VI kadencja

Odpowiedź sekretarza stanu w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów - z upoważnienia prezesa Rady Ministrów -

na interpelację nr 3000

w sprawie kosztów funkcjonowania ZUS

Szanowny Panie Marszałku! W związku z interpelacją pani poseł Teresy Piotrowskiej, kierowaną na ręce Pana Marszałka do pana Aleksandra Grada, ministra Skarbu Państwa, uprzejmie przekazuję w załączeniu odpowiedź, jaką uzyskałam od prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Załącznik do odpowiedzi

Szanowna Pani Minister! W odpowiedzi na interpelację w sprawie kosztów ponoszonych w wyniku działania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych pani poseł Teresy Piotrowskiej z dnia 1 kwietnia 2008 r. (przekazaną do ZUS pismem z dnia 6 maja 2008 r., znak SJP-4401-10(2)/08) niniejszym przekazuję odpowiedzi na postawione przez panią poseł pytania:

1. Czy nie obawia się Pani Minister, iż dotychczasowe funkcjonowanie ZUS może mieć wpływ na działanie zakładu w latach przyszłych?

Żadne fakty nie wskazują na to, iż dotychczasowe działanie ZUS mogłoby spowodować negatywne, nieodwracalne zmiany w przyszłości. Oczywiście ZUS jak każda instytucja charakteryzuje się pewną ciągłością funkcjonowania i postawione przez panią poseł zagadnienie można rozpatrywać z wielu punktów widzenia, przy czym część z nich ma związek z bieżącym kierowaniem zakładem, większość jednak jest od niego częściowo lub całkowicie niezależna. Dla przykładu zakład nie ma wpływu na zmiany demograficzne, które naturalnie w istotny sposób wpływają na realizację przez ZUS ustawowych zadań. Zreformowany system emerytalny jest bowiem w dużym stopniu oparty na systemie repartycyjnym (taką konstrukcją charakteryzuje się cały I filar), który jest wrażliwy na zmiany demograficzne. W związku z tym w celu przeciwdziałania prognozom demograficznym przewidującym relatywny spadek liczby osób w wieku produkcyjnym w stosunku do liczby osób uprawnionych do świadczeń emerytalnych od 2002 r. działalność operacyjną prowadzi Fundusz Rezerwy Demograficznej. Optymistyczny jest fakt, że zakład, będąc odpowiedzialnym za zarządzanie środkami FRD, wypracował wysoką, 5,5-procetową stopę zwrotu z inwestycji w 2007 r. Jest to szczególnie ważne z punktu widzenia przyszłych świadczeniobiorców, ponieważ to właśnie z myślą o nich i ich przyszłych świadczeniach ten fundusz utworzono. Udało się w tym zakresie osiągnąć bardzo konkurencyjną rentowność, pomimo że zakład nie ma takich możliwości w zakresie lokowania środków FRD jak prywatne instytucje finansowe zarządzające funduszami.

Z kolei odnosząc się do obecnej sytuacji finansowej Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, którego dysponentem jest ZUS, należy zauważyć pozytywne zmiany. W 2006 r. wpływy ze składek i należności pochodnych zapewniły pokrycie 70,3% wydatków FUS, a w roku 2007 wskaźnik ten wyniósł 73,8%. Podstawowe wskaźniki makroekonomiczne znacznie wzrosły w stosunku do 2006 r., a także odchyliły się od przyjętych w ustawie budżetowej na 2007 r. in plus, powodując przede wszystkim dochody FUS wyższe o 6,9 mld PLN (w tym z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne o 2,7 mld PLN), pomimo obniżenia od 1 lipca 2007 r. o 3% stopy składki na ubezpieczenia rentowe. Stan funduszu na koniec 2007 r. był dodatni i wyniósł 1,3 mld PLN, a stan środków pieniężnych wyniósł 3,1 mld PLN.

Odnosząc się do zmian o charakterze legislacyjnym implementowanych w latach poprzednich, należy zauważyć, iż wejście w życie wielu z nich zbiegło się w czasie z kontrolą kosztów funkcjonowania ZUS przez NIK. I tak np. w 2003 r. zakład przejął z ośrodków pomocy społecznej zadania związane z obsługą renty socjalnej, w związku z czym zaszła konieczność zwiększenia zatrudnienia w jednostkach ZUS. Ponadto w związku z akcesją Polski do Unii Europejskiej ZUS został zobowiązany do realizacji rozporządzeń wspólnotowych, co również wpłynęło na dodatkowe potrzeby etatowe, a w związku z tym spowodowało wzrost kosztów w 2004 r. W okresie objętym kontrolą NIK realizowano pracochłonną i kosztowną akcję przekazywania informacji do ubezpieczonych o zaewidencjonowanych na ich kontach składkach na ubezpieczenie emerytalne za lata 1999-2001 i 2003-2004. Kolejnym zadaniem wykonywanym przez ZUS od 2004 r. jest wypłata świadczeń i zasiłków przedemerytalnych. Ponadto od 1 stycznia 2005 r. wprowadzono w ZUS drugą instancję w postępowaniu orzeczniczym ZUS, w związku z czym zostały utworzone lekarskie komisje odwoławcze.

Jak widać, liczba pojawiających się nowych zadań ZUS jest duża, co w połączeniu z dynamiką ich wprowadzania powoduje, że normą dla zakładu na najbliższe lata musi być pozostawanie w ciągłej gotowości do wdrażania i stosowania nowych przepisów o niemałym znaczeniu społecznym.

Pomimo że większość nowych zadań było wdrażanych w ZUS w okresie objętym kontrolą NIK, to wnioski z działalności kontrolnej podmiotów zewnętrznych nie wskazują na możliwość pojawienia się w niedalekiej przyszłości jakichkolwiek szczególnych zagrożeń. Warto odnotować, że NIK co roku poddaje badaniu sprawozdanie finansowe z wykonania budżetu ZUS i każdorazowo pozytywnie ocenia wykonanie planu finansowego zakładu, którego elementem są także koszty działalności. Ponadto, jeśli chodzi o kontrolę kosztów funkcjonowania ZUS, przeprowadzoną przez NIK w 2006 r., na uwagę zasługują następujące fakty:

- po przedstawieniu przez NIK ˝Informacji o wynikach kontroli kosztów funkcjonowania ZUS˝ prezes ZUS przedłożył swoje stanowisko do tej informacji, które z kolei zostało objęte ˝Opinią do stanowiska prezesa ZUS˝ (pismo NIK z dnia 19 lutego 2008 r., znak KPZ-410011). W ˝Opinii...˝ NIK podtrzymała oceny i wnioski zawarte w ˝Informacji...˝, jednocześnie stwierdziła, że ˝zdaniem NIK przedstawiona w˝Informacji...˝ocena odpowiada ustaleniom kontroli, nawet uwzględniając uwarunkowania zewnętrzne, takie jak częste zmiany ustawowe zmieniające zakres zadań realizowanych przez ZUS. NIK pozytywnie ocenia podjęcie szeregu działań, które mogą usprawnić w ZUS organizację pracy i poprawić efektywność kosztową˝;

- kontrola ta była poprzedzona przeprowadzoną (także przez NIK) kontrolą rozpoznawczą, obejmującą identyczny zakres działalności ZUS, po której pozytywnie oceniono działalność zakładu w tym zakresie;

- wystąpienia pokontrolne są kierowane do prezesa ZUS po każdej kontroli przeprowadzonej przez NIK, a prezes odnosi się na piśmie do ocen, uwag i wniosków w nich zawartych. Realizacja przez zakład tych wniosków jest corocznie przedmiotem kolejnej kontroli NIK, obejmującej analogiczny zakres działalności ZUS.

Na funkcjonowanie ZUS duży wpływ mają także przeprowadzane ekspertyzy i audyty zewnętrzne. Ich wyniki prowadzą do podejmowania przez ZUS szeregu konkretnych przedsięwzięć. Dla przykładu po przeprowadzonym w 2005 r. audycie ˝Infrastruktury Techniczno-Systemowej˝ ZUS podjął następujące działania:

- zoptymalizowano działania ZUS w obszarze ciągłości działania systemów informatycznych i ich bezpieczeństwa oraz rozwoju KSI i ITS;

- wprowadzono specyfikację konfiguracji sprzętu i wykorzystania zasobów infrastruktury m.in. poprzez zakup systemu HelpDesk i wdrażanie procesów metodologii ITIL;

- pracownicy zakładu sukcesywnie przejmują zadania od pracowników firm wynajmowanych w ramach usług przetwarzania danych;

- powołano zespół, którego zadaniem jest stworzenie i opisanie założeń do wdrożenia scentralizowanego systemu zarządzania zasobami informatycznymi w ZUS;

- projekty informatyczne w zakresie restrukturyzacji ZUS uzgadniane są z wykonawcą KSI w zakresie zapotrzebowania na ITS.

Z kolei po przeprowadzonym w latach 2005-2006 audycie ˝Zewnętrznego Kontrolera Jakości Projektu KSI ZUS˝ ZUS podjął następujące działania:

- opracowano model otoczenia informacyjnego ZUS i modelowania procesów biznesowych w ZUS wraz z ich repozytorium przy użyciu oprogramowania ARIS;

- zreorganizowano pion informatyczny poprzez dostosowanie zadań komórek organizacyjnych Centrali ZUS do KSI w zakresie jego modyfikacji, eksploatacji i administrowania;

- wdrożono w Departamencie Wdrażania i Rozwoju KSI System Zarządzania Jakością zgodny z normą ISO 9001 w zakresie zarządzania KSI, który przeszedł pozytywnie audyt certyfikacji na zgodność z normą ISO;

- opracowano ˝Strategię Informatyzacji ZUS na lata 2007-2010˝, w której określono cele i kierunki dalszego rozwoju w poszczególnych obszarach statutowej działalności ZUS z uwzględnieniem rozbudowy Kompleksowego Systemu Informatycznego i Infrastruktury Techniczno-Systemowej;

- udostępniono osobom trzecim dane techniczne programu Płatnik, co umożliwia płatnikom składek korzystanie z oprogramowania innych wytwórców niż firma Microsoft.

2. Czy planuje Pan Minister podjąć działania, które mogłyby zmniejszyć dysproporcje wśród organów jednostkowych ZUS?

Na wstępie należy podkreślić, że terenowe jednostki organizacyjne wykonują zadania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jednolicie, zgodnie z ramami organizacyjnymi określonymi w regulaminie organizacyjnym zakładu oraz zgodnie z unormowaniami wewnętrznymi o charakterze obowiązującym wszystkich pracowników, tj. zarządzeniami prezesa ZUS, uchwałami zarządu zakładu oraz wytycznymi członków zarządu zakładu. Dyrektorzy poszczególnych oddziałów dostosowują ww. uregulowania do warunków pracy poszczególnych terenowych jednostek ZUS, korzystając w tym zakresie z uprawnień do wydawania aktów wewnętrznych. Nie zmienia to jednak faktu, że ZUS funkcjonuje jako jednolita całość, co wynika z art. 66-68 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w związku z czym jest pewien szereg zadań, przede wszystkim w zakresie podstawowej działalności ZUS związanej z wypłatą świadczeń i pobieraniem składek, które muszą być wykonywane przez każdą terenową jednostkę organizacyjną ZUS.

Jeżeli chodzi o sformułowany przez NIK zarzut niegospodarności wynikającej z nieanalizowania przez ZUS przyczyn występowania istotnych różnic w wydajności pracy i jednostkowych kosztach realizacji zadań, to stwierdzić należy, że dysproporcje wśród inspektoratów i biur terenowych ZUS pod względem zatrudnienia i organizacji wewnętrznej wynikają ze struktury sieci jednostek ZUS, zbliżonej do sieci powiatów grodzkich i ziemskich, a w dużych aglomeracjach miejskich - dzielnic. Terytorialny zakres działania danej jednostki determinuje wielkość realizowanych przez nią zadań. Obszar wykonywanych zadań oraz rzeczowy zakres działania jednostki warunkują z kolei wielkość zatrudnienia.

W samej tylko Warszawie 3 oddziałom ZUS podlega 13 inspektoratów i 2 biura terenowe. W zależności od przebiegu granic gminy (dzielnicy, miasta) oraz charakteru obsługiwanego obszaru (z przewagą np. biur, firm usługowych, przedsiębiorstw przemysłowych, osiedli mieszkaniowych) jednostki te obsługują od ponad 63 tys. świadczeniobiorców, 19 tys. płatników składek i ponad 215 tys. ubezpieczonych (Inspektorat Warszawa-Wola) do odpowiednio ok. 12 tys., 3 tys. i 21 tys. (Inspektorat Nowy Dwór Mazowiecki), przy zatrudnieniu odpowiednio 224 i 57 pracowników. Znaczenie mają też różnice bardziej szczegółowe; są np. obszary ze znaczną przewagą płatników indywidualnych oraz takie, w których przeważają płatnicy będący pracodawcami dla dużej liczby ubezpieczonych. W tak zróżnicowanych warunkach administracyjnych, urbanistycznych i demograficznych niełatwo zastosować jednolite, sztywne kryteria kształtowania struktury sieci jednostek zakładu. Z drugiej strony nieuwzględnianie tych uwarunkowań może spowodować zmniejszenie dostępności klientów do ZUS oraz pogorszenie jakości zarządzania jednostkami zakładu (zbyt duże, trudne do kierowania).

Mimo to podjęto prace, które mają na celu m.in. ocenę możliwości standaryzacji zadań realizowanych przez terenowe jednostki organizacyjne (w szczególności inspektoraty, biura terenowe i punkty informacyjne), uwzględniających normy uzasadnionych ekonomicznie kosztów ich wykonania.

Należy jednak podkreślić, iż trafność przeprowadzonych przez ZUS zmian w zakresie restrukturyzacji potwierdził ˝Audyt kosztów działalności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z punktu widzenia efektywności działalności oraz realizacji działań ustawowych - System kontrolingowy ZUS˝ wykonany przez firmę Deloitte Business Consulting, przyjęty przez Zarząd ZUS 2 kwietnia 2007 r. Stwierdzono w nim, że oddziały, które uległy zmianie w procesie restrukturyzacji, wykazują średnio niższe wartości kosztów w analizie efektywności kosztów zadań i analizie porównawczej, czyli są bardziej efektywne. Uznano, iż bardzo dobre wyniki wymienionych oddziałów w obu rankingach są efektem restrukturyzacji tych oddziałów oraz lepszej efektywności kosztowej. Opinia ta podważa zarzut niegospodarności zakładu i wskazuje na poprawność postępowania w zakresie zmian sieci terenowych jednostek organizacyjnych zakładu.

Zarząd zakładu pracuje nad udoskonaleniem sposobów zarządzania instytucją, w tym w zakresie zarządzania wydajnością pracy. W obszarze tym istotną kwestię stanowi wprowadzenie normatywów obciążenia pracą.

Ponadto, z uwagi na potrzebę zwiększenia zakresu informacyjnego o ewidencjonowanych kosztach rodzajowych, zakład realizuje obecnie prace związane z wdrożeniem Systemu Wspomagania Ekonomiki Zakładu (SWEZ). Ma on dopomóc w zarządzaniu kosztami, a tym samym wzmocnić nadzór nad nimi. Zostały już przyjęte koncepcje biznesowe w zakresie modułów: księgowego (FI Zakład) i kontrolingu (CO).

W celu wykonywania zadań w zakresie analiz oraz kontroli kosztów i wydatków ponoszonych przez zakład, które są zalecane przez Najwyższą Izbę Kontroli, w Centrali ZUS powołane zostały Departament Finansów Zakładu i Departament Kontrolingu.

Niezależnie od powyższego powołano 2 zespoły składające się z dyrektorów oddziałów i centrali, którzy przygotowują propozycje rozwiązań o charakterze legislacyjnym i administracyjno-organizacyjnym, które docelowo mają prowadzić do wzrostu efektywności funkcjonowania zakładu.

Działaniem zmierzającym do przeciwdziałania dysproporcji pomiędzy poszczególnymi terenowymi jednostkami organizacyjnymi ZUS jest także szerokie stosowanie analizy kosztów, uwzględniającej alternatywne metody pozyskiwania towarów i usług.

Innym zadaniem, mający na celu m.in. zwiększenie znaczenia wskaźników wydajności pracy i kosztów funkcjonowania (a więc także zmniejszanie dysproporcji między poszczególnymi terenowymi jednostkami organizacyjnymi ZUS), jest modyfikacja ˝Zasad dokonywania oceny pracy oddziałów ZUS˝. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na fakt, że celem funkcjonowania ˝Zasad...˝ w dotychczasowym kształcie było wprowadzenie jednolitych kryteriów oceny działalności oddziałów w ich podstawowych zakresach działalności, czyli w zakresie: emerytur i rent, realizacji dochodów i świadczeń krótkoterminowych. Zgodnie z pierwotnymi założeniami ocena pracy oddziałów dokonywana była w zakresie prawidłowego i terminowego wykonywania nałożonych przez prawo zadań.

Podsumowując, Zakład Ubezpieczeń Społecznych podejmuje szereg działań prowadzących do efektywnego i sprawnego funkcjonowania. Wszelkie uwagi i zastrzeżenia dotyczące działania instytucji są poddawane wnikliwej analizie i służą podejmowaniu działań doskonalących wykonywanie powierzonych zadań - ze szczególnym naciskiem kładzionym na obsługę ubezpieczonych, płatników i świadczeniobiorców jak najwyższej jakości.

Z poważaniem

Sekretarz stanu w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów

Julia Pitera

Warszawa, dnia 13 maja 2008 r.