VI kadencja
Odpowiedź ministra sprawiedliwości
na interpelację nr 11601
w sprawie trudności z eksmisją sprawców przemocy domowej
Szanowny Panie Marszałku! Odpowiadając na pismo z dnia 25 września 2009 r., nr SPS - 023 - 11601/09, przy którym przedstawiono interpelację pana posła Lucjana Karasiewicza z dnia 9 września 2009 r. w sprawie trudności z eksmisją sprawców przemocy domowej, uprzejmie przedstawiam następuje stanowisko:
W interpelacji powołano się na sprawę opisaną przez ˝Gazetę Wyborczą˝ w dodatku częstochowskim z dnia 7 września 2009 r. Nie podano jednak sygnatury tej sprawy oraz nie sformułowano zarzutów pod adresem komornika lub sądu, co uniemożliwia indywidualne odniesienie się do okoliczności tej sprawy i zasadności podjętych w niej przez organy wymiaru sprawiedliwości decyzji merytorycznych.
Odpowiadając na pytania ogólne, jakie zostały sformułowane w interpelacji na kanwie opisanej w niej sprawy, zauważyć należy, co następuje:
Ministerstwo Sprawiedliwości nie prowadzi statystyk dotyczących liczby osób, wobec których orzeczono eksmisję ˝z powodu rażąco nagannego zachowania bez prawa do lokalu zamiennego lub socjalnego˝. Informacje statystyczne, jakimi dysponuje Wydział Statystyki Departamentu Organizacyjnego Ministerstwa Sprawiedliwości, pozyskiwane są na podstawie ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz. U. Nr 89, poz. 439, ze zm.), a także w oparciu o ustawę z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926, ze zm.). Zakres zbieranych informacji określany jest natomiast w wydawanych corocznie na podstawie ustawy o statystyce publicznej rozporządzeniach Rady Ministrów w sprawie programu badań statystycznych statystyki publicznej i w sprawie określenia wzorów formularzy sprawozdawczych, objaśnień co do sposobu ich wypełniania oraz wzorów kwestionariuszy i ankiet statystycznych stosowanych w badaniach statystycznych ustalonych w programie badań statystycznych statystyki publicznej. Na podstawie tych aktów prawnych Wydział Statystyki Departamentu Organizacyjnego Ministerstwa Sprawiedliwości zbiera dane statystyczne o ogólnej liczbie orzeczeń wydanych przez sądy rejonowe w zakresie opróżnienia lokalu mieszkalnego i użytkowego, a w zakresie informacji statystycznych z zakresu spraw egzekucyjnych, niektóre dane dotyczące czynności komorników sądowych w zakresie eksmisji o opróżnienie lokalu mieszkalnego, w tym opróżnienie lokalu mieszkalnego bez zapewnienia lokalu socjalnego. Obecnie Ministerstwo Sprawiedliwości dysponuje danymi liczbowymi co do wpływu i załatwień przez sądy w poszczególnych latach spraw o opróżnienie lokalu mieszkalnego bez zapewnienia lokalu socjalnego. W oparciu o ustawę z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266, ze zm.) sądy mogą orzec o braku uprawnienia do lokalu socjalnego nie tylko wobec osób, które znęcają się nad rodziną, ale i w innych wypadkach, np. jeżeli nakazanie opróżnienia lokalu następuje z przyczyn, o których mowa w art. 13 tej ustawy, lub wówczas, kiedy pozwany ma dobrą sytuacje majątkową (art. 14 ust. 3 i 5 tej ustawy). Statystyki sądowe nie wyróżniają spośród ogółu spraw o opróżnienie lokalu mieszkalnego bez zapewnienia lokalu socjalnego tych spraw, w których powodem nieprzyznania lokalu socjalnego było znęcanie się nad rodziną. W istocie na tle obecnego stanu prawnego, kiedy sądy nie mają obowiązku odnotowywania w sentencji wyroku przyczyny odmowy przyznania prawa do lokalu socjalnego, nie jest możliwe zbieranie danych statycznych co do spraw wymienionych w interpelacji.
Od dnia 2 października 2008 r. w działającej przy ministrze sprawiedliwości Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Cywilnego funkcjonuje zespół problemowy pod przewodnictwem prof. dr. hab. Feliksa Zedlera, powołany do opracowania projektu nowelizacji przepisów Kodeksu postępowania cywilnego w części dotyczącej postępowania egzekucyjnego. Przedmiotem prac zespołu są również przepisy regulujące wykonywanie tytułów wykonawczych nakazujących opróżnienie lokali mieszkalnych. Nowelizacja przygotowywana przez ten zespół dotyczy również zmiany art. 17 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, w myśl której, nakazując opróżnienie lokalu z ww. powodów, sąd obowiązany będzie je wskazać w wyroku. Z tego względu w formularzach statystycznych na następny rok w ramach ewidencji spraw o opróżnienie lokali mieszkalnych obok podgrupy: ˝o opróżnienie lokali mieszkalnych bez zapewnienia lokalu socjalnego˝ wyodrębnić będzie można podgrupę: ˝w tym ze względu na znęcanie się nad rodziną˝, o co zwrócił się ostatnio z wnioskiem Departament Wykonania Orzeczeń i Probacji.
Ministerstwo Sprawiedliwości nie zasięga i nie gromadzi opinii specjalistów w kwestii, jaki wpływ na domowników ma fakt wspólnego zamieszkiwania w jednym lokalu ze sprawcą przemocy domowej.
Obecnie obowiązujące ustawodawstwo karne, tj. Kodeks karny i Kodeks postępowania karnego, zawiera szereg instrumentów prawnych pozwalających na odizolowanie sprawcy przemocy w rodzinie od pokrzywdzonych.
Instrumentami tymi w toku postępowania przygotowawczego są:
1) zatrzymanie sprawcy w trybie art. 244 § 1 K.p.k.;
2) zastosowanie środka zapobiegawczego w postaci tymczasowego aresztowania w trybie art. 258 § 1 K.p.k.;
3) zastosowanie środka zapobiegawczego w postaci dozoru policji w trybie art. 275 § 1 K.p.k., gdy ograniczenia swobody oddanego pod dozór polegają na zakazie kontaktowanie się z pokrzywdzonym bądź na zobowiązaniu do opuszczenia przez oddanego pod dozór mieszkania zajmowanego wspólnie z pokrzywdzonym.
Sąd może stosować te same środki w stosunku do oskarżonego w toku przewodu sądowego w sprawie dotyczącej przestępstwa z art. 207 K.k.
Kolejnymi instrumentami karnymi pozwalającymi na odizolowanie sprawcy przemocy w rodzinie od pokrzywdzonego w toku wyrokowania są:
1) zobowiązanie skazanego, w stosunku do którego warunkowo zawieszono wykonanie orzeczonej kary, w trybie art. 72 § 1 pkt 7a K.k., do powstrzymywania się od kontaktowania się z pokrzywdzonym lub innymi osobami w określony sposób;
2) zobowiązanie skazanego, w stosunku do którego warunkowo zawieszono wykonanie orzeczonej kary, na podstawie art. 72 § 1 pkt 7b K.k., do opuszczenia lokalu zajmowanego wspólnie z pokrzywdzonym;
3) orzeczenie bezwzględnej kary pozbawienia wolności,
Innym instrumentem pozwalającym na odizolowanie sprawcy od ofiary jest przewidziane w art. 67 § 3 K.k. zobowiązanie oskarżonego przez sąd do powstrzymywania się od kontaktowania się z pokrzywdzonym lub innymi osobami w określony sposób w razie warunkowego umorzenia postępowania karnego.
W ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. Nr 180, poz. 1493), w przygotowaniu której uczestniczyło również Ministerstwo Sprawiedliwości, zostały określone zadania w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie, zasady postępowania wobec osób dotkniętych przemocą w rodzinie oraz zasady postępowania wobec osób stosujących przemoc w rodzinie. Na szczególną uwagę w kontekście problemu izolowania sprawców od ofiar zasługują uregulowania zawarte w art. 13 i 14 cytowanej wyżej ustawy.
Zgodnie z art. 13 tej ustawy, umarzając warunkowo postępowanie karne wobec sprawcy przestępstwa popełnionego z użyciem przemocy lub groźby bezprawnej wobec członka rodziny albo zawieszając wykonanie kary za takie przestępstwo, sąd, nakładając obowiązek określony w art. 72 § 1 pkt 7a i 7b K.k. (tj. powstrzymywania się od kontaktowania się z pokrzywdzonym, opuszczenia lokalu zajmowanego wspólnie z pokrzywdzonym), określa sposób kontaktu skazanego z pokrzywdzonym lub może zakazać zbliżania się skazanego do pokrzywdzonego w określonych okolicznościach.
Ponadto istotnym instrumentem mającym odgrywać określoną rolę w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie jest także środek zapobiegawczy uregulowany w art. 14 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, tzw. warunkowy dozór policji. Zgodnie z treścią ust. 1 wskazanego przepisu, jeżeli zachodzą przesłanki dla zastosowania tymczasowego aresztowania wobec oskarżonego o przestępstwo, o którym mowa w art. 13 (a więc popełnione z użyciem przemocy lub groźby bezprawnej wobec członka rodziny), sąd może zamiast tymczasowego aresztowania zastosować dozór policji, pod warunkiem że oskarżony opuści lokal zajmowany wspólnie z pokrzywdzonym w wyznaczonym przez sąd terminie i określi miejsce pobytu. Zgodnie zaś z ust. 2 tegoż przepisu w razie opuszczenia lokalu, o którym mowa w ust. 1, ograniczenie przewidziane w art. 275 § 2 K.p.k. może także polegać na powstrzymywaniu się od kontaktu z pokrzywdzonym w określony sposób.
Z treści cytowanego przepisu wynika wprost, że warunkowy dozór policji jest środkiem fakultatywnym, stosowanym wyłącznie przez sąd w stosunku do oskarżonego, w sytuacji spełnienia przesłanek do zastosowania tymczasowego aresztowania.
W obecnym stanie prawnym tylko sąd władny jest do stosowania tymczasowego aresztowania, zaś pozostałe środki o charakterze nieizolacyjnym, w tym zwykły dozór policji, może stosować zarówno sąd, jak i prokurator. Można zatem przyjąć stanowisko, że o dozorze warunkowym połączonym z obowiązkiem opuszczenia wspólnego lokalu decydować może także prokurator. To właśnie prokurator, jako gospodarz pierwszej fazy postępowania karnego, ma wcześniejszy aniżeli sąd kontakt ze sprawcą i ofiarą. W powiązaniu z uprawnieniami policji, legitymowanej do zatrzymania sprawcy przemocy w rodzinie na ustawowy czas 48 godzin, prokurator może wcześniej podjąć kroki w celu odseparowania podejrzanego od ofiary.
Ze względu na to, że omawiane instytucje uregulowane są w ustawie pozakodeksowej, rzadko są stosowane przez organy wymiaru sprawiedliwości. W ostatnim czasie Ministerstwo Sprawiedliwości opracowało projekt nowelizacji art. 275 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego, w którym zawarto propozycje przeniesienia omawianych regulacji do tego aktu prawnego. W dniu 25 września 2009 r. Sejm przyjął ww. projekt ustawy.
Należy podzielić krytyczną ocenę pana posła odnośnie do obecnie obowiązujących przepisów regulujących opróżnianie lokali mieszkalnych w sytuacji, kiedy mamy do czynienia ze znęcaniem się nad współlokatorami. Regulacje te utrudniają, a w wielu przypadkach wręcz uniemożliwiają eksmisję osób znęcających się nad członkami swej rodziny, co potęguje poczucie krzywdy tych osób. W myśl art. 1046 § 4 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 298, z późń. zm.), wykonując obowiązek opróżnienia lokalu służącego zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych dłużnika na podstawie tytułu wykonawczego, z którego nie wynika prawo dłużnika do lokalu socjalnego lub zamiennego, komornik obowiązany jest wstrzymać się z dokonaniem czynności do czasu, gdy gmina wskaże tymczasowe pomieszczenie lub gdy dłużnik znajdzie takie pomieszczenie. Regulacja ta dotyczy również osób, które znęcają się nad współlokatorami. Przepis art. 1046 § 5 K.p.c. nie nakłada wprawdzie na wierzyciela obowiązku wskazania dla dłużnika tymczasowego pomieszczenia, ale jedynie daje mu takie uprawnienie celem przyśpieszenia eksmisji, zgodzić się należy jednak z poglądem, że skoro w obecnym czasie gminy dysponują bardzo ograniczonym zasobem tymczasowych pomieszczeń, to niewskazanie takiego pomieszczenia przez wierzyciela uniemożliwia praktycznie w większości wypadków przeprowadzenie skutecznej egzekucji obowiązku opróżnienia lokalu mieszkalnego przez osobę, która znęcała się lub znęca się nadal nad członkami swej rodziny, zamieszkującymi w tym lokalu.
Obowiązek zapewnienia dłużnikowi tymczasowego pomieszczenia nie stoi w sprzeczności z wyrokiem orzekającym eksmisję bez prawa do lokalu socjalnego lub zamiennego. Celem, który przyświecał ustawodawcy przy wprowadzaniu tej regulacji do Kodeksu postępowania cywilnego, było zapobieżenie tzw. eksmisjom na bruk. W uzasadnieniu do rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw, którą to ustawą dodano art. 1046 § 4 K.p.c., stwierdzono: ˝Projekt zmian wychodzi z założenia, że dokonywanie eksmisji z lokalu mieszkalnego bez dania eksmitowanemu jakiegokolwiek pomieszczenia jest nieludzkie i z tej racji nie może być dopuszczone przez prawo. Dlatego też proponowane zmiany art. 1046 K.p.c. przewidują obowiązek dostarczenia eksmitowanemu dłużnikowi jakiegoś pomieszczenia. Może to być pomieszczenie bardzo skromne, ale powinno być eksmitowanemu zapewnione. Zakłada się, że bliższe określenie tego pomieszczenia zawarte zostanie w rozporządzeniu ministra sprawiedliwości. Proponowane rozwiązanie nie usprawni egzekucji dotyczącej opróżnienia lokalu. Względy humanitarne uniemożliwiają jednak przyjęcie innych rozwiązań˝ (Sejm IV kadencji, druk nr 965).
Przypomnieć należy, że w przywołanym rządowym projekcie ustawy o zmianie ustawy Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw proponowano również wprowadzenie w art. 1046 § 8 K.p.c. zapisu, według którego ˝za tymczasowe pomieszczenie uważa się także tymczasowe miejsce noclegowe w rozumieniu przepisów o pomocy społecznej˝. Wskutek przyjęcia przez Sejm poprawki Senatu przepis ten nie znalazł się w końcowej wersji ustawy.
Ze względu na krytyczną ocenę obowiązującego prawa w zakresie opróżniania lokali mieszkalnych w sytuacji, kiedy mamy do czynienia z przemocą wobec współlokatorów, wyrażaną m.in. w interpelacjach poselskich kierowanych do ministra sprawiedliwości, w tutejszym ministerstwie dostrzeżono potrzebę zmiany tych przepisów. Wspomniany zespół problemowy pod przewodnictwem prof. dr. hab. Feliksa Zedlera, powołany w strukturze Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Cywilnego do opracowania projektu nowelizacji przepisów Kodeksu postępowania cywilnego w części dotyczącej postępowania egzekucyjnego, gruntownie przeanalizował problem podniesiony przez pana posła. Efektem jego prac w tym zakresie jest propozycja zmiany art. 1046 § 7 Kodeksu postępowania cywilnego, w myśl której, jeżeli z tytułu wykonawczego wynikać będzie, że nakazanie opróżnienia lokalu zostało orzeczone z powodu znęcania się nad rodziną lub z powodu rażącego lub uporczywego wykraczania przeciwko porządkowi domowemu, czyniącego uciążliwym korzystanie z innych lokali w budynku, funkcję pomieszczenia tymczasowego będzie mogła pełnić noclegownia. W dniu 8 października 2009 r. odbyło się ostatnie posiedzenie tego zespołu. Jeszcze w tym roku projekt nowelizacji ma być przekazany do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów.
Opróżnienie lokalu z rzeczy i osób odbywa się w ramach egzekucji świadczeń niepieniężnych, stosownie zaś do art. 49a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji wszczęcie egzekucji świadczeń niepieniężnych uzależnione jest od uiszczenia przez wierzyciela opłaty stałej, której wysokość przy opróżnieniu lokalu określa art. 51 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Opłatę taką komornik pobiera przed podjęciem czynności egzekucyjnych. Wyrok eksmisyjny co do zasady nie może być więc wykonany przez komornika, jeśli wierzyciel nie uiści tej opłaty. Obowiązujący system zwrotu kosztów postępowania egzekucyjnego zapewnia możliwość odzyskania tej opłaty przez wierzyciela od dłużnika po wykonaniu eksmisji (art. 770 i 7701 K.p.c.). Zwrot tej opłaty należy się wierzycielowi także wówczas, gdy dłużnik z własnej inicjatywy opróżni lokal po wezwaniu go przez komornika do dobrowolnego dokonania tej czynności, w wyniku czego na wniosek wierzyciela postępowanie egzekucyjne zostanie umorzone (zob. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 14 grudnia 2001 r., III CZP 74/01, OSNC 2002, nr 10, poz. 117). Jak w przypadku każdej innej egzekucji świadczeń niepieniężnych w razie braku majątku po stronie dłużnika istnieje niebezpieczeństwo, że wierzyciel nie odzyska opłaty uiszczonej na rzecz komornika. Jest to ryzyko wierzyciela. Ministerstwo Sprawiedliwości nie prowadzi prac w kierunku zmiany obowiązujących w tej mierze przepisów.
Zwolnienie od kosztów sądowych, przyznane stronie przez sąd w postępowaniu rozpoznawczym, rozciąga się także na postępowanie egzekucyjne (art. 771 K.p.c.). Powódka, która w sprawie eksmisyjnej uzyska zwolnienie od kosztów sądowych, jest więc zwolniona również od opłaty egzekucyjnej w sprawie o opróżnienie lokalu. Przyjmuje się, że w razie ubóstwa może ona starać się również o zwolnienie od tej opłaty także wówczas, gdy nie była zwolniona od kosztów sądowych w sprawie eksmisyjnej.
Z wyrazami szacunku
Minister
Krzysztof Kwiatkowski
Warszawa, dnia 20 października 2009 r.