VI kadencja

Odpowiedź sekretarza stanu w Ministerstwie Edukacji Narodowej - z upoważnienia ministra -

na interpelację nr 6335

w sprawie nieprawidłowego funkcjonowania szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych

   Szanowny Panie Marszałku! Odpowiadając na interpelację pana posła Jarosława Jagiełły (SPS-023-6335/08) w sprawie nieprawidłowego funkcjonowania szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, uprzejmie wyjaśniam:

   Najwyższa Izba Kontroli przeprowadziła w IV kwartale 2007 r. kontrolę pn. ˝Funkcjonowanie szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych˝. Kontrolą objęto lata szkolne: 2005/2006 i 2006/2007 oraz 2007/2008 do grudnia 2007 r.

   Przesłanką podjęcia kontroli było wzrastające zapotrzebowanie na korzystanie z usług edukacyjnych szkolnictwa niepublicznego oraz niedostateczną wiedzę na temat wykorzystania środków publicznych przekazywanych na to szkolnictwo.

   W obecnym stanie prawnym osoby prawne lub fizyczne mogą zakładać szkoły i placówki niepubliczne po uzyskaniu wpisu do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego obowiązaną do prowadzenia odpowiedniego typu publicznych szkół i placówek. Uzyskanie uprawnień szkoły publicznej uwarunkowane jest przedstawieniem pozytywnej opinii kuratora oświaty w zakresie spełniania warunków, które określają przepisy art. 7 ust 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 572, z późn. zm.).

   Zatem szkoła niepubliczna może uzyskać uprawnienia szkoły publicznej, jeżeli:

   1) realizuje programy nauczania uwzględniające podstawy programowe kształcenia ogólnego, w przypadku liceum profilowanego - również podstawę programową kształcenia w profilach kształcenia ogólnozawodowego, a w przypadku szkoły prowadzącej kształcenie zawodowe - również podstawę programową kształcenia w danym zawodzie;

   2) realizuje zajęcia edukacyjne w cyklu nie krótszym oraz w wymiarze nie niższym niż łączny wymiar obowiązkowych zajęć edukacyjnych określony w ramowym planie nauczania szkoły publicznej danego typu;

   3) stosuje zasady klasyfikowania i promowania uczniów oraz przeprowadzania egzaminów i sprawdzianów ustalone przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania, z wyjątkiem egzaminów wstępnych;

   4) prowadzi dokumentację przebiegu nauczania ustaloną dla szkół publicznych;

   5) w przypadku szkoły prowadzącej kształcenie zawodowe - kształci w zawodach określonych w klasyfikacji zawodów szkolnictwa zawodowego;

   6) zatrudnia nauczycieli obowiązkowych zajęć edukacyjnych posiadających kwalifikacje określone dla nauczycieli szkół publicznych.

   Dotowanie szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych regulują przepisy art. 90 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 572, z późn. zm.). Dotacje przekazywane szkołom niepublicznym posiadają charakter ˝dotacji podmiotowych˝, o których mowa w art. 110 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104, z późn. zm.).

   Z analizy wykonania wydatków budżetów jednostek samorządu terytorialnego za rok 2007 (sprawozdania Rb-28s) wynika, że samorządy terytorialne poniosły wydatki w § 254 dotacje podmiotowe z budżetu dla niepublicznych jednostek systemu oświaty w łącznej wysokości 1 286 957 tys. zł.

   Zgodnie z obowiązującymi przepisami jednostki samorządu terytorialnego działają samodzielnie i na podstawie własnego budżetu. Oznacza to, że zarówno tryb udzielania dotacji, ustalanie jej wysokości, jak i rozliczanie wykorzystania udzielonych dotacji (w tym dokumenty niezbędne do udzielenia dotacji, jak i rozliczenia jej wykorzystania - ilość, forma i treść) j.s.t. winna sama określić.

   Ministerstwo Edukacji Narodowej nie sprawuje nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego oraz podmiotów - osób fizycznych oraz osób prawnych innych niż j.s.t. - prowadzących szkoły i placówki oświatowe i otrzymujących dotacje z budżetów samorządów. Z ramienia państwa kontrolę nad działalnością j.s.t. z punku widzenia legalności sprawują wojewodowie, a w zakresie gospodarki finansowej - regionalne izby obrachunkowe.

   Regionalne izby obrachunkowe kontrolują gospodarkę finansową jednostek samorządu terytorialnego. W zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy j.s.t. m.in. w sprawach zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostek samorządu terytorialnego.

   Ponadto zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz. U. z 2001 r. Nr 85, poz. 937, z późn. zm.) NIK podejmuje kontrole na zlecenie Sejmu lub jego organów, na wniosek prezydenta RP, prezesa Rady Ministrów lub z własnej inicjatywy. W przypadku podejrzenia popełnienia przestępstwa odpowiednie postępowanie wyjaśniające przeprowadza również prokuratura.

   Dotychczas obowiązujące przepisy umożliwiają funkcjonowanie szkół pokrywających koszty działalności wyłącznie z uzyskanych środków publicznych, bez konieczności angażowania środków z opłat wnoszonych przez słuchaczy. Szkoły ewidencjonowały w dokumentacji szkolnej możliwie największą liczbę słuchaczy, którym, poza edukacją szkolną, oferowano zaświadczenia dające określone uprawnienia (m.in. do zwolnienia ze służby wojskowej, uzyskiwania zasiłków z ZUS itp.).

   W projekcie z dnia 9 października 2008 r., przekazanym do rozpatrzenia przez Komitet Rady Ministrów, ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty przewiduje się zmianę zasad dotowania przez jednostki samorządu terytorialnego szkół publicznych i niepublicznych. Art. 1 pkt 31 lit. c-e projektu ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw zmienia brzmienie art. 80 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572, z późn. zm.). Projektowane zmiany mają na celu wprowadzenie mechanizmów umożliwiających weryfikację wydatkowania dotacji przyznanych przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego szkołom i placówkom publicznym prowadzonym przez osoby fizyczne i osoby prawne - inne niż jednostki samorządu terytorialnego - oraz szkołom i placówkom niepublicznym prowadzonym przez osoby prawne i fizyczne.

   Projekt zakłada, że właściwe wykorzystanie dotacji zostanie zapewnione poprzez:

   1) określenie przeznaczenia otrzymywanych dotacji (na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej) oraz możliwości ich wykorzystania wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki;

   2) umożliwienie organom dotującym kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji przyznanych z ich budżetów, w tym zapewnienie osobom upoważnionym do przeprowadzenia kontroli prawa wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania;

   3) udzielenie organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego kompetencji do ustalania trybu i zakresu kontroli wykorzystania dotacji.

   Projektowane zmiany przepisów ustawy o systemie oświaty umożliwią organowi dotującemu eliminowanie nadużyć zachodzących w wyniku stosowania praktyk pobierania dotacji przez szkołę niepubliczną, w szczególności dla dorosłych, w wysokości znacznie przekraczającej kwotę wynikającą z liczby słuchaczy faktycznie uczęszczających do szkoły.

   Najwyższa Izba Kontroli w podsumowaniu kontroli stwierdziła również, iż minister edukacji narodowej powinien podjąć działania mające na celu precyzyjne określenie przepisów prawnych dotyczących sposobu zatrudniania nauczycieli w szkołach niepublicznych.

   Zgodnie z art. 7 ust. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2752, z późn. zm.) zatrudnianie nauczycieli obowiązkowych zajęć edukacyjnych posiadających kwalifikacje określone dla nauczycieli szkół publicznych stanowi jeden z koniecznych wymogów, którego spełnienie warunkuje uzyskanie przez szkołę niepubliczną uprawnień szkoły publicznej. Od tej generalnej zasady ustawa przewiduje jedynie dwa wyjątki:

   - przepis art. 7 ust. 1a dopuszcza w uzasadnionych przypadkach, za zgodą kuratora oświaty, a w przypadku szkoły artystycznej - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, zatrudnienie osoby niebędącej nauczycielem, posiadającej przygotowanie uznane przez dyrektora szkoły za odpowiednie do prowadzenia danych zajęć;

   - przepisy art. 86 ust. 1 i 2 przewidują możliwość nadania przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania, w drodze decyzji, uprawnień szkoły publicznej szkole niespełniającej warunków określonych w art. 7 ust. 3, w szczególności jeżeli uzna ją za eksperymentalną; równocześnie minister obowiązany jest w takiej sytuacji określić niezbędne warunki funkcjonowania szkoły, uwzględniając w szczególności założenia i sposób realizacji eksperymentu.

   W myśl art. 85 ustawy o systemie oświaty w ciągu 6 miesięcy od dnia rozpoczęcia działalności przez niepubliczną szkołę podstawową, gimnazjum lub szkołę ponadgimnazjalną, w tym również przez szkołę dla dorosłych, która uzyskała uprawnienia szkoły publicznej, kurator oświaty jest obowiązany sprawdzić spełnianie wymogów warunkujących nadanie tych uprawnień, tj. m.in. spełnianie wymagań kwalifikacyjnych przez zatrudnionych nauczycieli.

   Uprawnienia szkoły publicznej mogą zostać cofnięte przez organ, który je nadał, jeżeli w trybie nadzoru pedagogicznego zostanie stwierdzone niespełnianie wymogów warunkujących nadanie tych uprawnień. Cofnięcie uprawnień następuje w drodze decyzji administracyjnej i w przypadku szkoły podstawowej lub gimnazjum jest równoznaczne z ich likwidacją z końcem roku szkolnego, w którym decyzja stała się ostateczna (art. 88 ustawy o systemie oświaty).

   W zakresie praw i obowiązków nauczycieli przedszkoli, szkół i placówek art. 5b ustawy o systemie oświaty odsyła do ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674, z późn. zm.).

   Zgodnie z art. 91b ust. 2 pkt 3 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy Karta Nauczyciela do nauczycieli zatrudnionych w szkołach niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych w wymiarze co najmniej 1/2 obowiązkowego wymiaru zajęć, w tym do nauczyciela zatrudnionego na stanowisku dyrektora, nie mają zastosowania przepisy art. 10 i 11 dotyczące nawiązania stosunku pracy na podstawie umowy o pracę lub mianowania. Wobec powyższego w zakresie zatrudniania nauczycieli w tych szkołach stosuje się przepisy Kodeksu pracy.

   Reasumując, zasady zatrudniania nauczycieli w szkołach niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych określone są precyzyjnie w obowiązującym stanie prawnym i obecnie nie przewiduje się zmian w tym zakresie. Stwierdzone w ramach kontroli NIK nieprawidłowości nie wynikają z braku stosownych uregulowań prawnych, lecz z niewystarczającego nadzoru nad funkcjonowaniem tego typu szkół. Kwestie dotyczące zapewnienia efektywnego nadzoru pedagogicznego w systemie edukacji, w tym nadzoru legalnościowego, dotyczącego oceny zgodności funkcjonowania szkół i placówek z przepisami prawa, są przedmiotem szczegółowych analiz. Po ich zakończeniu zaproponowane zostaną stosowne propozycje uregulowań prawnych.

   Zadanie sprawowania nadzoru pedagogicznego nad publicznymi i niepublicznymi szkołami i placówkami zostało powierzone (art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 września o systemie oświaty) kuratorowi oświaty.

   Przywołany przez pana posła raport z kontroli NIK ˝Funkcjonowanie szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych˝, jak również wnioski z dotychczasowych obserwacji własnych dowodzą, że wielość i różnorodność zadań wykonywanych przez kuratorów oświaty (najczęściej niezwiązanych ze sprawowanym nadzorem pedagogicznym), w znacznym stopniu uniemożliwiają kuratorom wywiązanie się z zadania zasadniczego, jakim jest sprawowanie nadzoru pedagogicznego. Dotyczy to zarówno nadzoru nad szkołami publicznym, jak i niepublicznymi.

   Jednym z zamierzeń strategicznych, jakie przyjęło Ministerstwo Edukacji Narodowej, jest wdrożenie skutecznego i efektywnego sposobu sprawowania nadzoru pedagogicznego, opartego na zobiektywizowanych procedurach, metodach i narzędziach pomiaru jakości pracy szkoły.

   W tym celu w kwietniu 2008 r. Ministerstwo Edukacji Narodowej przystąpiło do realizacji w ramach Programu Operacyjnego ˝Kapitał ludzki˝ (priorytet III: Wysoka jakość systemu oświaty, działanie 3.1: Modernizacja systemu zarządzania i nadzoru w oświacie, poddziałanie 3.1.2: Modernizacja systemu nadzoru pedagogicznego) projektu pn. ˝Program wzmocnienia efektywności systemu nadzoru pedagogicznego i oceny jakości pracy szkoły˝. Działania projektowe przewidują m.in. realizację zadania: Opracowanie koncepcji zmodyfikowanej struktury i organizacji nadzoru pedagogicznego, którego rezultatem ma być opis proponowanego modelu sprawowanego nadzoru pedagogicznego i oceny jakości pracy szkół. Zgodnie z ˝Harmonogramem realizacji projektu˝ wykonanie tego zadania ma nastąpić do końca 2008 r.

   Wyniki prac powołanego do przeprowadzenia projektu zespołu ekspertów będą stanowić podstawę do opracowania projektów zmian w polskim systemie oświaty, które doprowadzą do objęcia szkół i placówek skutecznym nadzorem pedagogicznym.

   Z poważaniem

   Sekretarz stanu

   Krystyna Szumilas

   Warszawa, dnia 27 listopada 2008 r.