VI kadencja
Odpowiedź podsekretarza stanu w Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej - z upoważnienia prezesa Rady Ministrów -
na interpelację nr 6801
w sprawie planów likwidacji domów dziecka
Szanowny Panie Marszałku! Odpowiadając na pismo Pana Marszałka, znak: SPS-023-6801/08, przesłane za pośrednictwem Kancelarii Prezesa Rady Ministrów (pismo znak: DSPA-4401-6791/08), dotyczące interpelacji posła Jarosława Matwiejuka w sprawie planów likwidacji domów dziecka, uprzejmie informuję, że aktualnie zagadnienia opieki rodzicielskiej oraz umieszczania dziecka poza rodziną regulują przepisy:
1) Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.);
2) Konwencji o prawach dziecka (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526, z późn. zm.);
3) ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.);
4) ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 j.t.).
Zarówno praktyka, jak i dane statystyczne oraz badania naukowe wskazują, że aktualny model organizacji opieki nad dzieckiem i rodziną nie zapewnia pożądanych kierunków zmian w tym zakresie. Negatywnie ocenia się takie zjawiska jak:
a) wzrost liczby dzieci umieszczonych poza rodziną: w latach 2003-2007 w różnych formach pieczy zastępczej (bez placówek podległych MEN) przybyło 17,4 tys. wychowanków;
b) nadmierna łatwość umieszczania dziecka poza rodziną, także w oparciu o przyczyny, które winny być przesłanką do podjęcia pracy socjalnej i wsparcia środowiska (np. ubóstwo, zaniedbania higieniczne, nierealizowanie obowiązku szkolnego), a nie separowania od rodziny. Funkcjonujące w oparciu o ustawę o pomocy społecznej rozwiązania w zakresie profilaktyki stwarzają możliwości podejmowania działań zapobiegających umieszczaniu dzieci poza rodziną, nie są jednak kompleksowym i systemowym rozwiązaniem; działania koncentrują się wyłącznie na dziecku, a nie na rodzinie;
c) nadmierna trudność w podejmowaniu decyzji o pozbawieniu władzy rodzicielskiej rodziców głęboko dysfunkcyjnych, którzy nie rokują szansy na zmianę swojego życia. W ten sposób dzieci przez długie lata przebywają w pieczy zastępczej bez możliwości adopcji, czyli stworzenia im stabilnego środowiska życiowego;
d) zupełny brak instrumentów motywujących gminy do działań na rzecz pozostawienia dziecka w lokalnym środowisku rodzinnym (aktualne rozwiązania prowokują do łatwiejszego kwalifikowania dzieci do form opieki zastępczej lub instytucjonalnej, realizowanej w ciężar zobowiązań finansowych i organizacyjnych powiatu);
e) zdecydowana przewaga w ramach rodzinnej pieczy zastępczej rodzin zastępczych spokrewnionych z dzieckiem nad pieczą sprawowaną przez osoby niespokrewnione z dzieckiem powoduje, że w wielu przypadkach nie unika się dziedziczenia określonych patologii rodzinnych (bezradności, nieodpowiedzialności, słabych więzi emocjonalnych, awanturniczych zachowań, uzależnień itp.) oraz ogranicza się szanse rozwoju umieszczonych w nich dzieci. W 2007 r. z blisko 96 tys. dzieci umieszczonych poza rodziną ponad połowa (48,5 tys. dzieci) była w spokrewnionych rodzinach zastępczych, z których gros boryka się z podobnymi problemami jak rodzice tych dzieci;
f) negatywnie należy także ocenić kierunek przemieszczania dzieci w ramach różnych zastępczych form opieki. Tu też wyraźnie dominuje przepływ w kierunku ˝do˝ lub ˝między˝ placówkami opiekuńczo-wychowawczymi, co jest kierunkiem przeciwnym do pożądanego; bardzo rzadko jest to powrót do dobrze funkcjonującej rodziny własnej;
g) ciągły niedobór odpowiedniej liczby należycie przygotowanych niespokrewnionych z dzieckiem zawodowych rodzin zastępczych.
Negatywne zjawiska, występujące w praktyce realizacji opieki nad dzieckiem i rodziną, jednoznacznie dowodzą, że model ten i jego instrumenty wymagają zmian. Zmiany muszą zmierzać w kierunku wczesnej profilaktyki i podejmowania intensywnej pracy z rodziną dziecka, jak również do ograniczenia liczby dzieci umieszczanych w placówkach opiekuńczo-wychowawczych poprzez rozwój rodzinnych form pieczy zastępczej.
W Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej przygotowany został projekt założeń ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nad dzieckiem, który w dniu 25 września 2008 r. został przyjęty przez Komitet Rady Ministrów. Po przyjęciu założeń przez Radę Ministrów, projekt przygotowanej na ich podstawie ustawy zostanie skierowany do uzgodnień międzyresortowych i konsultacji społecznych. Zakłada się przyjęcie projektu ustawy przez Radę Ministrów w I kwartale 2009 r.
Projekt zakłada następujące główne kierunki zmian w systemie pieczy zastępczej nad dzieckiem:
1. Położenie głównego nacisku na utrzymanie dzieci w ich naturalnym środowisku, a więc w rodzinie dziecka. Niezbędne jest profesjonalne wsparcie rodziców, którzy mają problemy z wypełnianiem swoich funkcji opiekuńczo-wychowawczych. Projekt zakłada wzmocnienie działań profilaktycznych i doskonalenie metod pracy z rodziną biologiczną na rzecz pozostawienia w niej dziecka lub powrotu do niej dziecka. Zakłada się wprowadzenie różnorodnych form środowiskowej pomocy rodzinom dysfunkcyjnym.
2. Dalszy rozwój placówek opiekuńczo-wychowawczych wsparcia dziennego - świetlic, klubów, w których specjaliści (psycholog, pedagog) pomagają dziecku, ale także współpracują z rodzicami.
3. Wzmocnienie profilaktyki i pracy z rodziną poprzez zatrudnionych w ośrodkach pomocy społecznej, tzw. asystentów rodziny, których zadaniem będzie prowadzenie systematycznej, bezpośredniej pracy z rodziną mającą trudności w prawidłowym funkcjonowaniu.
4. Właściwa współpraca pomiędzy przedstawicielami instytucji (szkoły, Policji, służby zdrowia, pomocy społecznej, sądów), które mają kontakt z dzieckiem, mająca na celu wspomaganie rodziny w działaniach na rzecz poprawy jej sytuacji.
5. Stopniowe wprowadzanie zasady, że w placówkach opiekuńczo-wychowawczych nie mogą przebywać dzieci do 10 r. ż. Dzieci te, jeżeli będą musiały znaleźć się poza rodziną, umieszczane będą wyłącznie w rodzinnych formach opieki zastępczej. Dopuszcza się możliwość tworzenia specjalistycznych palcówek dla dzieci chorych i niepełnosprawnych wymagających wysokospecjalizowanej opieki i rehabilitacji, dla których nie będzie możliwe znalezienie zawodowej rodziny zastępczej, mogącej zapewnić odpowiedni poziom tych usług. Wówczas możliwe będzie odejście od ograniczeń związanych z wiekiem.
Umieszczenie dziecka w całodobowej placówce opiekuńczo-wychowawczej będzie mogło mieć miejsce po wyczerpaniu możliwości zatrzymania go w rodzinie własnej lub umieszczenia w rodzinie zastępczej lub rodzinnym domu dziecka.
1. Dalszy rozwój rodzinnej opieki zastępczej poprzez zaproponowanie rozwiązań, które zachęciłyby do tworzenia takich form opieki (działania promocyjne, rządowe i resortowe programy wspierające).
2. Zapewnienie rodzinie zastępczej odpowiedniego wsparcia zarówno merytorycznego, jak i finansowego oraz odpowiedniego zabezpieczenia zawodowego, m.in. poprzez zabezpieczenie prawa do przerwy w wykonywaniu obowiązków, wprowadzenie prawa do uznania okresu sprawowania funkcji rodziny zastępczej jako okresu, od którego zależą uprawnienia pracownicze. Ponadto przewiduje się, w zależności od formy rodziny zastępczej, 4-5-letnie kontrakty, które zdecydowanie wzmocnią poczucie stabilności zawodowej rodzica zastępczego.
3. Nowa definicja rodziny zastępczej spokrewnionej z dzieckiem, uwzględniająca stopień pokrewieństwa. Zakłada się, że funkcję tę będą pełniły tylko: babcie, dziadkowie i rodzeństwo dziecka (na których, zgodnie z Kodeksem rodzinnym i opiekuńczym, ciąży obowiązek alimentacyjny). Nowo zdefiniowane rodziny spokrewnione pozostawałyby w gestii samorządu gminnego.
4. Dalszy rozwój rodzinnych domów dziecka usytuowanych - odmiennie niż w chwili obecnej - w systemie nie instytucjonalnej, ale rodzinnej pieczy zastępczej.
5. Wprowadzenie zmian do rozwiązań kierowanych do pełnoletnich wychowanków opieki zastępczej. Celem tych zmian jest poprawa procesu usamodzielniania wychowanków, tak aby zminimalizować ryzyko zasilenia przez nich szeregu klientów pomocy społecznej.
Proponowane rozwiązania nie zakładają całkowitej likwidacji placówek opiekuńczo-wychowawczych, lecz znaczne ich ograniczenie. Przede wszystkim po roku 2020 w placówkach będą mogły być umieszczane jedynie dzieci starsze, powyżej 10 roku życia, które z różnych powodów nie będą mogły zostać umieszczone w rodzinie zastępczej lub rodzinnym domu dziecka (np. mają trudności w przystosowaniu się do życia rodzinnego). Zakłada się również, że w placówkach tych nie będzie przebywać więcej niż 14 dzieci.
Dopuszcza się możliwość tworzenia specjalistycznych placówek dla dzieci chorych i niepełnosprawnych wymagających wysokospecjalizowanej opieki i rehabilitacji, dla których nie będzie możliwe znalezienie zawodowej rodziny zastępczej, mogącej zapewnić odpowiedni poziom tych usług. Wówczas możliwe będzie odejście od ograniczeń związanych z wiekiem. Umieszczenie dziecka w całodobowej placówce opiekuńczo-wychowawczej będzie mogło mieć miejsce po wyczerpaniu możliwości zatrzymania go w rodzinie własnej lub umieszczenia w rodzinie zastępczej lub rodzinnym domu dziecka.
Proponuje się w stosunku do całodobowych placówek opiekuńczo-wychowawczych przyjęcie następującego harmonogramu:
- od dnia wejścia w życie nowej ustawy nie można będzie tworzyć nowych placówek większych niż dla 14 dzieci,
- od 1.01.2011 r. w placówkach nie może być więcej niż 30 dzieci,
- od 1.01.2020 r. w placówkach nie może być więcej niż 14 dzieci.
Począwszy od 2010 r. w placówkach opiekuńczo-wychowawczych nie będą mogły być umieszczane dzieci poniżej 7 roku życia, a od 2014 - poniżej 10 roku życia. Natomiast począwszy od 1 stycznia 2014 r. w placówkach opiekuńczo-wychowawczych nie będą mogły przebywać dzieci poniżej 7 roku życia, a od 1 stycznia 2017 r. - dzieci poniżej 10 roku życia (z uwzględnieniem sytuacji wyjątkowych, tj. dzieci wymagających specjalnej opieki i rehabilitacji, ale dotyczy to tylko placówek specjalistycznych).
Odpowiadając na pytanie pana posła Jarosława Matwiejuka dotyczące kwestii zapewnienia miejsc pracy dla części kadry placówek opiekuńczo-wychowawczych, których rola - zgodnie z założeniami ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nad dzieckiem - będzie ograniczana, należy podkreślić, że proces ten wprowadzany będzie - jak wskazano wyżej - etapowo aż do 2020 r. Pracownikom tym w tym czasie stworzone zostaną perspektywy nowego zatrudnienia w dziennych placówkach opiekuńczo-wychowawczych, w poradnictwie rodzinnym lub w charakterze zawodowych rodzin zastępczych i osób prowadzących rodzinne domy dziecka. Uruchomione zostaną ponadto na szeroką skalę szkolenia i kursy pozwalające przekwalifikować się wychowawcom obecnie zatrudnionym w tych placówkach.
Aby realizacja zamierzeń związanych z ograniczaniem roli całodobowych placówek opiekuńczo-wychowawczych była możliwa, planuje się w przyszłych regulacjach położyć bardzo duży nacisk na rozwój rodzin zastępczych, przede wszystkim zawodowych, oraz rodzinnych domów dziecka. Zakłada się zwiększenie kierowanej do nich pomocy finansowej, ale także - a może przede wszystkim - wsparcia merytorycznego, poprzez realną pomoc w wychowywaniu powierzonych im dzieci (m.in. szkolenia, poradnictwo, ale także możliwość korzystania z wypoczynku, co przeciwdziałać będzie wypaleniu zawodowemu). Przewiduje się działania promocyjne, a także rządowe i resortowe programy wspierające samorządy w tym zakresie.
Atrakcyjność zawodu ˝rodzic zastępczy˝ powinno podnieść wprowadzenie prawa do uznania okresu sprawowania funkcji rodziny zastępczej jako okresu, od którego zależą uprawnienia pracownicze. Ponadto przewiduje się, w zależności od formy rodziny zastępczej, 4-5-letnie kontrakty, które zdecydowanie wzmocnią poczucie stabilności zawodowej rodzica zastępczego. Ponadto przewiduje się dodatkowe zachęty do tworzenia zawodowych rodzin zastępczych polegające na:
- uzyskaniu wsparcia organizatora rodzinnej pieczy zastępczej w wykonywaniu funkcji rodziny zastępczej, m.in. w rozwiązywaniu problemów z powierzonymi dziećmi;
- zmniejszenie liczebności niezawodowych i zawodowych rodzin (do trojga dzieci). Funkcję obecnie istniejących rodzin wielodzietnych pełnić będą rodzinne domy dziecka, którym w ramach kontraktów odrębnie udzielane będą m.in. świadczenia na pokrycie kosztów związanych z utrzymaniem lokalu i dodatkowo na wynagrodzenia dla innych osób zatrudnionych w rodzinnym domu dziecka;
- rozszerzenie możliwości pełnienia funkcji zawodowej rodziny zastępczej -obligatoryjnie utworzenie takiej rodziny w przypadku spełniania kryteriów ustawowych (decyzja administracyjna);
- wsparcie rodzin pomocowych;
- wsparcie koordynatora rodzin zastępczych;
- określenie zasad dotyczących miejsca sprawowania pieczy przez zawodowe rodziny zastępcze (możliwość udostępnienia lokalu przez powiat, sprecyzowanie zasad finansowania wydatków związanych z utrzymaniem i wyposażeniem lokalu);
- uzyskiwanie przez rodziny zawodowe wynagrodzenia również za okres pozostawania w gotowości do przyjęcia dziecka;
W przygotowywanych unormowaniach prawnych zakłada się rozwój rodzinnych form pieczy zastępczej, w tym przede wszystkim profesjonalnych rodzin zawodowych i rodzinnych domów dziecka. Dzieci niepełnosprawne będą umieszczane przede wszystkim w zawodowych rodzinach zastępczych lub placówkach rodzinnych.
Odpowiadając na pytanie dotyczące kosztów proponowanych rozwiązań należy zaznaczyć, że systemowe, długookresowe zmiany stawiające sobie - w dłuższej perspektywie czasowej - za cel racjonalizację wydatków publicznych na sprawowanie pieczy zastępczej nad dzieckiem wymagają wielokierunkowych działań, które są wypadkową m.in. wzrostów, spadków i przeniesień wydatków w stosunku do stanu obecnego. Zakłada się, iż wzrost wydatków w związku z wejściem w życie ustawy w 2010 r., czyli w pierwszym roku ich funkcjonowania wyniesie 201 mln zł. W roku 2011 koszty wdrożenia ustawy wzrosną o 30 mln zł w stosunku do roku poprzedniego, w 2012 - o ok. 25 mln zł.
Z poważaniem
Podsekretarz stanu
Czesława Ostrowska
Warszawa, dnia 31 grudnia 2008 r.