VI kadencja

Odpowiedź podsekretarza stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości - z upoważnienia ministra -

na interpelację nr 10816

w sprawie funkcjonowania firm windykacyjnych

   Szanowny Panie Marszałku! Odpowiadając na interpelację pana posła Stanisława Rydzonia z dnia 20 lipca 2009 r., nadesłaną wraz z pismem z dnia 31 lipca 2009 r. nr SPS-023-10816/09, uprzejmie przedstawiam, co następuje:

   W polskim porządku prawnym dopuszczalna jest co do zasady cesja wierzytelności bez zgody dłużnika (art. 509 § 1 i 2 K.c.). Dotyczy to również wierzytelności wobec zakładów opieki zdrowotnej, powstałych w ramach obrotu cywilnoprawnego. Zgodnie z zasadą wolności gospodarczej mogą powstawać i funkcjonować w obrocie gospodarczym podmioty, które zawodowo trudnią się obrotem wierzytelnościami (np. firmy factoringowe). Podmioty te są z zasady nastawione na wypracowanie zysku, a ich wielość w obrocie gospodarczym świadczy o tym, że z obrotu wierzytelnościami można aktualnie osiągać pewne dochody.

   Sprawa wygląda inaczej w przypadku tzw. firm windykacyjnych. Wskazać przede wszystkim należy, iż stosownie do treści art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 167, poz. 1191, ze zm.), poza wyjątkami przewidzianymi w innych ustawach, czynności egzekucyjne w sprawach cywilnych wykonuje wyłącznie komornik. Aktualne brzmienie przytoczonego przepisu zostało ustalone przez ustawę z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o komornikach sądowych i egzekucji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 112, poz. 769). Dodanie tą nowelizacją wyrazu,,wyłącznie˝ miało na celu,,likwidację dzikich egzekucji prowadzonych przez firmy windykacyjne i wyeliminowanie konkurencji komorników ze stron tych firm˝ (zob. wypowiedź senatora A. Bentkowskiego na posiedzeniu w dniu 22 maja 2007 r. Komisji Nadzwyczajnej do rozpatrzenia projektów ustaw związanych z koalicyjnym programem rządowym,,Solidarne Państwo˝, Biuletyn nr 1968/V). Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 24 maja 2007 r. (przygotowanego przez Ministerstwo Sprawiedliwości) oraz toku prac legislacyjnych, asumptem do wprowadzenia zmiany omawianego przepisu były m.in. problemy związane z zadłużeniem szpitali i wykorzystywanie tej sytuacji przez tzw. firmy windykacyjne, w tym także praktykujące tzw. dziką windykację (zob. uzasadnienie projektu ustawy: druk Sejmu V kadencji nr 1287 oraz baza elektroniczna LEX).

   Dodać wypada, że również stosownie do treści art. 759 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 1964 r. Nr 43, poz. 298, ze zm.) co do zasady czynności egzekucyjne są wykonywane przez komorników sądowych, a wyjątkowo tylko niektóre czynności zastrzeżone są dla sądów. Działania określone w doktrynie jako zespół środków wymuszających spełnienie przez dłużnika świadczenia określonego tytułem wykonawczym przewidziane zostały w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego w art. od 758 do 1088 i nazywane są mianem egzekucji sądowej. Określonymi przez powołane powyżej przepisy środkami przymusu dysponują jedynie wskazane powyżej państwowe organy egzekucyjne. Wobec powyższego wszelkie czynności zmierzające do przymusowego wyegzekwowania wierzytelności podejmowane przez firmy lub kancelarie windykacyjne są dokonywane bez podstawy prawnej. Firma czy też kancelaria windykacyjna nie jest organem egzekucyjnym, stąd nie ma kompetencji do podejmowania działań wymuszających spełnienie przez dłużnika świadczenia określonego tytułem wykonawczym. Brak jest również jakichkolwiek podstaw do podejmowania przez nieuprawnione podmioty działań wymuszających spłatę wierzytelności, które nie zostały stwierdzone tytułem wykonawczym. Należy podkreślić, iż w świetle obowiązujących przepisów prawa w drodze przymusu zasadniczo mogą być egzekwowanie jedynie wierzytelności stwierdzone tytułem wykonawczym, tj. tytułem egzekucyjnym zaopatrzonym przez sąd w klauzulę wykonalności. Z kolei tytuły egzekucyjne zostały wymienione enumeratywnie w art. 777 Kodeksu postępowania cywilnego, przy czym podkreślić należy, że największe znacznie wśród tych tytułów zachowują orzeczenia sądowe lub ugody zawarte przed sądem. Inne tytuły egzekucyjne występują w praktyce rzadziej.

   Powołane powyżej przepisy, na podstawie których organy egzekucyjne prowadzą egzekucję sądową, nie przewidują sankcji cywilnoprawnych za podejmowanie czynności wymuszających spełnienie przez dłużnika świadczenia określonego tytułem wykonawczym przez nieuprawnione podmioty. Sankcje takie mogą jednak wynikać z przepisów ogólnych prawa cywilnego, np. z art. 415 K.c. czy art. 24 w zw. z art. 448 K.c. Ponadto przepisy ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 1997 r. Nr 88, poz. 553, ze zm.) przewidują sankcje karne za powyżej wskazane działania. Stosownie bowiem do treści przepisu art. 191 § 2 kodeksu karnego, kto stosuje przemoc wobec osoby lub groźbę bezprawną w celu wymuszenia zwrotu wierzytelności, podlega karze pozbawienia wolności od 3 miesięcy do lat 5, dlatego też osoba, wobec której stosowana jest przemoc lub groźba bezprawna w celu wymuszenia zwrotu wierzytelności, może złożyć zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa do właściwych organów ścigania.

   Minister sprawiedliwości nie sprawuje nadzoru nad działalnością firm windykacyjnych ani nie monitoruje tej działalności. Jeżeli chodzi o organy państwowe posiadające uprawnienia i instrumenty niezbędne do podejmowania działań zmierzających do ochrony osób dotkniętych bezprawnymi działaniami firm windykacyjnych, należałoby wskazać na prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, powołanego i działającego na podstawie ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2007 r. Nr 50, poz. 331, ze zm.). Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w ramach przysługujących mu kompetencji przeciwdziała praktykom naruszającym zbiorowe interesy konsumentów, w tym również działaniom firm windykacyjnych stosujących nieuczciwe praktyki rynkowe wobec konsumentów. W ostatnim czasie prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów wydał decyzje dotyczące wyżej opisanej problematyki, w których uznał, iż konkretne działania podejmowane przez firmy windykacyjne naruszają przepis art. 17 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095, ze zm.), zgodnie z którym przedsiębiorca wykonuje działalność gospodarczą na zasadach uczciwej konkurencji i poszanowania dobrych obyczajów oraz słusznych interesów konsumentów, oraz przepis art. 24 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, według którego zakazane jest stosowanie praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów (zob. decyzja z dnia 7 kwietnia 2005 r., oznaczona nr RWR-15/2005, Dz. U. UOKIK z 2005 r. Nr 2, poz. 22, oraz decyzja z dnia 31 grudnia 2007 r. wydana w sprawie RWR-52/2007, Dz. U. UOKIK z 2008 r. Nr 1, poz. 4). Na ewentualne uchybienia w działalności omawianych firm można składać skargi do prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz miejskich i powiatowych rzeczników konsumentów. W razie naruszenia przez firmy windykacyjne przepisów o ochronie danych osobowych skargi można kierować do generalnego inspektora ochrony danych osobowych.

   Wydaje się, że przywołane przepisy dostatecznie chronią obywateli przed wynaturzeniami w zakresie obrotu wierzytelnościami, dlatego w Ministerstwie Sprawiedliwości nie są obecnie prowadzone żadne prace, w tym legislacyjne, które dotyczyłyby firm windykacyjnych.

   W kontekście drugiej części interpelacji pana posła Stanisława Rydzonia, dotyczącej trwających prac nad nowelizacją ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji, przypomnieć należy, że inicjatywa obniżenia opłaty egzekucyjnej do 8% w zakresie egzekucji z wierzytelności bliskich konstrukcyjnie już wymienionym w przepisie art. 49 ust. 1 tej ustawy wierzytelnościom z wynagrodzenia za pracę i z rachunku bankowego została podjęta przez Ministerstwo Sprawiedliwości. Obecny kształt przepisów art. 49 ustawy jest wynikiem dwóch ostatnich nowelizacji dokonanych przez ustawę z dnia 24 września 2004 r. o zmianie ustawy o komornikach sądowych i egzekucji oraz o zmianie ustawy Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 236, poz. 2356) oraz przez cytowaną uprzednio ustawę z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o komornikach sądowych i egzekucji oraz niektórych innych ustaw. Ostateczny tekst nowelizacji ustawy z dnia 24 września 2004 r. był wynikiem wprowadzenia poprawek zgłoszonych przez Senat. Intencją projektodawców było zmniejszenie obciążenia kosztami egzekucyjnymi dłużników realizujących ważne zadania publiczne oraz dostosowanie wysokości opłat egzekucyjnych do nakładu pracy komornika.

   Jak podkreślano w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 24 maja 2007 r., nadanie nowego brzmienia przepisom art. 49 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji uwzględnia potrzebę wmontowania do ustawy mechanizmów zachęty dla dłużnika do szybszego i dobrowolnego spełnienia egzekwowanego obowiązku. Z tego względu przy egzekucji z rachunku bankowego lub wynagrodzenia za pracę zaproponowano obniżenie opłaty stosunkowej do 10% wartości wyegzekwowanego świadczenia. W toku prac legislacyjnych omawianą opłatę zmniejszono do 8%. Obniżono również górny próg tej opłaty do dziesięciokrotnej wysokości przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego. Wprowadzono regulację, że w przypadku umorzenia postępowania egzekucyjnego na wniosek wierzyciela zgłoszony przed doręczeniem dłużnikowi zawiadomienia o wszczęciu egzekucji komornik pobiera od dłużnika opłatę stosunkową w wysokości 5% wartości świadczenia pozostałego do wyegzekwowania (ust. 2). Ponadto wprowadzono przepis, zgodnie z którym w przypadku umorzenia postępowania z innych przyczyn, niż wskazano w ust. 2, komornik nie pobiera opłaty od tej części świadczenia, która nie została wyegzekwowana (ust. 5). Regulacja ta premiuje więc dłużnika obniżeniem opłaty w razie dobrowolnego zaspokojenia wierzyciela w toku egzekucji (ta bowiem okoliczność jest najczęstszą przyczyną umorzenia postępowania egzekucyjnego na wniosek wierzyciela). Nowe brzmienie art. 49 ustawy, uzależniające wysokość opłaty egzekucyjnej od nakładu pracy komornika w postaci odpowiednich progów (1/10 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego, 5%, 8% i 15%) miało wyeliminować potrzebę sądowej ingerencji w wysokość opłat egzekucyjnych. Omawiana nowela wprowadziła też zasadę, że wierzyciel poniesie opłatę egzekucyjną w przypadku niecelowego wszczęcia egzekucji. W doktrynie podkreśla się, że egzekucja jest niecelowa, jeżeli dłużnik nie dał podstawy do wszczęcia przeciwko niemu postępowania egzekucyjnego, np. gdy realizuje dobrowolnie w ustalonym terminie obowiązek nałożony na niego w tytule wykonawczym.

   Wydaje się, że obecna regulacja oraz proponowana zmiana art. 49 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, będąca obecnie przedmiotem obrad Sejmu, zabezpieczają dostatecznie interesy tych dłużników, którzy mimo trudności finansowych mają zamiar płacić zobowiązania i artykułują to wobec wierzycieli.

   Rozważając kwestię dalszego obniżenia kosztów egzekucji bądź też wprowadzenia zachęt dla dłużników regulujących należność w możliwie najwcześniejszej fazie postępowania egzekucyjnego, trzeba mieć również na względzie to, że skoro dłużnik dysponuje środkami na zaspokojenie wierzyciela, to winien respektować orzeczenie sądu i nie dopuścić do wszczęcia egzekucji. Przede wszystkim należy mieć jednak na względzie charakter prawny opłat egzekucyjnych. Wbrew potocznemu mniemaniu nie stanowią one wynagrodzenia komornika, lecz źródło, z którego pokrywa on, zgodnie z art. 35 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji, koszty działalności egzekucyjnej. Dopiero pozostałość sumy opłat po pokryciu kosztów działalności egzekucyjnej stanowi dochód komornika. W myśl art. 34 tej ustawy koszty działalności egzekucyjnej obejmują m.in. koszty osobowe i rzeczowe prowadzenia kancelarii, a więc utrzymania lokalu i zatrudnienia od kilku do kilkunastu pracowników, koszty ochrony zajętego mienia i niezbędnej ochrony osobistej oraz ubezpieczenia mienia kancelarii i własnego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej.

   Z opłat egzekucyjnych pobranych w sprawach zakończonych zaspokojeniem wierzyciela finansowane są również koszty działalności egzekucyjnej w sprawach, w których egzekucja okazała się nieskuteczna. W tych sprawach komornik żadnych opat nie inkasuje, bowiem te pobiera się wyłącznie od kwot wyegzekwowanych. Trzeba mieć przy tym na względzie, że sprawy zakończone wyegzekwowaniem świadczenia stanowią tylko ok. 1/3 ogółu spraw załatwionych. Opłaty egzekucyjne określone w ustawie o komornikach sądowych i egzekucji jako opłaty stosunkowe w istocie mają ryczałtowy charakter. W pewnych więc sprawach poniesione przez komornika koszty i nakład pracy są więc niższe od pobranych opłat, w innych zaś znacznie je przewyższają. Stąd też próba wprowadzania rozwiązań ściśle korelujących wysokość opłaty egzekucyjnej w konkretnej sprawie z nakładem pracy i kosztami poniesionymi przez komornika może budzić wątpliwości. Przypomnieć trzeba, że proponowane obecnie dodanie ust. 7-10 w art. 49 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji zostało zainicjowane przez ministra zdrowia właśnie ze względu na ochronę interesów szpitali.

   Rozważając możliwość ustawowego obniżenia wysokości opłat egzekucyjnych, trzeba mieć również na względzie, aby nie doprowadziło to do zachwiania podstaw finansowania egzekucji i tym samym nie godziło pośrednio w interesy wierzycieli, w tym egzekwujących należności alimentacyjne lub sądowe. Rodzi się więc pytanie, czy wprowadzenie kolejnych rozwiązań uwzględniających wyłącznie interes dłużników nie doprowadzi do pogorszenia stanu egzekucji i konsekwencji wizerunku wymiaru sprawiedliwości. Trzeba mieć bowiem na względzie, że komornik sądowy, w odróżnieniu od notariusza, jest nie tylko funkcjonariuszem publicznym, ale także szczególnego rodzaju organem państwowym, postrzeganym przez społeczeństwo jako element szeroko rozumianego wymiaru sprawiedliwości, sprawność egzekucji zaś jest w powszechnym odczuciu społecznym jednym z podstawowych mierników efektywności wymiaru sprawiedliwości.

   Na koniec wspomnieć należy, że z inicjatywy Ministerstwa Sprawiedliwości w październiku 2008 r. opracowano projekt zmian do Kodeksu postępowania cywilnego, w którym zawarto m.in. przepisy zmieniające art. 829 i 831 K.p.c. Proponowane zapisy wprowadzają czasowe wyłączenie spod egzekucji produktów leczniczych niezbędnych do funkcjonowania zakładu opieki zdrowotnej oraz ochronę niezbędnych do jego funkcjonowania wyrobów medycznych. Wyłączono również spod egzekucji wierzytelności przypadające szpitalom z budżetu państwa lub od Narodowego Funduszu Zdrowia z tytułu udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, przed ukończeniem udzielania tych świadczeń, w wysokości 75% każdorazowej wypłaty, z wyłączeniem wierzytelności pracowników szpitali lub pewnych świadczeniodawców. W omawianym projekcie przewiduje się, że nie będą podlegać egzekucji nie tylko wierzytelności, ale i sumy już wypłacone. Regulacja ta w ocenie Ministerstwa Sprawiedliwości zmierza w dobrym kierunku i chroni interesy szpitali oraz pacjentów. Projekt ten rozpatrywany jest obecnie w Sejmie (druk nr 1925).

   Z wyrazami szacunku

   Podsekretarz stanu

   Zbigniew Wrona

   Warszawa, dnia 20 sierpnia 2009 r.