VI kadencja
Odpowiedź podsekretarza stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości - z upoważnienia prezesa Rady Ministrów -
na interpelację nr 11615
w sprawie egzekwowania roszczeń zwrotnych Skarbu Państwa
Szanowny Panie Marszałku! W odpowiedzi na interpelację pana posła Jerzego Szmajdzińskiego w sprawie egzekwowania roszczeń zwrotnych Skarbu Państwa, przekazaną przy piśmie z dnia 25 września 2009 r., nr SPS-023-11615/09, uprzejmie przedstawiam, co następuje.
Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 1997 r. Nr 89, poz. 555, z późn. zm.) wprowadziła w przepisie art. 557 § 1 nieznaną uprzednio instytucję roszczenia regresowego przysługującego Skarbowi Państwa wobec osób, które swoim bezprawnym działaniem spowodowały niesłuszne skazanie, zastosowanie środka zabezpieczającego, niewątpliwie niesłuszne tymczasowe aresztowanie lub zatrzymanie. Są to zatem przede wszystkim roszczenia wobec osób, które jako organ procesowy (policjant, prokurator, sędzia) dokonały na przykład niewątpliwie niesłusznego zatrzymania, bezprawnie przetrzymywały zatrzymanego ponad dopuszczalne okresy, wymusiły bezprawne uzyskanie dowodów nieodpowiadających prawdzie, które stały się podstawą do niesłusznego tymczasowego aresztowania, czy nawet skazania, zastosowały aresztowanie mimo braku podstaw ku niemu i, naruszając rażąco prawo, doprowadziły do wydania wyroku niesłusznie skazującego. Przepis art. 557 § 1 K.p.k. nie zawęża jednak odpowiedzialności regresowej wyłącznie do osób będących organami postępowania karnego. Przemawia za tym wykładnia językowa tego przepisu. W treści przepisu nie ogranicza się bowiem kręgu osób, których bezprawne działanie spowodowało określone skutki. Gdyby ustawodawca miał taki zamiar, dookreśliłby podmiot zobowiązany wobec Skarbu Państwa do zwrotu wypłaconego świadczenia.
Roszczenie zwrotne, pomimo że jest zawarte w Kodeksie postępowania karnego, ma charakter cywilnoprawny i w związku z tym może być dochodzone jedynie w trybie procesu cywilnego, a Skarb Państwa musi wykazać nie tylko fakt naprawienia szkody i zadośćuczynienia za krzywdę, ale także bezprawne działanie danej osoby i jego związek z niesłusznym skazaniem, zastosowaniem środka zabezpieczającego, niewątpliwie niesłusznym tymczasowym aresztowaniem lub zatrzymaniem. Zgodnie z art. 557 § 2 K.p.k. powództwo dotyczące tego roszczenia mogą wytoczyć dwa podmioty: prokurator lub organ, który jest powołany do reprezentowania Skarbu Państwa. Natomiast jedynie na prokuratora ustawa nakłada obowiązek wydania postanowienia w przypadku niedopatrzenia się podstaw do wytoczenia powództwa i powiadomienia o tym organu uprawnionego do reprezentowania Skarbu Państwa. Organ ten, pomimo takiego stanowiska prokuratora, może wytoczyć powództwo regresowe, może to też uczynić, nie czekając na decyzję prokuratora w tej materii, jak również na zasadach wskazanych w Kodeksie postępowania cywilnego przyłączyć się do procesu zainicjowanego przez prokuratora.
Stosownie do art. 8 i 8a ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa (Dz. U. z 2005 r. Nr 169, poz. 1417) w procesie regresowym, o jakim jest mowa w art. 557 K.p.k., zastępstwo procesowe Skarbu Państwa na zasadach wskazanych w tej ustawie może wykonywać Prokuratoria Generalna. Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że art. 557 K.p.k. reguluje samodzielnie wszystkie przesłanki odpowiedzialności regresowej (szkoda, związek przyczynowy, bezprawność działania), a nawet określa podmioty upoważnione do wytoczenia powództwa. Oznacza to, że przepis ten stanowi samodzielną podstawę odpowiedzialności cywilnej. Regulacja ta wskazuje, że odpowiedzialność osobista osoby, która spowodowała zobowiązania deliktowe Skarbu Państwa, powstaje w przypadku ˝bezprawnego spowodowania˝ niesłusznego skazania, zastosowania środka zabezpieczającego, niewątpliwie niesłusznego tymczasowego aresztowania lub zatrzymania. Przepis ten nie wskazuje na winę lub rażące niedbalstwo jako dodatkowe przesłanki odpowiedzialności, które ewentualnie pozwalałyby na wartościowanie wyroków przesądzających o ˝niewątpliwie niesłusznym zatrzymaniu˝, ˝niewątpliwie niesłusznym tymczasowym aresztowaniu˝, ˝niesłusznym zastosowaniu środka zabezpieczającego˝ lub ˝niesłusznym skazaniu˝.
Zatem obiektywnie nieprawidłowe zastosowanie lub niezastosowanie przepisów prawa procesowego lub materialnego, które doprowadziło do wyżej wymienionych sytuacji, może być uznane za działanie bezprawne. Odpowiedzialność regresowa osoby, o której mowa w art. 557 § 1 K.p.k., uniezależniona jest zatem od jej winy, tak samo zresztą jak i odpowiedzialność odszkodowawcza Skarbu Państwa z art. 552 K.p.k., która oparta jest na zasadzie ryzyka. Z drugiej strony odpowiedzialność regresowa na podstawie art. 557 K.p.k. jest ograniczona tylko do tych wypadków, w których określony w przepisie skutek spowodowało działanie osoby. Wyłączona jest zatem odpowiedzialność osoby, która poprzez zaniechanie spowodowała niesłuszne skazanie, zastosowanie środka zapobiegawczego, niewątpliwie niesłuszne tymczasowe aresztowanie lub zatrzymanie. Dla oceny systemowej pojęcia bezprawności konieczne jest uwzględnienie dorobku Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego art. 77 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym podstawą odpowiedzialności odszkodowawczej za działanie władzy publicznej jest wyłącznie ˝niezgodność z prawem˝.
Zgodnie z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia 2001 r. SK 18/2000 (OTK ZU nr 8/2001, wydanego w związku ze skierowaną skargą konstytucyjną o stwierdzenie niezgodności art. 417 i art. 418 Kodeksu cywilnego z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP), ˝niezgodność z prawem˝ musi być rozumiana ściśle, zgodnie z konstytucyjnym ujęciem źródeł prawa (art. 87-94 konstytucji), tj. jako sprzeczność wyłącznie z przepisami prawa, nie zaś z normami moralnymi czy obyczajowymi, określanymi terminem ˝zasad współżycia społecznego˝ lub ˝dobrych obyczajów˝. W cytowanym wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził też, że pojęcie ˝niezgodność z prawem˝ w kontekście regulacji konstytucyjnej należy rozumieć ˝jako zaprzeczenie zachowania uwzględniającego nakazy i zakazy wynikające z normy prawnej˝. Powyższe orzeczenie było przedmiotem krytyki, m.in. podnoszono, że zasady współżycia społecznego nie są wprawdzie źródłami prawa, ale na mocy prawa pozytywnego wypełniają one hipotezy przepisów mających postać klauzul generalnych i w istocie stają się wówczas treścią prawa (Iwona Karasek, ˝Komentarz do Kodeksu cywilnego˝ LEX/El 20002). Zgodnie z głosami krytycznymi zachowanie sprzeczne z zasadami współżycia społecznego w sytuacji, gdy szczególny przepis nakazuje zgodnie z nimi postępować, narusza porządek prawny zapisany w aktach prawa pozytywnego.
Z kolei w wyroku z dnia 23 września 2003 r. sygn. akt K 20/02 (OTK ZU nr 7/20030) stwierdza się, że przepis art. 77 ust. 1 konstytucji wyraża myśl ogólną, że ˝bezprawne wyrządzenie szkody przez władzę publiczną daje prawo do odszkodowania˝. Bezprawne zaś działanie władzy może przybierać różne postacie i nie każda nieprawidłowość może być kwalifikowana jako bezprawność. Ponadto Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ˝nieprawidłowości władzy publicznej mogą być różnego kalibru: od naruszeń konstytucyjnych praw i wolności czy zasad dotyczących funkcjonowania władzy publicznej, wynikających z konstytucji, przez uchybienia wymagań określonych w ustawach zwykłych, aktach wykonawczych, instrukcyjnych (przy czym chodzi o uchybienia różnej rangi, zarówno prawa materialnego, jak i procesowego), aż po uchybienia normom pozaprawnym, w różny sposób powiązanym z normami prawnymi (deontologiczne, etyczne, aksjologiczne, pragmatyczne)˝.
W przypadku pojęcia ˝bezprawności˝ użytego w przepisie art. 557 § 1 K.p.k. należy mówić o jego zawężonym znaczeniu, takim, jaki wynika ze wskazanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia 2001 r. Zatem oczywista obraza przepisów prawa procesowego lub materialnego, która doprowadziła do niesłusznego skazania lub zastosowania środka zabezpieczającego, niewątpliwie niesłusznego tymczasowego aresztowania lub zatrzymania, może być uznana za działanie bezprawne. Bezprawność jest bowiem obiektywną cechą zachowania, która oceniana jest ex post (wyrok TK z 4 grudnia 2001 r. SK 18/00, TK ZU nr 8/2001, poz. 256; uchwała SN z 15 września 1999 r. sygn. I KZP 27/99 OSNKW 11-12/1999, poz. 72). Zwrócić przy tym należy uwagę, że zachowanie, które pierwotnie ma wszelkie cechy legalności, może je następnie utracić wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego, przy stwierdzeniu z mocą wsteczną ich niezgodności z konstytucją. Mając na uwadze powyższe, należy więc stwierdzić, że jeżeli Skarbowi Państwa zostanie przypisana odpowiedzialność za ˝niewątpliwie niesłuszne zatrzymanie˝, ˝niewątpliwie niesłuszne tymczasowe aresztowanie˝, ˝niesłuszne zastosowanie środka zabezpieczającego˝ lub ˝niesłuszne skazanie˝, co zostanie stwierdzone prawomocnym wyrokiem, to osoba, który swoim bezprawnym zachowaniem spowodowała takie zobowiązanie Skarbu Państwa, powinna ponosić konsekwencje odszkodowawcze.
Jednocześnie z analizy danych statystycznych, jakimi dysponuje minister sprawiedliwości, wynika, że w okresie od początku 2008 r. do końca II kwartału 2009 r. jednostki organizacyjne prokuratury nie skierowały ani jednego powództwa w trybie art. 557 § 1 i 2 K.p.k. Przy tym we wskazanym okresie we wszystkich jednostkach organizacyjnych prokuratury wydano łącznie 386 postanowień na podstawie art. 557 § 2 K.p.k. dotyczących braku podstaw do wniesienia powództwa regresowego. Podstawą wydania postanowienia w większości spraw było ustalenie, że nie zachodzi przesłanka w postaci bezprawnego zachowania osoby, o której mowa w art. 557 § 1 K.p.k. Na marginesie wskazać należy, że w latach 2006-2007 Prokuratura Okręgowa w Płocku skierowała 2 pozwy regresowe, które okazały się skuteczne.
Powodem małej aktywności podmiotów uprawnionych w zakresie wnoszenia powództw regresowych jest, jak się wydaje, fakt, że przepis art. 557 K.p.k. w swoim literalnym brzmieniu bardzo szeroko zakreśla przesłanki odpowiedzialności i krąg podmiotów odpowiedzialnych wobec Skarbu Państwa. Tymczasem w judykaturze i w doktrynie porusza się szereg wątpliwości co do zakresu regulacji przewidzianej w art. 557 K.p.k., opartych na nie zawsze konsekwentnej interpretacji systemowej. Wątpliwości interpretacyjne związane są m.in. z określeniem zakresu podmiotowego przepisu art. 557 § 1 K.p.k., tj. kręgu osób mogących ponosić odpowiedzialność odszkodowawczą (czy odpowiedzialność mają ponosić osoby wydające konkretne orzeczenie czy też wszystkie osoby podejmujące czynności procesowe. w tym czy odpowiedzialność ma dotyczyć tylko funkcjonariusza publicznego czy również innych osób, np. świadka, biegłego), rodzaju odpowiedzialności (odpowiedzialność solidarna czy też odpowiedzialność odrębna każdej z poszczególnych osób), podstawy odpowiedzialności (czy sama bezprawność działań uprawnionych podmiotów jest wystarczająca do powstania odpowiedzialności regresowej czy działania te muszą być ponadto zawinione, tak jak to wynika z ogólnej zasady winy uregulowanej w art. 415 Kodeksu cywilnego jako podstawy odpowiedzialności z tytułu czynów niedozwolonych), organu powołanego do wytoczenia powództwa regresowego i reprezentowania Skarbu Państwa w przypadku, gdy prokurator nie dopatrzy się podstaw do tego i w związku z tym wyda stosowane postanowienie wraz z rozstrzygnięciem, czy organ powołany do reprezentowania Skarbu Państwa może wytoczyć powództwo regresowe niezależnie od tego, czy prokurator wydał postanowienie w trybie art. 557 § 2 K.p.k.
Dostrzegając powyższe trudności w praktycznym stosowaniu przepisu art. 557 K.p.k. oraz skomplikowane zagadnienia natury cywilistycznej, a także rosnącą liczbę i zakres zobowiązań odszkodowawczych Skarbu Państwa, w Ministerstwie Sprawiedliwości podjęto prace legislacyjne mające na celu nowelizację przepisów art. 557-558 K.p.k. tak, aby jednoznacznie rozstrzygnąć wątpliwości, o których była wcześniej mowa. Jednocześnie złożoność przedmiotowej materii oraz daleko idąca odmienność poglądów wymagają pogłębionej analizy powyższego zagadnienia w celu doprecyzowania i uzupełnienia obowiązujących regulacji o nowe przesłanki umożliwiające egzekwowanie odpowiedzialności regresowej. Należy przy tym również pamiętać o niezawisłości sędziowskiej, wymagającej zagwarantowania sędziom orzekającym o środkach zapobiegawczych, zabezpieczających lub o skazaniu niezbędnej autonomii orzeczniczej, jak również zapewnienia określonych standardów i warunków wykonywania ustawowych obowiązków przez prokuratora i innych funkcjonariuszy publicznych, którzy w sposób nieskrępowany powinni realizować swoje zadania. Ostateczny kształt tych regulacji opracowany zostanie przy udziale Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Karnego, która w najbliższym czasie zostanie utworzona przy ministrze sprawiedliwości.
Z wyrazami szacunku
Podsekretarz stanu
Zbigniew Wrona
Warszawa, dnia 26 października 2009 r.