VI kadencja

Odpowiedź podsekretarza stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości - z upoważnienia ministra -

na zapytanie nr 587

w sprawie wątpliwości dotyczących określenia legitymacji biernej w sprawach o odszkodowania z tytułu bezprawnego przejęcia nieruchomości na rzecz gminy przed dniem 27 maja 1990 r.

   Szanowny Panie Marszałku! W odpowiedzi na zapytanie posła Łukasza Zbonikowskiego, przesłane przy piśmie wicemarszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 14 lutego 2008 r., nr SPS - 024 - 587/8, w kwestii określenia legitymacji biernej w sprawach o odszkodowania za bezprawne przejęcie nieruchomości na rzecz gminy przed dniem 27 maja 1990 r. uprzejmie przedstawiam następujące stanowisko.

   W przedmiotowej sprawie zastosowanie znajdą przepisy ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, z późn. zm.), zwanej dalej ,,ustawą˝. Zgodnie z art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy Skarb Państwa przejmuje zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i stopnia wojewódzkiego wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych wydanych przed dniem 27 maja 1990 r. oraz zobowiązania i wierzytelności powstałe w związku z wykonaniem tych orzeczeń i decyzji administracyjnych.

   Na gruncie stosowania ww. normy w judykaturze i doktrynie prawa wykształciły się dwa poglądy. Według pierwszego z nich, wyrażonego m.in. w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 16 listopada 2004 r., III CZP 64/2004, lex 131033, to gmina, a nie Skarb Państwa jest biernie legitymowana w procesie o naprawienie szkody wynikłej wskutek wydania przed dniem 27 maja 1990 r. ostatecznej decyzji administracyjnej, jeżeli stwierdzenie jej nieważności lub stwierdzenie, że wydana została z naruszeniem prawa, nastąpiło po tej dacie. W uzasadnieniu uchwały Sąd Najwyższy skonstatował, że w art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy jest mowa o dwóch zobowiązaniach odszkodowawczych. Źródłem pierwszego z nich jest pierwotna decyzja, natomiast źródłem drugiego - decyzja stwierdzająca nieważność decyzji pierwotnej lub decyzja uznająca, że wydanie pierwszej decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa (decyzja nadzorcza). Z chwilą wydania drugiej decyzji zobowiązanie wynikające z decyzji pierwotnej przekształca się w zobowiązanie odszkodowawcze. Definitywne ukształtowanie zobowiązania odszkodowawczego wiąże się z decyzją nadzorczą. Zatem data tej decyzji decyduje o istnieniu lub wyłączeniu sukcesji gminy na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy i sukcesją gmin są objęte zobowiązania odszkodowawcze, gdy decyzja nadzorcza została wydana po dniu 27 maja 1990 r. - zob. wyrok SN z dnia 14 marca 2007 r., I CSK 455/2006, lex 253395.

   W myśl drugiego stanowiska odpowiedzialność odszkodowawczą w okolicznościach opisanych wyżej ponosi Skarb Państwa. Dla uzasadnienia tego poglądu podniesiono, że fakt posłużenia się przez ustawodawcę formułą zobowiązania wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej może wskazywać, że to właśnie ta decyzja stanowi zdarzenie prawne prowadzące do powstania roszczenia odszkodowawczego. Decyzja nadzorcza natomiast otwiera jedynie możliwość dochodzenia roszczenia odszkodowawczego i można ją ujmować w kategorii przesłanki skutecznego dochodzenia roszczenia o naprawienie szkody, a nie traktować jako zdarzenia kreującego zobowiązanie odszkodowawcze - cyt. wyrok SN z dnia 14 marca 2007 r.

   Rozbieżności rozstrzygnęła ostatecznie uchwała składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia 2006 r., III CZP 99/06, lex 203873. W ocenie Sądu Najwyższego Skarb Państwa jest biernie legitymowany w sprawie o naprawienie szkody wynikłej z ostatecznej decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy, także wtedy, gdy stwierdzenie jej nieważności lub stwierdzenie, że została wydana z naruszeniem prawa, nastąpiło po dniu 26 maja 1990 r.

   W wymienionej uchwale z dnia 7 grudnia 2006 r. Sąd Najwyższy stwierdził, że źródłem szkody jest wydanie wadliwej decyzji administracyjnej i tej właśnie decyzji dotyczy ocena bezprawności. Przyjęto także, że delikt stanowi wydanie decyzji naruszającej prawo i z tym faktem należy łączyć powstanie zobowiązania, a nie z faktem wydania decyzji w trybie nadzoru. Późniejsze rozstrzygnięcie nadzorcze nie jest kreatorem działania niezgodnego z prawem, a decyzja nadzorcza otwiera jedynie w sposób prejudycjalny możliwość dochodzenia odszkodowania od podmiotu zobowiązanego do naprawienia szkody. Decyzja wydana w trybie nadzoru jest jedynie przesłanką skutecznego dochodzenia roszczenia odszkodowawczego, a nie jest zdarzeniem skutkującym powstanie samego zobowiązania. Pogląd ten wyraził Sąd Najwyższy również w wyrokach z dnia 25 stycznia 2007 r., V CSK 425/2006, lex 277245, oraz z dnia 14 marca 2007 r., I CSK 455/2006, lex 253395).

   Biorąc powyższe pod uwagę, należy stwierdzić, że de lege lata zarówno z aktualnego orzecznictwa Sądu Najwyższego, jak i poglądów przedstawicieli doktryny (zob. glosa J. Jastrzębskiego do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 16 listopada 2004 r., Samorząd Terytorialny, nr 7-8, s. 132 i nast.) jednoznaczne wynika, że Skarb Państwa jest biernie legitymowany w sprawach o naprawienie szkody wynikłej z ostatecznej decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy, także wtedy, gdy stwierdzenie jej nieważności lub stwierdzenie, że została wydana z naruszeniem prawa, nastąpiło po dniu 26 maja 1990 r.

   Zatem nie zachodzi potrzeba wprowadzenia zmian przepisów prawa w tym zakresie.

   Z wyrazami szacunku

   Podsekretarz stanu

   Zbigniew Wrona

   Warszawa, dnia 11 marca 2008 r.