VI kadencja
Odpowiedź podsekretarza stanu w Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej - z upoważnienia ministra -
na interpelację nr 15899
w sprawie zmian wprowadzonych do systemu emerytalnego
Szanowny Panie Marszałku! W odpowiedzi na interpelację posła na Sejm RP pana Tomasza Górskiego, przekazaną przy piśmie z dnia 12 maja 2010 r., znak: SPS-023-15899/10, w sprawie planowanych zmian systemu emerytalnego i sytuacji przyszłych emerytów w związku z proponowanym obniżeniem wysokości składki emerytalnej przekazywanej do otwartych funduszy emerytalnych, uprzejmie proszę o przyjęcie następujących wyjaśnień.
Jednym z czynników determinujących kondycję finansów publicznych jest rozmiar długu publicznego i nakłady ponoszone na jego obsługę. Dług, zarówno kapitał jak i odsetki, należy spłacać i nie jest możliwa sytuacja, w której państwo polskie zaprzestałoby jego obsługi. Reforma emerytalna spowodowała przekazanie 7,3% procenta podstawy wymiaru składki na ubezpieczenie emerytalne większości czynnych zawodowo obywateli RP (docelowo wszystkich) do prywatnych funduszy emerytalnych. O kwotę przekazaną do OFE zmniejszyły się wpływy Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, z którego finansowane są emerytury dla przeszło 5 mln obywateli naszego kraju. Ubytek ten jest pokrywany z budżetu państwa, który, emitując obligacje Skarbu Państwa, zadłuża przyszłe pokolenia. Nie taki był jednak cel reformy z 1999 r. Już z dokumentu Biura Pełnomocnika Rządu ds. Reformy Zabezpieczenia Społecznego z czerwca 1997 r. ˝Bezpieczeństwo dzięki różnorodności˝ wynika, że w momencie rozpoczęcia prac nad reformą zdawano sobie sprawę z problemów z jej sfinansowaniem: ˝(...) problemem, z którym musimy poradzić sobie najpierw, jest finansowanie zwiększonego (...) deficytu skonsolidowanego sektora finansów publicznych. Jeżeli tego problemu nie rozwiążemy, w ogóle nie możemy rozpocząć reformy (...)˝ (s. 108).
Jednocześnie odnosząc się do sposobu finansowania reformy, w dokumencie tym stwierdzono: ˝(...) Natomiast z długookresowego punktu widzenia utrzymywanie się przez szereg lat podwyższonego deficytu groziłoby narastaniem realnej wartości długu publicznego, jego udziału w produkcie krajowym brutto i w konsekwencji rosnącym obciążeniem budżetu kosztami obsługi tego długu. Z powyższych względów finansowanie reformy powinno w możliwie małym stopniu odbywać się kosztem zwiększonego deficytu budżetowego, a rozpatrywany zakres przesunięcia części składek do otwartych funduszy emerytalnych musi opierać się na założeniu, że głównym źródłem finansowania jest racjonalizacja obecnych wydatków publicznych na świadczenia emerytalno-rentowe. Środki pochodzące z prywatyzacji majątku państwowego powinny mieć charakter uzupełniający, tj. ułatwiać przeprowadzenie reformy, nie stanowiąc jej fundamentu (...)˝ (s. 102).
W tym zakresie należy przekazać, że w konsekwencji zmniejszania się udziału dochodów z prywatyzacji ciężar finansowania refundacji składek przekazywanych do OFE został przeniesiony na budżet państwa. W przypadku dostatecznych dochodów budżetu państwa oznacza to finansowanie z podatków wszystkich podatników. Jednakże w sytuacji deficytu budżetowego konieczna jest emisja skarbowych papierów wartościowych. W ostatnich latach jedynie w 2007 r. deficyt budżetowy był nieznacznie niższy niż refundacja składek do OFE (tabela 1) (Kontrowersje wokół systemu emerytalnego i długu publicznego - Biuro Analiz Sejmowych. Analizy nr 17(25). 10 grudnia 2009 r., s. 11.)
Tabela 1. Refundacja składek do OFE a deficyt budżetowy (w mld zł).
Rok Deficyt budżetowy Refundacja składek do OFE 1999 12,5 2,3* 2000 15,4 7,6* 2001 32,4 8,7* 2002 39,4 9,5* 2003 37,0 9,9* 2004 41,4 10,6 2005 28,4 12,6 2006 25,1 14,9 2007 16 16,2 2008 24,3 19,9 pw. 2009 27,2 22,2 prognoza 2010 52,2 22,5 * Do 2003 r. refundacja składek do OFE była klasyfikowana jako wydatek budżetu państwa i miała bezpośredni wpływ na deficyt budżetu państwa.
W wyniku finansowania zwiększonego deficytu rósł poziom długu Skarbu Państwa.Koszty reformy emerytalnej obok deficytu budżetu państwa stanowią jeden z najistotniejszych elementów potrzeb pożyczkowych, wpływających na wzrost zadłużenia Skarbu Państwa. Według szacunków Ministerstwa Finansów na koniec 2009 r. dług Skarbu Państwa wynikający z finansowania ponoszonych od początku reformy emerytalnej (tj. od 1999 r.) dodatkowych potrzeb pożyczkowych związanych z reformą, obejmujący również dług zaciągany na pokrycie kosztów obsługi tego dodatkowego długu, wyniósł ok. 20,4% PKB, tj. stanowił ok. 43% całego długu Skarbu Państwa. Szacuje się, iż na koniec 2010 r. poziom długu z tytułu reformy emerytalnej będzie wyższy o kolejne 2,3 punktu procentowego. Dodatkowe koszty obsługi długu na koniec 2009 r. wyniosły ok. 1,1% PKB i podobnie ukształtują się na koniec 2010 r. Wobec skali zobowiązań wynikających z reformy stwierdzam, że nie jest możliwa taka racjonalizacja wydatków, aby pokryć wynikające z niej koszty.
Dostosowywanie systemów ubezpieczeń społecznych do zmieniających się warunków społeczno-gospodarczych jest rzeczą naturalną i konieczną. Dążenie do poprawy i racjonalizacji sytuacji systemu emerytalnego jest obowiązkiem państwa i jego właściwych organów. Przyszłe pokolenia pracujących, oprócz zobowiązań z tytułu składek na ubezpieczenie emerytalne, będą bowiem musiały pokryć koszty obsługi obligacji wyemitowanych na sfinansowanie składki przekazanej do funduszy emerytalnych. Nie ma więc mowy o doraźnych czy też ratunkowych motywach podjętych działań dla Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.
System finansów publicznych należy postrzegać całościowo, co pozwala w świetle powyższych wyjaśnień zaobserwować, że poziom części składki przekazywanej do OFE nie jest neutralny dla funduszu emerytalnego wyodrębnionego w Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W tym kontekście proponowane obniżenie poziomu składki przezywanej do OFE zapewni zmniejszenie potrzeb pożyczkowych państwa w wyniku obniżenia ubytku środków funduszu emerytalnego wyodrębnionego w Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, będącego rezultatem przekazywania tak dużej części środków emerytalnych do OFE. W efekcie obniży się poziom państwowego długu publicznego o kwotę środków przekazywanych dotychczas do OFE oraz odsetki związane z ich dotychczasową obsługą. Ponadto zmniejszenie wysokości środków przekazywanych do OFE wpłynie na obniżenie deficytu budżetu państwa na skutek zmniejszenia deficytu Funduszu Ubezpieczeń Społecznych dzięki wzrostowi jego przychodów z tytułu zatrzymania części składki przekazywanej dotychczas do OFE. Poprawie ulegnie zatem stan finansów publicznych, w tym ich części składowej, jaką jest Fundusz Ubezpieczeń Społecznych.
Należy w omawianym kontekście zwrócić uwagę, że inne kraje nie zastosowały tak optymistycznej wobec rynku kapitałowego proporcji jak Polska. Przykładowo, część składki emerytalnej odprowadzanej do funduszy emerytalnych w Szwecji została określona na poziomie tylko 2,5%. Również w innych krajach następuje zmniejszenie części składek przekazywanych do funduszy emerytalnych. I tak, w Estonii zmniejszono składkę z 6% do 2%, na Łotwie z 10% do 2%, na Litwie z 5,5% do 3%, w Rumunii z 2,5% do 2%, a w Bułgarii i na Słowacji obecnie dyskutuje się nad obniżeniem poziomu ww. składek. W Czechach zaś wogóle odroczono planowane wprowadzenie II filaru.
Ponadto w odniesieniu do przedstawionych w interpelacji pana posła obaw dotyczących zabezpieczenia środków dla przyszłych emerytów za 15-20 lat w związku z propozycją obniżenia składki do OFE należy podkreślić, że proponowane zmiany będą neutralne dla długu emerytalnego obciążającego przyszłe pokolenia. Nie ma bowiem żadnej różnicy pomiędzy koniecznością wypłaty długu pozostającego w OFE a realizacją zobowiązań emerytalnych w ZUS, co wynika z bardzo ograniczonego charakteru kapitałowego obecnego systemu emerytalnego. Ponadto propozycja ta zwiększa ochronę wartości środków dotychczas gromadzonych w OFE, likwidując wobec środków, które nie zostaną przekazane do OFE, zagrożenie utraty wartości na skutek fluktuacji występujących na rynku kapitałowym oraz rozciągając na te środki i przyszłe wypłaty emerytur mechanizm waloryzacji oraz bezpośrednie, pełne zabezpieczenie ze strony Skarbu Państwa.
Jednocześnie należy przekazać, że propozycja obniżenia poziomu składki przekazywanej do OFE jest jedną z propozycji zawartych w sporządzonym przez ministerstwo projekcie założeń do projektu ustawy zmieniającej ustawy o emeryturach kapitałowych oraz niektóre inne ustawy, który jest obecnie przedmiotem uzgodnień i konsultacji społecznych. Projekt założeń do projektu ustawy o zmianie ustawy o emeryturach kapitałowych oraz niektórych innych ustaw zawiera również propozycję umożliwienia ubezpieczonym - członkom otwartych funduszy emerytalnych otrzymania jednorazowej wypłaty całości środków zgromadzonych na rachunku w OFE. Wypłata ta powinna być możliwa, jeżeli kwota składek zewidencjonowanych na prowadzonym przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych koncie ubezpieczonego, który ukończył 65 lat, będzie pozwalać na wypłatę miesięcznej emerytury w kwocie nie mniejszej niż dwukrotność kwoty najniższej emerytury (w chwili obecnej - tj. od 1 marca 2010 r. - 1412,58 zł).
W przypadku gdyby kwota świadczenia obliczonego przez ZUS na podstawie kwoty zewidencjonowanej na koncie nie pozwalała na wypłatę miesięcznej emerytury w kwocie nie niższej niż dwukrotność kwoty najniższej emerytury, środki zgromadzone na rachunku w otwartym funduszu emerytalnym zasilą konto ubezpieczonego w FUS, powodując zwiększenie emerytury z I filaru. Zostaną bowiem potraktowane jak jednorazowa składka na ubezpieczenie emerytalne. Ubezpieczony - członek otwartego funduszu emerytalnego zachowa jednak prawo do uzyskania jednorazowej wypłaty nadwyżki środków zgromadzonych w otwartym funduszu emerytalnym ponad kwotę jednorazowej składki niezbędną do nabycia prawa do świadczenia w kwocie równej dwukrotności kwoty najniższej emerytury.
Jednorazowej wypłaty środków zgromadzonych w otwartych funduszach emerytalnych będzie dokonywał Zakład Ubezpieczeń Społecznych na wskazany przez ubezpieczonego rachunek bankowy lub na indywidualne konto emerytalne. Proponuje się opodatkowanie dokonanej na rachunek bankowy jednorazowej wypłaty ze środków zgromadzonych w otwartych funduszach emerytalnych zryczałtowanym podatkiem dochodowym od osób fizycznych, tak jak pozostałe wypłaty z funduszy o podobnym charakterze. Podatek ten pobierze jako płatnik Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Aby zniechęcić ubezpieczonych do natychmiastowego wykorzystania jednorazowej nadwyżki finansowej, na przykład na cele czysto konsumpcyjne, proponuje się zwolnienie z opodatkowania podatkiem dochodowym od osób fizycznych dokonanej na indywidualne konto emerytalne jednorazowej wypłaty ze środków zgromadzonych w otwartych funduszach emerytalnych, pod warunkiem jednak wydania dyspozycji o ratalnej wypłacie z IKE w okresie co najmniej 10 lat.
Działanie powyższe pozwoliłoby zakończyć reformę emerytalną bez konieczności powoływania do życia nowych instytucji finansowych (np. tzw. zakładów emerytalnych) wypłacających świadczenia ze środków gromadzonych w otwartych funduszach emerytalnych. W ten sposób zostaną zmniejszone ponoszone przez ubezpieczonych koszty działania systemu ubezpieczeń społecznych. Należy również wskazać, że instytucje finansowe, które mogłyby potencjalnie wypłacać obowiązkowe świadczenia ze środków gromadzonych w otwartych funduszach emerytalnych, wymagałyby drogich i, jak wskazują doświadczenia ostatnich lat, wymagających w krytycznych sytuacjach wsparcia państwa zabezpieczeń. Odejście zatem od koncepcji tworzenia wyspecjalizowanych nowych instytucji finansowych (zakładów emerytalnych) oznacza wzrost bezpieczeństwa systemu emerytalnego. Jednym z podstawowych celów reformy emerytalnej było umożliwienie ubezpieczonym dokonywania wyboru, który miał kształtować ich przyszłość. Zaproponowane rozwiązanie w sposób maksymalny rozszerza paletę dostępnych ubezpieczonym wyborów, pod tym wszakże warunkiem, że ich stały dochód o gwarantowanej sile nabywczej w postaci emerytury będzie nie niższy niż 200% najniższego świadczenia. Powyższe ograniczenie zabezpiecza sytuację dochodową gospodarstw domowych, w których tylko jedna osoba realizuje karierę zawodową i nabywa prawo do emerytury.
Proponuje się również, wskazane w interpelacji pana posła, ustawowe obniżenie poziomu części składki przekazywanej do OFE z obecnych 7,3% do 3% podstawy wymiaru na ubezpieczenie emerytalne w celu poprawy systemu II filaru, która ma zapewnić w przyszłości odpowiedni poziom emerytur niezależnie od rozwoju sytuacji gospodarczej oraz uchroni budżet państwa od niekorzystnych zmian na rynkach finansowych. Wartość środków gromadzonych na rachunkach w otwartych funduszach emerytalnych podlega wahaniom charakterystycznym dla rynków finansowych. W rezultacie podobnym wahaniom i niepewności podlega kwota przewidywanej oraz planowanej przez ubezpieczonego emerytury. Wyniki prowadzonych w ostatnim czasie konsultacji pokazują, że otwarte fundusze emerytalne nie są w stanie zapewnić całkowitej sterylizacji ryzyka utraty wartości nabywczej gromadzonych tam środków po rozsądnym koszcie. Aby umożliwić ochronę wartości środków przeznaczonych na przyszłą emeryturę, proponuje się ubezpieczonym, którzy ukończyli 55 lat w przypadku kobiet albo 60 lat w przypadku mężczyzn:
- rozwiązanie umowy z OFE i przeniesienie całości zgromadzonych tam środków do funduszu emerytalnego wyodrębnionego w ramach Funduszu Ubezpieczeń Społecznych albo
- przekazanie bez konieczności rozwiązania umowy z OFE określonej procentowo części środków zgromadzonych na rachunku w otwartym funduszu emerytalnym do funduszu emerytalnego FUS.
W ostatnim przypadku ubezpieczony zachowałby możliwość wskazania osób, na rzecz których wypłacone zostałyby środki zgromadzone w OFE w wypadku jego śmierci. Środki przekazane na podstawie złożonego przez ubezpieczonego - członka otwartego funduszu emerytalnego wniosku zostaną zewidencjonowane na koncie ubezpieczonego jako składka emerytalna za miesiąc, w którym zostały przekazane. Proponowane rozwiązanie stanowi dla ubezpieczonych dodatkową zachętę do planowania finansowego swojej przyszłej emerytury i pozwala zaprogramować swoje przyszłe dochody. Możliwe staje się przeniesienie zgromadzonych w otwartym funduszu emerytalnym środków do ZUS w sprzyjającym maksymalizacji oczekiwanych korzyści momencie. Z drugiej strony proponowane umożliwienie dokonania jednorazowej wypłaty środków zgromadzonych w OFE na IKE ubezpieczonego pozwala na minimalizację konsekwencji ryzyka przechodzenia na emeryturę w skrajnie niekorzystnych warunkach koniunktury na rynku finansowym. Możliwe jest bowiem nabycie produktu finansowego, którego oczekiwane charakterystyki będą co najmniej nie gorsze niż funduszu emerytalnego. W tej sytuacji minimalizacji ryzyka konsumenta sprzyja również zwolnienie z podatku dochodowego od osób fizycznych.
Konsekwencją zaproponowanych rozwiązań będą regulacje umożliwiające rozwiązanie umowy z otwartym funduszem emerytalnym z dniem dokonania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych wyrejestrowania z otwartego funduszu emerytalnego w Centralnym Rejestrze Członków Otwartych Funduszy Emerytalnych w związku ze złożeniem do ZUS:
- wniosku przeniesienia zgromadzonych w OFE środków do funduszu emerytalnego wyodrębnionego w ramach Funduszu Ubezpieczeń Społecznych albo
- wniosku o jednorazową wypłatę środków zgromadzonych w otwartym funduszu emerytalnym.
Otwarty fundusz emerytalny powinien wstrzymać wypłatę transferową w razie uzyskania informacji o złożeniu stosownego wniosku. Powyższe zdarzenia powinny jednocześnie znaleźć odzwierciedlenie w rejestrach prowadzonych przez otwarty fundusz emerytalny a o fakcie ich zaistnienia powinien zostać poinformowany członek otwartego funduszu emerytalnego. Ponadto w toku dalszych prac ministerstwa rozważa się wprowadzenie dobrowolności uczestnictwa w OFE dla osób wchodzących na rynek pracy, likwidację losowania jako instytucji zapewniającej przymusowość uczestnictwa w II filarze oraz wprowadzenie zakazu, bardzo kosztownej i obarczonej negatywnymi zjawiskami dla ubezpieczonego, działalności akwizycyjnej OFE. W mojej opinii proces starzenia się polskiego społeczeństwa rodzi konieczność prowadzenia aktywnej polityki prorodzinnej i pronatalistycznej. Alternatywą dla działań związanych ze wzrostem zarówno liczby przyszłych ubezpieczonych, jak i poziomu ich wykształcenia nie jest i nie może być II filar systemu emerytalnego. Nie będzie bowiem dalszego rozwoju gospodarczego Polski bez podjęcia działań mających na celu przełamanie obserwowanych tendencji demograficznych.
Z poważaniem
Podsekretarz stanu
Marek Bucior
Warszawa, dnia 7 czerwca 2010 r.