VI kadencja
Interpelacja nr 21802
do ministra infrastruktury
w sprawie interpretacji art. 94 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami
Szanowny Panie Ministrze! Do mojego biura poselskiego zwrócili się samorządowcy z terenu gminy Kostrzyn z prośbą pomoc w uzyskaniu interpretacji wydanej przez Ministerstwo Infrastruktury art. 94 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który mówi, że w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego podziału można dokonać, jeżeli jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a w szczególności w jakich przypadkach winien być stosowany wobec poniższych interpretacji organu odwoławczego.
Ilustrując konieczność doprecyzowania lub interpretacji powyższego przykładu, posłużę się jednym z wielu przypadków, o których wspominali włodarze gminy Kostrzyn. Wnioskiem z dnia 25 września 2009 r. państwo P. wnieśli o zaopiniowanie wstępnego projektu podziału działki nr 240/2 o powierzchni 0,3273 ha, jako zgodnego z załączoną decyzją o warunkach zabudowy. Burmistrz gminy Kostrzyn, rozpatrując przedmiotowy wniosek, postanowieniem nr ZG-9430/52/2009 z dnia 4 grudnia 2009 r. zaopiniował go negatywnie, pisząc w uzasadnieniu:
Zgodnie z art. 94 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami podziału można dokonać, jeśli jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy.
Wnioskodawcy, państwo P. są właścicielami działki nr 240/2 o powierzchni 0,3273 ha, dla której burmistrz gminy Kostrzyn w dniu 16 listopada 2009 r. wydał decyzję o warunkach zabudowy nr ZZ-7331-WZ/98.5/09. Decyzja zezwala na wybudowanie na działce nr 240/2 o powierzchni 0,3273 na wybudowanie jednego budynku mieszkalnego oraz określa pozostałe uwarunkowania związane z tą zabudową.
Państwo P., przedkładając powyższą decyzję, wnioskiem z dnia 25 września 2009 r. wnieśli o zaopiniowanie wstępnego projektu podziału działki 240/2 na 4 działki pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o powierzchni około 800 m2 każda. Burmistrz gminy jako organ w przedmiotowej sprawie, rozpatrując powyższy wniosek o podział, postanowieniem nr ZG-7430/52/2009 z dnia 4 grudnia 2009 r. stwierdził jego bezzasadność, ponieważ zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy na działce nr 240/2 można wybudować tylko jeden budynek mieszkalny, do wybudowania którego nie jest potrzebny podział działki. Burmistrz w uzasadnieniu postanowienia podkreślił, że przychylając się do wniosku państwa P., naruszyłby istotę wydanej przez siebie decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr 240/2, w której jednoznacznie określił, co na tej działce można wybudować, a powyższa decyzja została wydana zgodnie z tym, o co wnosili wnioskodawcy.
Państwo P. wnioskiem z dnia 18 grudnia 2009 r., za pośrednictwem burmistrza gminy, złożyli zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na przedmiotowe postanowienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 10 lutego 2010 r. nr SKO-GN4001/2/10 orzekło uchylić zaskarżone postanowienie i sprawę przekazać organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu orzeczenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło, co następuje:
Zażalenie zasługuje na uwzględnienie, zaś zaskarżone postanowienie zapadło bowiem bez wystarczającego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz uzasadnienia przyjętego stanowiska. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że przede wszystkim należy zauważyć, że, co wynika pośrednio z załączonej do akt umowy notarialnej, przedmiotowa nieruchomość stanowi grunt rolny. Jeśli jest tak w istocie, organ I instancji powinien przedmiotowe postanowienie umorzyć. Zgodnie bowiem z art. 92 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziały gruntów rolnych bądź na takie cele wykorzystywanych, z przewidzianymi w przepisie wyjątkami, nie podlegają reglamentacji administracyjnej i jako czynność materialno-techniczna pozostawiona jest swobodnemu uznaniu przez właściciela nieruchomości. Ponadto uchybieniu mającym wpływ na wynik sprawy według Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest brak w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów, co sprawia, że na etapie postępowania odwoławczego nie sposób niezbicie przesądzić o charakterze przedmiotowej nieruchomości.
Organ I instancji, rozpatrując ponownie wniosek państwa P. z dnia 22 września 2009 r. o zgodności proponowanego podziału działki nr 240/2 z decyzją o warunkach zabudowy, w związku z wydanym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 lutego 2010 r., wydał postanowienie opiniujące negatywnie przedłożony projekt podziału. W uzasadnieniu burmistrz w szerszym zakresie powtórzył argumentację co do zasady sprawy z postanowienia z dnia 4 grudnia 2009 r. przytoczoną powyżej. Jednocześnie burmistrz polemizował ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie, czy decyzja o warunkach zabudowy wydana na teren rolny (wg danych z ewidencji gruntów) jest podstawą do dokonania podziału tego terenu. Burmistrz potwierdził, że podziela pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że jeżeli przedmiotem podziału jest nieruchomość rolna, to organ I instancji takie postępowanie powinien umorzyć zgodnie z art. 92 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednak gdy w dniu złożenia wniosku o podział w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, to zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami wniosek właściciela działki o podział powinien być rozpatrywany w oparciu o art. 94 ust. 1 pkt 2 powyższej ustawy. Państwo P. w dniu 8 kwietnia 2010 r. ponownie złożyli zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego na postanowienie burmistrza o negatywnym zaopiniowaniu proponowanego podziału.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem nr SKO-6N-4001/241/10 z dnia 8 czerwca 2010 r. orzekło o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i umorzeniu postępowania organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że wbrew temu, co twierdzi organ I instancji, decyzja ustalająca warunki zabudowy dla danego terenu z racji swojego deklaratoryjnego charakteru nie może i nie zmienia dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości. Ten przywilej zarezerwowany jest wyłącznie dla planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast za pomocą decyzji o warunkach zabudowy można jedynie doprowadzić do takiego zainwestowania nieruchomości, który w swoim charakterze i parametrach nawiązuje do sposobu zagospodarowania już istniejącego w tym terenie. Tak więc sam fakt wydania warunków zabudowy dla nieruchomości nie sprawia, że nieruchomość do tej pory wykorzystywana na cele rolne traci taki charakter i staje się automatycznie nieruchomością przeznaczoną pod zabudowę mieszkaniową. Organ odwoławczy twierdzi dalej, że wobec powyższego przedmiotowa nieruchomość w całości stanowi nadal grunt rolny, co zresztą wynika z załączonego wypisu z ewidencji gruntów, który z kolei stanowi, zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, miarodajną informację o przeznaczeniu terenu będącego przedmiotem badania. A zatem organ I instancji orzekający w niniejszej sprawie, stwierdzając taki stan rzeczy, powinien postępowanie podziałowe jako bezprzedmiotowe umorzyć. Strona skarżąca zaskarżyła takie rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. WSA sprawy jeszcze nie rozstrzygnął.
Drugim przykładem ilustrującym niejasność art. 94 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest wniosek z dnia 27 września 2010 r. o zaopiniowanie przedłożonego projektu podziału działki nr 165/3 o pow. 0,3577 ha na podstawie wydanej przez burmistrza gminy Kostrzyn decyzji o warunkach zabudowy nr ZS-7331-WZ/78/10 z dnia 31 sierpnia 2010 r. Burmistrz gminy Kostrzyn, rozpatrując powyższy wniosek, wydał w dniu 7 października 2010 r. postanowienie o umorzeniu postępowania podziałowego jako bezprzedmiotowego (analogicznie jak w sprawie państwa P.) W uzasadnieniu podał, że:
Właściciel działki nr 165/3 wniósł o zaopiniowanie jej podziału. Organ rozpatrując powyższy wniosek stwierdził, że obszar projektowanych działek nr 165/6; 165/7 i 165/8 znajduje się na terenie, który według danych z ewidencji gruntów jest gruntem rolnym klasy IVb. Organ I instancji, posiłkując się orzeczeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr GN-4001/241/10 z dnia 8 czerwca 2010 r., które orzekło, że decyzja o warunkach zabudowy nie zmienia dotychczasowego przeznaczenia terenu, wynikającego z danych z ewidencji gruntów, podtrzymuje to stanowisko i tym samym zgodnie z art. 92 ustawy o gospodarce nieruchomościami obszar projektowanych działek nr 165/6; 165/7 i 165/8 nie podlega reglamentacji administracyjnej w postępowaniu podziałowym. Zmiana przeznaczenia terenu obejmującego obszar projektowanych działek nr 165/6; 165/7 i 165/8 nie wynika również z załączonej decyzji burmistrza gminy Kostrzyn nr ZS-7331-WZ/78/10 z dnia 31 sierpnia 2010 r. o warunkach zabudowy, która ustala wyłącznie rodzaj zabudowy i zagospodarowania terenu. Pan M. K. złożył zażalenie na umorzenie postępowania przez organ I instancji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem nr SKO-GN-4001/621/10 z dnia 22.12.2010 r. orzekło o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i przekazaniu organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło:
W niniejszej sprawie nie było podstaw do umorzenia postępowania podziałowego. Organ I instancji powinien, mimo że przedmiotowa nieruchomość stanowi grunt rolny, rozstrzygnąć co do istoty. Należy bowiem rozróżnić sytuację, gdy właściciel nieruchomości rolnej planuje ją podzielić na działki większe niż 0,3 ha. Wówczas podziału, jako czynności materialno-technicznej, nie prowadzi się w postępowaniu administracyjnym w trybie jej przepisów. Natomiast w przypadku gdy dochodzi do wydzielenia działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3 ha, podział takiej nieruchomości podlega reżimowi administracyjnemu i mają zastosowanie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami z określonymi w ustawie ograniczeniami. Zatem z uwagi, że w przedmiotowej sprawie wnioskodawca przewidywał wydzielenie z nieruchomości rolnej działek o powierzchni mniejszej niż 0,3 ha, organ I instancji zobowiązany był do przeprowadzenia postępowania w niniejszej sprawie i oceny, czy z uwagi na powyższe ograniczenia projektowany podział nieruchomości jest możliwy. Organ odwoławczy twierdzi dalej, że nie przesądzając o rozstrzygnięciu w niniejszej sprawie, pragnie jedynie przedstawić swoje stanowisko w kwestii podziału nieruchomości rolnych na działki o powierzchni mniejszej niż 0,3 ha, w sytuacji gdy dla terenu zostały wydane decyzje o warunkach zabudowy. Zgodnie z przepisem art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami przed zatwierdzeniem projektu podziału musi być on zaopiniowany pod kątem jego zgodności z ustaleniami planu miejscowego lub w przypadku jego braku, z przepisami odrębnymi bądź wcześniej wydanymi warunkami zabudowy. Jak wynika z ewidencji gruntów, przedmiotowa nieruchomość stanowi grunty rolne klasy IVb. Zgodnie z art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami podział nieruchomości położonych na obszarach rolnych wg planu miejscowego lub wykorzystywanych na cele rolne, tak jak w rozpatrywanym przypadku, skutkujący wydzieleniem działek poniżej 0,3 ha, jest dopuszczalny jedynie w celu powiększenia sąsiedniej nieruchomości lub regulacji granic sąsiednich działek. Ograniczenie wprowadzone tym przepisem dotyczy zatem sytuacji, gdy jedynym celem podziału nieruchomości byłoby wydzielenie działek o powierzchni mniejszej niż 0,3 ha, mających charakter działek budowlanych, a w rozpatrywanym przypadku wnioskodawca proponował właśnie taki podział. Jak dalej Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdza, że bez znaczenia w jego ocenie jest fakt, że dla nieruchomości będącej przedmiotem podziału ustalono warunki zabudowy. Z uwagi, że decyzja taka zostaje wydana w sytuacji, gdy na danym terenie nie obowiązuje plan miejscowy, nie oznacza to, że za jej pomocą można zmieniać przeznaczenie nieruchomości. Ten przywilej zarezerwowany jest wyłącznie dla planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to tyle, że jakkolwiek można ustalić warunki zabudowy dla nieruchomości rolnej i w efekcie ją zabudować, sam fakt ich ustalenia nie powoduje, że decyzja taka pozbawia grunty rolne charakteru ze wszelkimi konsekwencjami na przykład ograniczeń w ich podziale. W sytuacji jak niniejsza, gdy celem podziału nieruchomości rolnej jest wydzielenie działki o powierzchni mniejszej niż 0,3 ha, mającej charakter niezabudowanej działki budowlanej, powinno mieć zastosowanie ograniczenie z art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze dodało, że abstrahując nawet od faktu, że przedmiotowa nieruchomość jest nieruchomością rolną, proponowany podział nie jest zgodny z warunkami zabudowy ustalonymi decyzją o warunkach zabudowy, realizacją zamierzenia budowlanego dla obszaru działki nr 165/3. Wydzielenie z niej nowej działki naruszyłoby wskazane w decyzji parametry i wskaźniki dotyczące przyszłych inwestycji, a skarżący, pragnąc zabudować swoją nieruchomość zgodnie z ustaleniami wynikającymi z treści decyzji, może to zrobić bez dokonywania jej podziału.
Użyte przez organ odwoławczy słowa ˝abstrahując˝ stawia organ I instancji przed pytaniem, czy art. 93 ust. 2a jest ˝ważniejszy˝ od art. 94 ust. 2 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W art. 92 ust. 2 jest również zapis, który mówi, ze za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości, jak użytki rolne, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Wobec powyższego orzecznictwa Samorządowego Kolegium Odwoławczego organ I instancji stanął przed dylematem zastosowania art. 94 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W związku z powyższym mam do Pana Ministra następujące pytania:
1. Czy według orzecznictwa SKO organ I instancji powinien uznać, że w przypadku gdy decyzja o warunkach zabudowy dotyczy terenów, które według danych z ewidencji gruntów stanowią grunty rolne, sprawę należy rozpatrywać w oparciu o art. 93 ust. 2a, czyli że nie można dokonać podziału nieruchomości na podstawie wydanej decyzji o warunkach zabudowy, gdyż decyzja o warunkach nie zmienia przeznaczenia terenu?
2. Czy też organ I instancji powinien zastosować art. 92 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który mówi, że jeżeli na teren rolny została wydana decyzja o warunkach zabudowy, to traci on charakter rolny i w katastrze nieruchomości nie będzie figurować jako wykorzystywany na cele rolne i leśne, a sprawę należy rozpatrywać w oparciu o art. 94 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiący że podziału można dokonać, jeżeli jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy?
Z poważaniem
Poseł Bożena Szydłowska
Poznań, dnia 17 marca 2011 r.