obszarem badań Najwyższej Izby Kontroli związanych z realizacją wydatków z budżetu były inwestycje. Kontroli poddano różnorodne inwestycje finansowane w całości lub w części ze środków budżetowych. Były to inwestycje centralne, inwestycje w podstawowych działach sfery budżetowej (w służbie zdrowia, nauce i szkolnictwie wyższym), przedsięwzięcia związane z tworzeniem nowych miejsc pracy w ramach przeciwdziałania bezrobociu, inwestycje w zakresie infrastruktury wiejskiej (wodociągi, kanalizacja, melioracje). Kontrole te ukazały niedoskonałość pewnych rozwiązań prawnych, nieefektywność działań inwestorów, nieprawidłowości w gospodarowaniu środkami oraz nienależyte przygotowanie dokumentacji i prowadzenie procesu inwestycyjnego. Stwierdzono również uzyskiwanie przez inwestorów dofinansowania bez spełnienia warunków określonych w przepisach prawnych, finansowanie na poziomie nie zapewniającym terminowej realizacji zadań oraz niegospodarność niektórych realizatorów.
Gromadzenie i wykorzystywanie środków państwowych funduszy celowych zbadano szczegółowo w kontrolach Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych i Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. W obu przypadkach stwierdzono nienależytą staranność w egzekwowaniu dochodów funduszu oraz nieprawidłowości w wydatkowaniu środków. Poważnym problemem było nieprzygotowanie służb administrujących funduszami do ich efektywnego wykorzystania, o czym świadczy m.in. lokowanie znaczącej części środków funduszu w bankach.
Wysoka Izbo! Rok 1994 był kolejnym okresem rozszerzania kontroli dotyczących zagadnień funkcjonowania systemu bankowego. Kontrole te dały podstawę do wielu krytycznych ocen współdziałania organów odpowiedzialnych za realizację polityki pieniężnej państwa i funkcjonowanie systemu bankowego. Zbadano również realizację przez banki państwowej polityki kredytowania rolnictwa. Kredytowanie tej dziedziny było niedostatecznie przygotowane pod względem organizacyjnym i prawnym. Nieprawidłowości wystąpiły również w rozliczeniach ministra finansów z bankami obsługującymi kredyty preferencyjne. Kredyty nie były w pełni wykorzystane, nie było też ciągłości kredytowania.
Wysoki Sejmie! Wiele uwagi poświęciła Najwyższa Izba Kontroli w 1994 r. problemom funkcjonowania administracji państwowej. Niemal w każdej kontroli stwierdzano nieprawidłowości w działaniu organów i urzędów administracji, wskazywano na opieszałość w niektórych działaniach, nieprzestrzeganie prawa, - w szczególności Kodeksu postępowania administracyjnego, naruszanie dyscypliny budżetowej i niegospodarne dysponowanie środkami publicznymi, niekiedy nierzetelność w sprawozdawczości. Szczególnym problemem była słabość kontroli wewnętrznej i niewłaściwe sprawowanie nadzoru nad różnymi ogniwami administracji. Problem ten występował zarówno na szczeblu centralnym, co m.in. wykazała kontrola prawidłowości decyzji administracyjnych w zakresie działalności telekomunikacyjnej i pocztowej oraz kontrole budżetowe w poszczególnych ministerstwach i urzędach, jak i na niższych szczeblach administracji.
Bardziej szczegółowe, ale wycinkowe oceny funkcjonowania administracji państwowej były możliwe m.in. dzięki kontroli realizacji zasad jawności i aktualności rejestrów i ewidencji podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, sprawności obsługi klientów dokonywanej przez Pocztę Polską i innych zadań. Wiele wniosków w odniesieniu do tej sfery działań sformułowano na podstawie ustaleń wspomnianych wcześniej kontroli aparatu skarbowego i celnego.
Najwyższa Izba Kontroli zwracała uwagę na opóźnienia w wydawaniu przez organy upoważnione ustawami aktów wykonawczych, m.in. do Prawa budżetowego, Prawa bankowego, ustawy o grach i zakładach losowych, co utrudniało właściwe wykonywanie zadań przez administrację i stanowiło źródło nieprawidłowości w gospodarowaniu środkami publicznymi.
Kolejnym blokiem zagadnień, któremu w działalności kontrolnej NIK w 1994 r. poświęcono wiele uwagi, były problemy transformacji gospodarki. Kontrole w tej sferze dotyczyły funkcjonowania przedsiębiorstw państwowych i spółek jednoosobowych skarbu państwa lub spółek z udziałem skarbu państwa, działań naprawczych i restrukturyzacyjnych, a także przekształceń własnościowych. NIK skontrolowała m.in. wspieranie restrukturyzacji państwowych przedsiębiorstw przemysłowych przez Agencję Rozwoju Przemysłu, przebieg restrukturyzacji kopalń węgla kamiennego, funkcjonowanie Państwowej Agencji Węgla Kamiennego SA w Katowicach, postępowanie naprawcze w przedsiębiorstwach państwowych oraz sprzedaż przez nie składników majątku trwałego. Trudności w działalności przedsiębiorstw państwowych wynikały z wielu przesłanek o charakterze zewnętrznym, m.in. nieadekwatnych do warunków gospodarki rynkowej regulacji prawnych, sytuacji rynkowej itp. Wyniki kontroli wykazały również wiele nieprawidłowości i zaniedbań ze strony organów przedsiębiorstw i ich organów założycielskich, zwłaszcza w zakresie nadzoru właścicielskiego. Były to głównie nie przygotowane i spóźnione działania naprawcze, nieprawidłowości w procesie likwidacji, nieskuteczne działanie zarządów komisarycznych oraz przewlekłe i kosztowne procesy upadłościowe.
Na podstawie kontroli przebiegu prywatyzacji w 1993 r. i wyników wcześniejszych kontroli przekształceń własnościowych Najwyższa Izba Kontroli opracowała w 1994 r. raport o stanie przekształceń własnościowych. Na zlecenie Prezydium Sejmu skontrolowano przekształcenia podjęte przez ministra przekształceń własnościowych i ministrów branżowych oraz wojewodów w okresie od 30 maja do 31 października 1993 r., to jest w okresie między rozwiązaniem parlamentu a powołaniem nowego rządu.
Podejmowano też węższe kontrole przekształceń, np. prywatyzacji przez sprzedaż przedsiębiorstwa lub zorganizowanych części jego mienia czy realizacji zobowiązań wynikających z umów z inwestorami strategicznymi. Wyniki tych kontroli i analiz przebiegu prywatyzacji ujawniły m.in. brak spójnej koncepcji prywatyzacji, a także brak kryteriów wyboru jednostek do prywatyzowania oraz zasad wyceny majątku i procedur prywatyzacyjnych.
Ze szczególnym zainteresowaniem spotkały się wyniki kontroli prywatyzacji Banku Śląskiego w Katowicach, na których podstawie Najwyższa Izba Kontroli krytycznie oceniła przygotowanie do prywatyzacji tego banku, procedurę wyłaniania inwestora strategicznego, wycenę akcji, zasady przydziału akcji pracownikom banku i wreszcie sposób wprowadzenia akcji banku na Giełdę Papierów Wartościowych.
Poza omówionymi priorytetowymi sferami prac kontrolnych Najwyższa Izba Kontroli podejmowała wiele kontroli umożliwiających ocenę funkcjonowania poszczególnych sfer działalności państwa, w tym m.in. współpracy gospodarczej z zagranicą, obrony narodowej i spraw wewnętrznych, transportu, żeglugi, łączności, rolnictwa oraz ochrony środowiska. W ograniczonym zakresie podejmowano też kontrole spółdzielczości i samorządu terytorialnego. Dość dokładny pogląd zarówno na tematykę prowadzonych w 1994 r. przez NIK kontroli, jak i ich zasięg podmiotowo-przedmiotowy daje przedłożone paniom posłankom i panom posłom sprawozdanie.
Na podstawie wyników kontroli przeprowadzonych w roku, którego dotyczy sprawozdanie, tzn. w 1994 r., Najwyższa Izba Kontroli opracowała: 87 informacji zbiorczych przekazanych parlamentowi, ok. 1600 wystąpień pokontrolnych skierowanych do organów administracji, ok. 5200 wystąpień skierowanych do kontrolowanych jednostek i 104 zawiadomienia o nieprawidłowościach noszących znamiona przestępstw, skierowane do organów ścigania. Ponadto formułowała także liczne wnioski w zakresie zmian obowiązującego prawa.
Wysoki Sejmie! Przeprowadzone przez Najwyższą Izbę Kontroli badania kontrolne i zebrane w ich toku materiały dostarczyły bogatej wiedzy o stanie państwa i problemach występujących w gospodarce i sferze społecznej. Wyniki kontroli wskazują na potrzebę kontynuowania głównych kierunków badań kontrolnych, które będą prowadzone już na gruncie nowej ustawy. Tu chciałbym wspomnieć o bardzo istotnym fakcie, który miał miejsce w roku 1994, a mianowicie o uchwaleniu 23 grudnia ubiegłego roku ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli. Ustawa ta daje Izbie szansę stania się rzeczywiście nowoczesnym, sprawnym organem kontroli państwowej.
Wykraczając poza zakres sprawozdania, chciałbym poinformować Wysoką Izbę - przedstawiane sprawozdanie jest dobrą okazją do tego - o pewnych zamiarach na przyszłość. W dniu wczorajszym Prezydium Sejmu zaaprobowało przedłożony przeze mnie nowy statut Izby, dzięki któremu będzie można chyba sprawniej funkcjonować. Zasadnicza zmiana to trochę inna kontrola wykonania budżetu państwa - właściwie dotyczyło to pierwszego punktu porządku dziennego, ale wspominam o tym, bo nie jesteśmy do końca zadowoleni ze sposobu kontrolowania budżetu, jaki jest stosowany w tej chwili. Specjalnie powołany Departament Budżetu Państwa systematyczniej i dogłębniej będzie kontrolował budżet, niż to ma miejsce dotychczas.
Szczególna sprawa, którą chcę podkreślić, to duże znaczenie, jakie przywiązujemy do kwestii właściwej informacji dla parlamentu. Izba jest organem podlegającym Sejmowi. Najważniejszym zadaniem Najwyższej Izby Kontroli jest dostarczanie jak najlepszych informacji parlamentowi. Departament Informacji i Analiz Systemowych będzie specjalnie w tym celu powołany, aby z wielu wycinkowych informacji... Była mowa w sprawozdaniu, jak wiele informacji zostało przekazanych Sejmowi, ale główną wadą dotychczasowego stanu było to, że gdzieś te informacje ulegały rozproszeniu, trudno było o przekazanie na ich podstawie bardziej kompleksowej, usystematyzowanej wiedzy o stanie państwa. I to jest wniosek na przyszłość. Tak właśnie chcę widzieć działalność Izby, aby możliwie jak najwięcej takich syntetycznych, dobrze opracowanych analiz, ujmujących kompleksowo pewne zagadnienia, trafiało do Izby. Dziękuję Wysokiej Izbie za uwagę. (Oklaski)
Przebieg posiedzenia