VI kadencja
Odpowiedź prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów - z upoważnienia prezesa Rady Ministrów -
na interpelację nr 21008
w sprawie stosowania praktyk nieuczciwej konkurencji
Szanowny Panie Marszałku! W odpowiedzi na interpelację pana posła Dariusza Seligi w sprawie stosowania praktyk nieuczciwej konkurencji informuję, co następuje.
Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów realizuje cele ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331, z późn. zm., dalej: ˝u.o.k.k.˝). Akt ten określa warunki rozwoju i ochrony konkurencji oraz zasady podejmowanej w interesie publicznym ochrony interesów przedsiębiorców i konsumentów. Prezes urzędu, realizując swoje kompetencje w zakresie ochrony konsumentów, podejmuje działania o charakterze władczym, jak również działania niewładcze. Działaniami o charakterze władczym są m.in. postępowania w sprawie praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów oraz prowadzone przez prezesa urzędu kontrole wzorców umownych stosowanych przez przedsiębiorców w obrocie konsumenckim.
Zgodnie z art. 24 u.o.k.k. przez praktykę naruszającą zbiorowe interesy konsumentów rozumie się godzące w nie bezprawne działanie przedsiębiorcy, w szczególności:
- stosowanie postanowień wzorców umów, które zostały wpisane do rejestru postanowień wzorców umowy uznanych za niedozwolone,
- naruszenie obowiązku udzielania konsumentom rzetelnej, prawdziwej i pełnej informacji,
- nieuczciwe praktyki rynkowe lub czyny nieuczciwej konkurencji.
Ochronie słabszych uczestników rynku służą również działania zmierzające do wyeliminowania z obrotu prawnego niedozwolonych postanowień umownych. Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów przeprowadza regularne kontrole wzorców stosowanych w umowach z konsumentami przez przedsiębiorców działających w wielu branżach, zaś w ich następstwie wnosi pozwy o uznanie postanowień umownych za niedozwolone do Sądu Okręgowego w Warszawie - Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (SOKiK). Zgodnie bowiem z art. 47938 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego powództwo w sprawach o uznanie postanowień umownych za niedozwolone może wytoczyć każdy, kto według oferty pozwanego mógłby zawrzeć z nim umowę zawierającą postanowienie, którego uznania za niedozwolone żąda się pozwem. Powództwo może wytoczyć także organizacja społeczna, do której zadań statutowych należy ochrona interesów konsumentów, powiatowy (miejski) rzecznik konsumentów oraz prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów.
W tym miejscu należy wskazać, iż prezes urzędu w latach 2007-2009 przeprowadził ogółem 1275 postępowań administracyjnych w sprawach praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów oraz 1761 postępowań wyjaśniających. Uwzględniając rodzaj sentencji, prezes urzędu wydał 332 decyzje o uznaniu praktyki za naruszającą zbiorowe interesy konsumentów i nakazujące jej zaniechanie, 361 decyzji o uznaniu praktyki za naruszającą zbiorowe interesy konsumentów i stwierdzające jej zaniechanie oraz 238 innych decyzji (np. nakładających karę lub obowiązek wykonania podjętych przez przedsiębiorcę zobowiązań). Podstawę wszczęcia około 50% z wyżej wymienionych postępowań stanowiły naruszenia w zakresie szeroko pojętej reklamy, m.in. wskazany w interpelacji czyn nieuczciwej konkurencji w zakresie reklamy, zdefiniowany w art. 16 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. Nr 153, poz. 1503, z późn. zm.) oraz praktyki rynkowe wprowadzające w błąd, o których mowa w ustawie z dnia 23 sierpnia 2007 r. o przeciwdziałaniu nieuczciwym praktykom rynkowym (Dz. U. Nr 171, poz. 1206, dalej: ˝u.p.n.p.r.˝). Na marginesie należy wskazać, iż czyny nieuczciwej konkurencji, aby mogły stać się przedmiotem postępowania przed prezesem UOKiK, muszą być wymierzone w zbiorowe interesy konsumentów. Jednakże w większości przypadków czynów nieuczciwej konkurencji zarówno sprawcami, jak i bezpośrednio poszkodowanymi są w praktyce wyłącznie przedsiębiorcy. Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji służy bowiem przede wszystkim ochronie praw przedsiębiorców przed bezprawnymi praktykami innych przedsiębiorców. Ochronie praw konsumentów służy natomiast wspomniana wyżej ustawa o przeciwdziałaniu nieuczciwym praktykom rynkowym. Ustawa ta określa nieuczciwe praktyki rynkowe w działalności gospodarczej i zawodowej oraz zasady przeciwdziałania tym praktykom w interesie konsumentów i w interesie publicznym. Ustawa określa również katalog środków prawnych służących konsumentom w przypadku stosowania przez przedsiębiorcę nieuczciwych praktyk rynkowych. W przypadku uznania, iż kwestionowane działania przedsiębiorców stanowią nieuczciwą praktykę rynkową w rozumieniu wskazanej wyżej ustawy, każdy konsument może, przy wykorzystaniu konstrukcji roszczenia z art. 12 u.p.n.p.r., domagać się zaniechania praktyki, usunięcia skutków praktyki, złożenia jednokrotnego lub wielokrotnego oświadczenia odpowiedniej treści i odpowiedniej formie, naprawienia wyrządzonej szkody na zasadach ogólnych bądź zasądzenia odpowiedniej sumy pieniężnej na określony cel społeczny związany z wspieraniem kultury polskiej, ochronę dziedzictwa narodowego lub ochronę konsumentów.
Należy również wskazać, iż na prezesie UOKiK spoczywa główny ciężar realizacji polityki konsumenckiej w zakresie ochrony ekonomicznych interesów konsumentów. Istotą polityki konsumenckiej jest kreowanie przyjaznego otoczenia prawnego oraz instytucjonalnego umożliwiającego konsumentom realizację swoich interesów oraz egzekwowanie swoich praw.
Przejawem kreacyjnej roli prezesa UOKiK w zakresie polityki konsumenckiej jest dokument programowy ˝Polityka konsumencka na lata 2010-2013˝, opisujący, wzorem lat poprzednich, działania rządu Rzeczypospolitej Polskiej na rzecz wzmocnienia poziomu ochrony praw konsumentów na polskim ryku oraz eliminowania negatywnych, z punktu widzenia konsumentów, praktyk rynkowych stosowanych przez przedsiębiorców. Cel ten będzie realizowany głównie poprzez działania o charakterze władczym odpowiedzialnych organów administracji publicznej, w szczególności w postaci stałego monitoringu rynku dóbr i usług, w ramach którego wykorzystane zostaną m.in. następujące instrumenty:
- prowadzenie przez prezesa UOKiK postępowań administracyjnych w przypadku podejrzenia stosowania praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów,
- kontrola wzorców umownych oraz przeciwdziałanie problemowi ich niskiej transparentności,
- prowadzenie planowych i doraźnych kontroli przez Inspekcję Handlową w wybranych obszarach rynku, w szczególności dotyczących określonych towarów i usług.
Odnosząc się natomiast do poszczególnych problemów wskazanych w interpelacji pana posła Dariusza Seligi, w pierwszej kolejności należy wskazać na kwestię niskiej transparentności wzorców stosowanych w obrocie konsumenckim.
Doświadczenia zgromadzone na gruncie realizacji polityki konsumenckiej w latach 2007-2009, jak również wyniki przeprowadzonych konsultacji społecznych oraz badań opinii publicznej wskazują, iż jednym z podstawowych problemów, z jakimi borykają się konsumenci w Polsce, jest problem niskiej transparentności stosowanych w obrocie konsumenckim wzorców umowy. Stosowanie niezrozumiałych postanowień wzorców umów, będące wynikiem celowego działania albo zaniedbań ze strony przedsiębiorcy, uderza w podstawowe prawo konsumenta do pełnej, rzetelnej i prawdziwej informacji. Niezrozumiała dla każdego przeciętnego konsumenta, a w szczególności dla osób starszych, terminologia czy też układ graficzny tekstu są czynnikami zniechęcającymi konsumentów do czytania tychże dokumentów, stanowiących element umowy zawieranej z przedsiębiorcą. Wobec powyższego prezes UOKiK w ramach ww. strategii priorytetowo traktuje zagadnienia związane z transparentnością stosowanych w obrocie umów, bez względu na branżę działalności gospodarczej, w związku ze złożeniem propozycji i zawarciem umów długoterminowych, nakładających na konsumentów znaczne zobowiązania finansowe.
Przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 385 § 2 Kodeksu cywilnego wzorzec umowy powinien być sformułowany jednoznacznie i w sposób zrozumiały, tymczasem w praktyce zarówno forma, w jakiej wzorzec przedkładany jest konsumentowi (nieczytelny układ graficzny tekstu, mała czcionka, odesłania, gwiazdki itp.), jak i jego treść (niezrozumiała terminologia, nieprecyzyjne pojęcia, itp.) budzą zastrzeżenia.
Należy przy tym wskazać, iż już od kilku lat stałym narzędziem eliminowania niezgodnych z prawem praktyk jest prowadzenie sektorowych kontroli wzorców umownych stosowanych w obrocie z konsumentami, a działania te doprowadziły do eliminacji wielu rynkowych patologii.
Realizacja zadań ˝Polityki konsumenckiej na lata 2010-2013˝ w zakresie przeciwdziałania problemowi niskiej transparentności wzorców umów będzie następowała z wykorzystaniem zarówno kompetencji władczych prezesa UOKiK, jak i niewładczych inicjatyw, mających na celu wywieranie pozytywnego wpływu na praktykę i obyczaje.
Tytułem przykładu działań niewładczych można wskazać inicjatywę prezesa UOKiK zmierzającą do podjęcia dialogu pomiędzy instytucjami państwa a dostawcami publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych, reprezentowanymi i zrzeszonymi w izbach gospodarczych, mającego na celu podniesienie poziomu czytelności, zrozumiałości i dostępności wzorców umów wykorzystywanych do zawierania z konsumentami umów o świadczenie usług telekomunikacyjnych. W celu podjęcia współpracy w tym zakresie prezes UOKiK skierował stosowne pisma do Urzędu Komunikacji Elektronicznej, Polskiej Izby Informatyki i Telekomunikacji, Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji oraz do Ministerstwa Infrastruktury.
Przechodząc natomiast do kolejnej kwestii poruszonej w interpelacji, tj. sprzedaży przez przedsiębiorców przeterminowanych produktów, należy wskazać, iż przeciwdziałanie takim praktykom należy do kompetencji Inspekcji Handlowej (dalej: ˝IH˝). Działania o charakterze ciągłym realizowane w ubiegłych latach w zakresie monitoringu rynku dóbr i usług przez IH wpisały się na stałe w katalog instrumentów chroniących interesy konsumentów na rynku i będą kontynuowane w latach kolejnych. Działania IH będą koncentrowały się na eliminowaniu nieprawidłowości stwierdzonych w toku kontroli, m.in. poprzez przeciwdziałanie sprzedaży produktów przeterminowanych. Ponadto podejmowane będą działania zmierzające do podniesienia świadomości konsumenckiej w zakresie związanym z działaniami kontrolnymi prowadzonymi przez IH oraz badaniami przeprowadzonymi przez laboratoria UOKiK. Propagowanie wyników przeprowadzonych kontroli oraz badań ma na celu zwiększenie zaufania do organów i instytucji kontrolnych.
Jednym z centralnych punktów polityki konsumenckiej jest również troska o jak najwyższy poziom wiedzy i świadomości konsumentów na temat przysługujących im praw oraz występujących na rynku zagrożeń. Popularyzowanie wiedzy z zakresu ochrony konkurencji i konsumentów jest jednym z ustawowych obowiązków prezesa UOKiK. Na wzór lat poprzednich, polityka informacyjno-edukacyjna będzie realizowana przy użyciu zróżnicowanych narzędzi komunikacyjnych. Prezes UOKiK podejmuje również działania badawcze, których celem jest dostarczanie przesłanek dla projektowanych programów edukacyjnych. Raporty z takich badań zajmują szczególną pozycję wśród wydawnictw UOKiK. Tytułem przykładu można wskazać przywołany w interpelacji raport ˝Badanie konsumentów III wieku˝, wydany w 2010 r. Jak wynika z badań przeprowadzonych przez ARC Rynek i Opinia w 2009 r. na zlecenie UOKiK, starsi konsumenci są w dużym stopniu podatni na nieuczciwe praktyki rynkowe. Wyniki tych badań zostały wykorzystane w kompleksowym programie edukacyjnym ˝Bądź świadomym konsumentem˝, adresowanym do osób powyżej 60. roku życia, uruchomionym i zakończonym przez UOKiK we współpracy ze Stowarzyszeniem Konsumentów Polskich. Treści edukacyjno-informacyjne programu zostały sformułowane na podstawie wyników badań poziomu świadomości konsumenckiej starszych osób, a proces edukacyjny prowadzony był z wykorzystaniem przygotowanych na ten cel broszur, ulotek i innych materiałów edukacyjnych. Należy wskazać, iż prezes UOKiK, propagując działania mające na celu budowanie świadomości konsumenckiej, będące również jednym z celów ˝Polityki konsumenckiej na lata 2010-2013˝, będzie miał w dalszym ciągu na uwadze osoby starsze jako grupę konsumentów szczególnie narażonych na nieuczciwe praktyki rynkowe stosowane przez przedsiębiorców. Wobec powyższego prowadzone będą działania edukacyjne przygotowane specjalnie dla tej grupy odbiorców. Dotychczasowe inicjatywy UOKiK w tym zakresie spotkały się z dużym zainteresowaniem osób starszych oraz instytucji, z których oferty korzystają seniorzy (m.in. kluby seniora, uniwersytety trzeciego wieku).
Pragnę wyrazić nadzieję, iż wyjaśnienia przedstawione w niniejszym piśmie okażą się wystarczające.
Z poważaniem
Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
Małgorzata Krasnodębska-Tomkiel
Warszawa, dnia 1 kwietnia 2011 r.