VI kadencja
Odpowiedź sekretarza stanu w Ministerstwie Gospodarki - z upoważnienia ministra -
na interpelację nr 23990
w sprawie narzuconych Polsce przez UE limitów ograniczenia emisji dwutlenku węgla, które doprowadzą do zastosowania kosztownych technologii w branżach energochłonnych, za które najprawdopodobniej zapłacą odbiorcy prądu
Szanowny Panie Marszałku! W odpowiedzi na interpelację pana posła Henryka Młynarczyka w sprawie narzuconych Polsce przez UE limitów ograniczenia emisji dwutlenku węgla, które doprowadzają do zastosowania kosztownych technologii w branżach energochłonnych, za które prawdopodobnie zapłacą odbiorcy prądu, skierowaną pismem wicemarszałka Sejmu RP, pana Marka Kuchcińskiego, z dnia 4 sierpnia 2011 r., znak: SPS-023-23990/11, poniżej przedstawiam wyjaśnienia do podniesionych w tej interpelacji kwestii, pozostających w kompetencji ministra gospodarki:
1. Kiedy polski przemysł energetyczny otrzyma wsparcie na zastosowanie drogich ekologicznych technologii?
W strategicznym dokumencie dla polskiego sektora elektroenergetycznego, jakim jest ˝Polityka energetycznej Polski do 2030 r.˝, nadal prognozuje się wysokie uzależnienie od węgla, pomimo planów rozwoju energetyki odnawialnej, jądrowej i poprawy efektywności energetycznej. A zatem, w związku z antywęglową polityką klimatyczno-energetyczną Unii Europejskiej (UE), polska gospodarka będzie musiała się zmierzyć z wyzwaniem, jakim niewątpliwe będzie znaczne ograniczenie emisji szkodliwych substancji, przy jednoczesnym zachowaniu wysokiego poziomu bezpieczeństwa energetycznego.
W ramach pakietu klimatyczno-energetycznego UE z grudnia 2008 r., ustalającego cele w zakresie ograniczania emisji szkodliwych dla środowiska zanieczyszczeń, zwłaszcza dwutlenku węgla, oraz rozwoju odnawialnych źródeł energii, jak też podnoszenia efektywności energetycznej, przewidziano również pewne narzędzia wspierania rozwoju i wdrażania nowych, niskoemisyjnych technologii w UE. Do takich narzędzi należy przede wszystkim możliwość inwestowania dużej części krajowych dochodów z europejskiego systemu handlu emisjami ETS w ekologiczne przedsięwzięcia. Zgodnie ze znowelizowaną dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/29/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. zmieniającą dyrektywę 2003/87/WE w celu usprawnienia i rozszerzenia wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (tzw. dyrektywą EU ETS) co najmniej 50% dochodów ma być przeznaczone na zadania przyczyniające się do ochrony środowiska, w tym na dofinansowanie inwestycji w nowoczesne źródła i rozwój nowych technologii (zwłaszcza odnawialnych źródeł energii - OZE - oraz wychwytywania i składowania dwutlenku węgla - ang. CCS), oraz na rekompensaty dla branż przemysłowych zagrożonych tzw. wyciekiem emisji (ang. carbon leakage). W art. 10a ust. 6 tej dyrektywy przewiduje się, iż państwa członkowskie mogą zdecydować o udzieleniu rekompensat (zgodnie z zasadami udzielania pomocy publicznej) sektorom narażonym na ryzyko ucieczki poza obszar UE z tytułu przeniesienia kosztów dotyczących emisji gazów cieplarnianych w ceny energii elektrycznej. Zasady udzielania rekompensat powinny być oparte na wskaźnikach ex ante dotyczących pośrednich emisji CO2 na jednostkę produkcji, które byłyby wyliczone dla danego sektora/podsektora jako iloczyn zużycia energii przypadającej na jednostkę produkcji odpowiadającej najbardziej wydajnym, dostępnym technologiom oraz emisji CO2 odpowiedniej europejskiej struktury produkcji energii elektrycznej.
W związku z tym, że zasady alokacji bezpłatnych uprawnień do emisji gazów cieplarnianych na okres 2013-2020, przygotowywane przez Komisję Europejską, są bardzo rygorystyczne i mogą zagrażać funkcjonowaniu sektorów przemysłowych, szczególnie w kontekście przewidywanego znaczącego wzrostu cen energii elektrycznej, należy rozważyć możliwości udzielenia takich rekompensat przez państwo polskie, przy wykorzystaniu w tym celu części dochodów budżetu z tytułu sprzedaży uprawnień na aukcjach. Taka kwestia jest już przedmiotem analiz w innych krajach UE (np. w Niemczech). Ministerstwo Gospodarki wraz z Ministerstwem Finansów, Ministerstwem Środowiska i innymi resortami, w ramach prac Zespołu ds. Narodowego Programu Rozwoju Gospodarki Niskoemisyjnej, przygotowuje propozycję listy obszarów, na które mogą zostać przeznaczone przychody z aukcji. Wśród tych obszarów istotną pozycją powinna być kwestia udzielenia rekompensat dla energochłonnych przemysłów. Zaznaczyć jednakże należy, że mechanizm ich ewentualnego przydziału będzie mógł być opracowany po udostępnieniu przez Komisję Europejską nowych wytycznych w zakresie udzielania pomocy publicznej. Ministerstwo Gospodarki współpracowało przy wypełnieniu ankiety Komisji Europejskiej dotyczącej pomocy publicznej. Odpowiedź w imieniu Polski wysłał Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów.
W wyniku negocjacji założeń ww. dyrektywy EU ETS w 2008 r., Polska otrzymała także możliwość zastosowania okresu przejściowego w odniesieniu do obowiązku zakupu przez instalacje energetyczne wszystkich uprawnień do emisji gazów cieplarnianych. Instalacje będą nabywały na aukcjach jedynie część potrzebnych uprawnień - 30% w 2013 r. (w stosunku do średniej emisji z okresu 2005-2007 dla wielkości odpowiadającej ostatecznej wielkości krajowego zużycia brutto), a następnie w latach 2014-2019 stopniowo zmniejszana będzie pula darmowych uprawnień, aby w 2020 r. dojść w ten sposób do pełnego systemu aukcyjnego. Dzięki otrzymanym derogacjom możliwe będzie obniżenie kosztów wejścia naszego kraju w III fazę systemu handlu uprawnieniami do emisji dwutlenku węgla EU ETS. Warunkiem skorzystania z derogacji jest jednak realizacja równoważnego pod względem kosztu programu budowy nowoczesnych inwestycji energetycznych. Projekt takiego programu pn.: ˝Krajowy plan inwestycyjny˝, opracowany przez rząd, będzie musiał uzyskać jeszcze akceptację Komisji Europejskiej.
Ponadto ważnym źródłem wsparcia realizacji krajowej polityki klimatyczno-energetycznej są środki unijne z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (Polska jest obecnie największym beneficjentem budżetu unijnego na lata 2007-2013). Duża część takich funduszy jest również przeznaczona na energetykę (w ramach Programu Operacyjnego ˝Infrastruktura i środowisko˝ oraz ˝Innowacyjna gospodarka˝, a także z innych programów). Zakłada się, że możliwe jest uzyskanie przez nasz kraj podobnego poziomu wsparcia w kolejnej perspektywie budżetowej UE na lata 2014-2020.
W obszarze energetyki odnawialnej dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych (...), która zakłada zwiększenie udziału energii wytwarzanej w OZE w bilansie energii finalnej UE do 20% w 2020 r., ustala dla Polski zmniejszony udział w wysokości 15%. Bodźcem do rozwoju i upowszechnienia w kraju odnawialnych źródeł energii powinna być nowa ustawa o OZE. Będzie ona określała zasady znowelizowanego systemu wsparcia budowy tego typu źródeł, który powinien być bardziej efektywny i w większym stopniu uwzględniać potrzeby drobnych, rozproszonych źródeł energii działających na zasadach prosumenckich.
Dodatkowo, w celu sprostania wyzwaniom dla sektora energii, tworzonym przez rosnące ceny paliw kopalnych oraz wzrastającą troskę o ochronę środowiska i przeciwdziałanie zmianom klimatu pochodzenia antropogenicznego, Unia Europejska przygotowała w 2007 r. ˝Strategiczny plan technologii energetycznych (SET Plan), który ma doprowadzić do ulepszenia innowacyjnych rozwiązań technicznych i zapewnić możliwość dokonania transformacji do energetyki niskoemisyjnej. Polska uczestniczy w realizacji tego planu.
Do priorytetowych dla SET Planu technologii należy m.in. CCS - technologia wychwytu i geologicznego składowania dwutlenku węgla. Wdrożeniu CCS ma służyć dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie geologicznego składowania dwutlenku węgla (...) (dyrektywa CCS). Jednak obecny stopień rozwoju tej technologii nie pozwala jeszcze na jej powszechne, szerokie zastosowanie. Budowane będą dopiero instalacje demonstracyjne dużej skali w ramach dofinansowywanego środkami UE Programu Demonstracyjnego CCS. Zgłoszony do tego programu został jeden polski projekt, na nowym bloku 858 MW w Elektrowni Bełchatów. Na poziomie komercyjnym dyrektywa zobowiązuje na razie jedynie do poczynienia pewnych przygotowań na nowo budowanych obiektach do zintegrowania ich z instalacjami CCS na późniejszym etapie, tj. do budowy nowych elektrowni o mocy co najmniej 300 MW, od dnia wejścia w życie tej dyrektywy, jako gotowych do wychwytu i składowania CO2 (CCS ready).
2. Jakie działania podejmie pan minister w celu efektywnej obrony polskiego przemysłu energetycznego przed planami zwiększenia limitów ograniczenia emisji CO2?
Poszczególne państwa członkowskie UE mają prawo do suwerennego kształtowania swojego bilansu paliwowego (energy mix) i bardzo się różnią pod względem wykorzystywanych paliw, determinujących też stopień ˝nawęglenia gospodarki˝, a zatem także jej wrażliwość na nową politykę klimatyczno-energetyczną UE. Wśród najmniej obciążonych dwutlenkiem węgla gospodarek jest gospodarka francuska, a wśród najbardziej zależnych od węgla - gospodarka polska. Warunki klimatyczne oraz inne czynniki naturalne powodują też różny potencjał wdrażania odnawialnych źródeł energii. Z kolei stosunek do energetyki jądrowej jest pochodną dotychczasowych inwestycji w ten sektor lub ich braku oraz dominujących poglądów na perspektywy tej technologii w danym państwie. Analizy Międzynarodowej Agencji Energii wskazują, iż pomimo znacznych postępów w rozwoju OZE i elementów renesansu energetyki jądrowej, w najbliższych dekadach na świecie dominującym paliwem pozostanie węgiel. Podobnie ma być w Polsce. Niemniej budowane będą także odnawialne źródła energii oraz elektrownie jądrowe. Rośnie również rola gazu ziemnego - paliwa kopalnego znacznie bardziej ekologicznego od węgla (emisja CO2 ze spalania gazu ziemnego jest prawie dwukrotnie niższa niż z węgla, także emisja innych zanieczyszczeń jest na znacznie niższym poziomie).
Węgiel będzie zatem gwarantem polskiego bezpieczeństwa energetycznego. Wymaga to jednak rozwoju i wdrażania czystych technologii węglowych (CTW), w tym wspomnianej wyżej technologii CCS.
W realizacji polityki klimatyczno-energetycznej UE obciążenie dla polskiego sektora energetycznego i przemysłu będą stanowić nowe regulacje unijne z dziedziny ochrony środowiska, tj. wejście w życie ww. dyrektywy w sprawie europejskiego systemu handlu emisjami gazów cieplarnianych (ETS), głównie dwutlenku węgla, oraz dyrektywy 2010/75/UE w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola - tzw. dyrektywa IED, nakładająca ostrzejsze ograniczenia emisji tlenków siarki, azotu, pyłów i innych zanieczyszczeń). Wymuszą one - od uruchomienia w 2013 r. nowej fazy systemu ETS - szybki wzrost opłat za emisje CO2, pomimo przyznanych derogacji dla Polski, pozwalających na stopniowe dochodzenie do pełnej odpłatności. W przypadku zaś dyrektywy o emisjach przemysłowych niezbędny będzie program modernizacji lub budowy nowych źródeł, zwłaszcza korzystna byłaby budowa źródeł kogeneracyjnych.
Należy podkreślić, że rząd nie godzi się na politykę eliminacji węgla jako podstawowego paliwa dla zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego Polski. Dlatego też, mając na uwadze niekorzystny dla nas przydział darmowych uprawnień dla przemysłu i ciepłownictwa, zdecydowano o zaskarżeniu do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (ETS) Unii Europejskiej decyzji KE w zakresie bezpłatnych uprawnień do emisji CO2. Protest skierowany do ETS podyktowany był głównie niesprawiedliwym, w opinii polskiego rządu, rozdziałem darmowych uprawnień na podstawie tzw. benchmarków opartych o paliwo gazowe. Sprzeciw Polski wobec przyjętego przez KE systemu wynika z braku zgody na ingerowanie w krajowy mix energetyczny oraz kreowanie dodatkowych obciążeń dla polskiej gospodarki, nieproporcjonalnie wysokich w stosunku do obciążeń dla gospodarek wielu innych państw członkowskich UE.
Podkreślenia wymaga również zdecydowane działanie rządu w odniesieniu do komunikatu Komisji Europejskiej ˝Plan działania do przejścia na konkurencyjną gospodarkę niskoemisyjną do 2050 r.˝ (tzw. mapa drogowa 2050). Dokument ten zakłada 85- 90% redukcji emisji CO2 w gospodarce UE do 2050 r. W trakcie dyskusji nad projektem konkluzji do tego dokumentu minister środowiska reprezentujący Polskę apelował o zademonstrowanie większej solidarności w Unii Europejskiej i zrozumienie bardzo zróżnicowanej sytuacji poszczególnych państw członkowskich. Minister środowiska podkreślił też, że odniesienia w konkluzjach do redukcji emisji na poziomie 25% do roku 2020 mogą zostać zaakceptowane wyłącznie jako wynik realizacji indykatywnego celu w zakresie efektywności energetycznej, a sformułowanie wskazujące na redukcję emisji o 25% do roku 2020 jako cel zgodny ze ścieżką efektywną kosztowo nie może być zaakceptowane wobec braku stosownych analiz potwierdzających tę tezę. Podobne stanowisko rząd Polski prezentuje w odniesieniu do założeń planowanej do opublikowania w listopadzie br. mapy drogowej ˝Energia 2050˝, która ma przewidywać w założonym horyzoncie czasowym cel redukcji emisji dwutlenku węgla z sektora elektroenergetycznego UE na poziomie ok. 95%.
Na forum UE rząd Polski będzie w dalszym ciągu prowadził działania obliczone na uzyskanie większego zrozumienia dla specyfiki krajowego sektora energetycznego i polskiej gospodarki. Poprzez rozwijanie i szerokie zastosowanie czystych technologii węglowych możliwe będzie zachowanie istotnej roli węgla w bilansie energetycznym Polski, jak również innych krajów UE, przy jednoczesnym ograniczeniu wpływu tego paliwa i opartej na nim konwencjonalnej energetyki na środowisko.
3. Czy przewiduje pan minister działania uniemożliwiające pokrycie kosztów zastosowania nowoczesnych technologii przez indywidualnych klientów?
W zakresie warunków determinujących możliwości pokrycia kosztów zastosowania nowoczesnych technologii przez indywidualnych klientów wiele zależy od koniunktury w poszczególnych branżach przemysłowych oraz od poziomu wzrostu PKB. Czynniki te z kolei przekładają się na decyzje inwestycyjne odbiorców energii: przemysłowych, w tym z grupy małych i średnich przedsiębiorstw, oraz z gospodarstw domowych.
W związku z realizacją unijnej polityki energetyczno-klimatycznej, we wspominanym już wyżej dokumencie ˝Polityka energetyczna Polski do 2030 r.˝ położono duży nacisk na realizację zobowiązań wynikających z regulacji Unii Europejskiej w obszarze ochrony środowiska. Za szczególnie racjonalne i uzasadnione uważa się działania dotyczące poprawy efektywności energetycznej. Zgodnie z raportem McKinsey&Company ˝Ocena potencjału redukcji emisji gazów cieplarniach w Polsce˝ nasz kraj posiada możliwości ograniczenia emisji na poziomie 236 Mt CO2 do 2030 r. w stosunku do roku 2005, co stanowi redukcję emisji o ok. 31% w tym okresie. Jednocześnie autorzy raportu zwracają uwagę, że ok. 70% całego potencjału obniżki emisji powinny stanowić: poprawa efektywności energetycznej (ok. 29%) oraz wykorzystanie niskoemisyjnych źródeł energii (ok. 42%).
Należy także wziąć pod uwagę, iż potrzeby transformacji unijnej energetyki do modelu bardziej ekologicznego zbiegają się z okresem niezbędnej odnowy bazy wytwórczej energii elektrycznej i ciepła (elektrownie, elektrociepłownie itd.) zarówno w Polsce, jak i w innych państwach członkowskich UE, a także z potrzebą rozbudowy i unowocześnienia sieci energetycznych (wdrożenie inteligentnych sieci - smart grids), jak też umożliwienia lepszego funkcjonowania rynków energii (energii elektrycznej i gazu).
W celu uzupełnienia i dywersyfikacji bilansu energetycznego opartego na węglu przewidywane jest w Polsce wybudowanie, zwłaszcza odnawialnych, rozproszonych źródeł energii. W związku z tym, a także dla lepszego bilansowania Krajowego Systemu Elektroenergetycznego, planuje się również dodatkowe inwestycje w elektrownie gazowe. Ich ilość może znacząco wzrastać w przypadku zagospodarowania złóż gazu łupkowego.
Źródłem wsparcia realizacji krajowej polityki klimatyczno-energetycznej będą zarówno dochody z systemu ETS, jak i środki unijne oraz pochodzące z innych mechanizmów, jak np. Norweski Mechanizm Finansowy. Aby sprostać wymaganiom UE w zakresie obniżania emisyjności gospodarki, w Ministerstwie Gospodarki powstaje ˝Narodowy program rozwoju gospodarki niskoemisyjnej˝. Jego przyjęcie przez rząd przewidywane jest w 2013 r.
W praktyce realizacja polityki ekologicznej UE może jednak doprowadzić do nierentowności przedsięwzięć związanych z wykorzystaniem węgla i do szybkiego powiększania się udziału gazu ziemnego oraz źródeł odnawialnych (w warunkach polskich - przede wszystkim bioenergii). Może także wymuszać nacisk na rozwój importu energii elektrycznej z krajów, gdzie produkuje się ją po niższych kosztach (np. Francja, kraje skandynawskie i wschodni sąsiedzi Polski nienależący do UE). Silną barierą dla importu energii elektrycznej pozostają obecnie niskie przesyłowe moce transgraniczne. Ograniczone są także możliwości zakupu gazu ziemnego z innego kierunku niż rosyjski. Sytuację poprawić ma oddanie do użytku gazoportu w Świnoujściu oraz budowa bądź rozbudowa nowych połączeń z gazociągami innych państw.
4. Czy zdaniem pana ministra ograniczenia emisji CO2, które doprowadzą do zastosowania kosztownych technologii w branżach energochłonnych, spowodują podwyżki cen energii?
Zakres niezbędnych inwestycji w sektorze elektroenergetycznym, obejmujących też działania na rzecz ograniczenia emisji CO2 oraz wprowadzenie odpłatności za emisję dwutlenku węgla w ramach ETS, wymusi - zdaniem ekspertów - podwyżki cen energii elektrycznej dla wszystkich grup odbiorców, w tym dla energochłonnych branż przemysłowych. Niemniej jednak, biorąc pod uwagę zagrożenia związane z ograniczaniem emisji, niewykluczone jest, że będą podjęte działania w kwestii zastosowania dozwolonych prawem UE instrumentów ochrony branż przemysłowych, zwłaszcza energochłonnych, przed przenoszeniem produkcji poza obszar UE. Ponadto w moim przekonaniu również same przedsiębiorstwa energochłonne będą w coraz to większym stopniu wykorzystywać mechanizmy rynkowe (giełda, zmiana sprzedawcy) w celu pozyskania dla siebie możliwie najtańszej energii elektrycznej. Również jedną z możliwych dróg jest budowa przez nie własnych źródeł energii. Należy cały czas pamiętać, że cena energii elektrycznej oraz usługi jej dostarczania są i będą determinowane przez rynkową strukturę cen i kosztów w całym łańcuchu działalności gospodarczej, od cen surowców począwszy.
Przedstawiając powyższe wyjaśnienia, wyrażam przekonanie, iż stanowią one wystarczające odniesienie do spraw poruszonych w pytaniach pana posła Henryka Młynarczyka.
Z wyrazami szacunku
Sekretarz stanu
Mieczysław Kasprzak
Warszawa, dnia 6 września 2011 r.