VI kadencja

Odpowiedź ministra rozwoju regionalnego

na interpelację nr 19968

w sprawie zmian, które obowiązują w Programie Operacyjnym ˝Kapitał ludzki˝

   Szanowny Panie Marszałku! W odpowiedzi na pismo z dnia 19 stycznia 2011 r., do którego została dołączona interpelacja poseł Anny Sobeckiej, znak: SPS-023-19968/11, w sprawie konsekwencji zmian przepisów obowiązujących od 1 stycznia 2011 r. w Programie Operacyjnym ˝Kapitał ludzki˝ (dalej: PO KL), pragnę przedstawić poniższe wyjaśnienia.

   Zagadnienia, o których mowa w interpelacji, są uregulowane w wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL (dalej: wytyczne) z dnia 22 listopada 2010 r., obowiązujących od 1 stycznia 2011 r. Nowelizacja wytycznych wynikała w głównej mierze z rekomendacji Komisji Europejskiej w związku z szeregiem nieprawidłowości stwierdzonych podczas audytu KE w projektach realizowanych przez beneficjentów PO KL. Niezbędne było wprowadzenie takich zapisów, które spowodowałyby, że zminimalizowane zostanie ryzyko, iż wsparcie z Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS) jest kierowane w rzeczywistości nie do osób, struktur i systemów, a na finansowanie instytucji i beneficjentów.

   Jednocześnie pragnę podkreślić, że rolą instytucji zarządzającej PO KL (IZ PO KL) jest m.in. ustanawianie ogólnych ram wdrażania PO KL i wydatkowania środków EFS w ramach tego programu w Polsce. Natomiast do stosowania zapisów zawartych w systemie realizacji PO KL oraz do bieżącego podejmowania decyzji o zakresie ich zastosowania w każdym indywidualnym przypadku uprawnione są podmioty będące stroną umowy o dofinansowanie projektu, tj. instytucje pośredniczące (IP) lub instytucje wdrażające (instytucje pośredniczące drugiego stopnia, IP2).

   Nawiązując do wątpliwości dotyczących stosowania reguły proporcjonalności, pragnę podkreślić, że w umowie o dofinansowanie projektu beneficjent zobowiązuje się do realizowania projektu zgodnie z założeniami, jakie określił we wniosku o dofinansowanie projektu, w tym do osiągnięcia zaplanowanych celów. W związku z tym, że dofinansowanie jest przyznawane na konkretny, określony we wniosku o dofinansowanie, cel, istnieje uzasadniona potrzeba weryfikacji, czy przyznane dofinansowanie zostało faktycznie wykorzystane w sposób efektywny, przyczyniając się w bezpośredni sposób do osiągnięcia zaplanowanych założeń. Wydatki, które nie przyczyniły się do osiągnięcia założeń, powinny zostać uznane za niekwalifikowalne. Służy temu reguła proporcjonalności, zdefiniowana w wytycznych, która stanowi jedynie dookreślenie dotychczas obowiązujących zasad. Podstawowym warunkiem kwalifikowania wydatków w ramach PO KL jest bowiem niezbędność ich poniesienia dla realizacji projektu i ich związek z celami projektu. Zasada ta została zawarta już w wytycznych w wersji z dnia 9 lipca 2007 r.

   Jednocześnie należy podkreślić, że jednym z celów wprowadzenia reguły proporcjonalności było zdyscyplinowanie przyszłych beneficjentów do racjonalnego, przemyślanego i ostrożnego konstruowania projektów i planowania przyszłych efektów tych projektów. Z uwagi na publiczny charakter środków przekazywanych na realizację projektów PO KL wszystkie wydatki w projektach powinny być ponoszone w sposób racjonalny i efektywny. Podczas wydatkowania środków publicznych nie ma miejsca na całkowitą dowolność, jak w przypadku środków prywatnych, a beneficjenci PO KL muszą liczyć się z określonymi wymogami i obowiązkami. Niedopuszczalna jest bowiem, zdaniem IZ PO KL, sytuacja, w której środki w ramach dofinansowania nie przekładają się na konkretne osiągnięcia, zmianę stanu zdiagnozowanego lub ograniczenie określonych problemów społecznych.

   Reguła proporcjonalności została więc sformułowana w celu ujednolicenia praktyki stosowania dotychczas obowiązujących zapisów o analogicznej wymowie. W opinii IZ PO KL reguła proporcjonalności nie dopuszcza różnych jej interpretacji: procent wydatków niekwalifikowalnych powinien odpowiadać procentowi niezrealizowanych założeń projektu. Mając na uwadze indywidualność przypadków oraz specyfikę projektów PO KL, sztywne określenie wysokości procentu, o jaki należy obniżyć dofinansowanie, byłoby zbyt daleko idącym rozwiązaniem. Pragnę przy tym zauważyć, że reguła proporcjonalności ma zastosowanie pod warunkiem, że nieosiągnięcie założeń projektu wynika z przyczyn leżących po stronie beneficjenta. Jednocześnie IP/IP2 nie mają swobody w zakresie zastosowania reguły proporcjonalności. Jeżeli założenia projektu nie zostaną osiągnięte z winy beneficjenta, IP/IP2 są zobowiązane do obniżenia dofinansowania w takim procencie, który odpowiada nieosiągnięciu założeń w ramach danego projektu.

   Wykładnia reguły proporcjonalności wraz z przykładami jej zastosowania została zawarta w zasadach finansowania PO KL. Jest to dostępny dla każdej IP/IP2 dokument, który m.in. uszczegółowia zapisy zawarte w wytycznych w celu ułatwienia ich stosowania. Ponadto IZ PO KL każdorazowo na prośbę IP/IP2 wydaje interpretacje budzących wątpliwości zapisów. Zestawienie najczęściej wydawanych interpretacji dotyczących znowelizowanych wytycznych zostało opublikowane na stronie www.efs.gov.pl. W wyżej przedstawionym stanie rzeczy rezultatem wprowadzonych uregulowań może być jedynie ujednolicenie praktyki stosowania reguły proporcjonalności wobec beneficjentów przez różne IP/IP2 i wzrost efektywności wydatkowania środków EFS.

   Odnosząc się do poruszonej w interpelacji kwestii wydatków na zatrudnienie personelu projektu, pragnę wyjaśnić, że obserwacje z lat wdrażania EFS w Polsce prowadzą do wniosku, że zatrudnianie personelu generuje liczne nieprawidłowości w projektach. Kontrole projektów PO KL stwierdziły szereg uchybień w zakresie zatrudniania personelu, w tym m.in.:

   - zatrudnienie personelu projektu niezgodnie z przepisami krajowymi,

   - zatrudnianie osób na umowy zlecenia, które jednocześnie są pracownikami beneficjenta zatrudnionymi na umowę o pracę, co grozi podwójnym finansowaniem,

   - zawieranie umów zlecenia z osobami, które wykonują już, na podstawie odrębnych umów, szereg zadań w ramach innych projektów, co może negatywnie wpływać na efektywność wykonywanych przez nie zadań.

   Z tego względu zaproponowano w wytycznych szereg zapisów dotyczących zatrudniania personelu projektu, które mają na celu zminimalizowanie ryzyka występowania nieprawidłowości w tym obszarze. W związku z powyższym wyłącznie w przypadku, gdy jest to zgodne z przepisami odrębnymi oraz nie ma miejsca podwójne finansowanie, taki wydatek będzie mógł zostać uznany za kwalifikowalny. Równocześnie z uwagi na powszechność zjawiska angażowania personelu projektu na podstawie umów cywilnoprawnych do wykonywanych zadań, podczas gdy personel ten jest jednocześnie zatrudniony przez beneficjenta na podstawie umowy o pracę, podkreślono konieczność zapewnienia zgodności takiego postępowania z przepisami odrębnymi, w szczególności przepisami Kodeksu pracy. W ocenie IZ PO KL przyjęcie takiego modelu zatrudniania personelu projektu rodzi uzasadnione obawy co do tego, czy obowiązki z umów cywilnoprawnych nie stanowią powielenia obowiązków wynikających z umowy o pracę, jak też czy są one realizowane poza godzinami pracy. Co więcej, powyższe postępowanie może prowadzić do zaburzenia przejrzystości wydatków projektu, jak również generować koszty, których beneficjent, wykonując podobne zadania poza projektem, nie ponosi. Kierując się m.in. powyższym, IZ PO KL wprowadziła również zasadę, iż umowa o pracę z osobą stanowiącą personel projektu powinna obejmować wszystkie zadania wykonywane przez tę osobę w ramach projektu/projektów realizowanych przez beneficjenta.

   Odnosząc się do kwestii dotyczącej wprowadzenia limitów kosztów zarządzania projektem, pragnę wyjaśnić, że przedmiotowe regulacje zostały wprowadzone z uwagi na konieczność wzmocnienia ukierunkowania wsparcia na rzecz uczestników projektów PO KL. Zlecona przez IZ PO KL ekspertyza dotycząca kosztów administracyjnych w projektach w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego ˝Rozwój zasobów ludzkich˝ wykazała wysoki poziom kosztów zarządzania projektami finansowanymi z Europejskiego Funduszu Społecznego, które częstokroć przekraczały 30% całkowitych wydatków projektu. Występowanie wysokich kosztów zarządzania również w projektach PO KL potwierdzone zostało również przez audytorów Komisji Europejskiej. W związku z powyższym na bazie wyliczeń wskazanych w ww. ekspertyzie do wytycznych wprowadzono procentowe limity kosztów zarządzania dla projektów o określonej wartości.

   Podobnie jak w przypadku reguły proporcjonalności powyższe kwestie zostały szerzej omówione w zasadach finansowania PO KL i są również przedmiotem wyżej wspomnianych oficjalnych interpretacji IZ PO KL. Dodatkowo pragnę przypomnieć, iż wsparciem podczas na przykład konstruowania budżetu projektu i wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu służy instytucjonalna struktura wdrażania PO KL w Polsce, składająca się m.in. z sieci regionalnych ośrodków EFS, których pracownicy zostali przeszkoleni z zakresu wszystkich nowych regulacji wprowadzonych w wytycznych.

   Podsumowując powyższe, choć wprowadzenie licznych zmian w przepisach może powodować pewne trudności beneficjentów w przygotowaniu projektów i ich realizacji, IZ PO KL podejmuje działania w celu zminimalizowania ryzyka błędów i ułatwienia stosowania nowych regulacji. Ich wprowadzenie jest jednak niezbędne w celu zapewnienia prawidłowości wydatkowania środków EFS w Polsce.

   Z poważaniem

   Minister

   Elżbieta Bieńkowska

   Warszawa, dnia 8 lutego 2011 r.