VI kadencja

Odpowiedź prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów - z upoważnienia prezesa Rady Ministrów -

na interpelację nr 17394

w sprawie niejasności przepisów regulujących postępowanie sądowe i administracyjne dotyczących stosowania klauzul niedozwolonych w obrocie z udziałem konsumentów

   Szanowny Panie Marszałku! W odpowiedzi na interpelację posła Stanisława Rakoczego, przekazaną prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w dniu 16 sierpnia 2010 r., w sprawie niejasności przepisów regulujących postępowanie sądowe i administracyjne dotyczących stosowania klauzul niedozwolonych w obrocie z udziałem konsumentów pragnę przedstawić odpowiedzi na pytania zawarte w przedmiotowej interpelacji.

   Zgodnie z art. 479³⁸ § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296, z późn. zm.), zwanej dalej K.p.c., powództwo w sprawach o uznanie postanowień wzorca umowy za niedozwolone może wytoczyć każdy, kto według oferty pozwanego mógłby zawrzeć z nim umowę zawierającą postanowienie, którego uznania za niedozwolone żąda się pozwem. Powództwo może wytoczyć także organizacja społeczna, do której zadań statutowych należy ochrona interesów konsumentów, powiatowy (miejski) rzecznik konsumentów oraz prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów.

   Na mocy art. 479³⁹ K.p.c. z żądaniem uznania postanowienia wzorca umowy za niedozwolone uprawniony podmiot może wystąpić także wtedy, gdy pozwany przedsiębiorca zaniechał jego stosowania, jeżeli od tego zaniechania nie minęło 6 miesięcy. Ponadto zaniechanie przez pozwanego, po wytoczeniu powództwa, stosowania zaskarżonego postanowienia wzorca umownego nie ma wpływu na bieg postępowania sądowego w tym zakresie (art. 479⁴⁰ K.p.c.).

   Sądem właściwym w ww. sprawach jest Sąd Okręgowy w Warszawie - Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (art. 479³⁶ K.p.c.). Odpis prawomocnego wyroku uwzględniającego powództwo sąd przesyła prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, który prowadzi, na podstawie tych wyroków, jawny rejestr postanowień wzorców umowy uznanych za niedozwolone (art. 479⁴⁵ § 1-3 K.p.c.).

   Stosownie do treści art. 479⁴³ K.p.c. wyrok prawomocny ma skutek wobec osób trzecich od chwili wpisania uznanego za niedozwolone postanowienia wzorca umowy do rejestru. W uchwale z dnia 7 października 2008 r., sygn. akt III CZP 80/08, OSNC 2009/9/118, Sąd Najwyższy stwierdził, że rozszerzona prawomocność wyroku uwzględniającego powództwo o uznanie postanowień wzorca umowy za niedozwolone (art. 479⁴³ w związku z art. 365 K.p.c.) nie wyłącza możliwości wytoczenia powództwa przez tego samego lub innego powoda - w tym także przez organizację społeczną działającą na rzecz ochrony interesów konsumentów - przeciwko innemu przedsiębiorcy niebiorącemu udziału w postępowaniu, w którym zapadł wyrok, stosującemu takie same lub podobne postanowienia wzorca, jak wpisane do rejestru, o którym mowa w art. 479⁴⁵ § 2 K.p.c. W uzasadnieniu uchwały Sąd Najwyższy podkreślił, że sąd, dokonując kontroli wzorca, nie czyni tego in abstracto, ale odnosi się do konkretnego postanowienia konkretnego wzorca, uwzględniając przy tym pozostałe postanowienia tego wzorca (art. 385² i 385³ K.c.). Zatem należy wykluczyć, że moc wiążąca wyroku i powaga rzeczy osądzonej może rozciągać się na podobne lub nawet takie same postanowienia stosowane przez innego przedsiębiorcę w innym wzorcu. Abstrakcyjna kontrola wzorca nie może prowadzić do generalnego wyłączenia danej klauzuli z obrotu, albowiem rzeczą sądu jest rozstrzyganie w konkretnej sprawie, dotyczącej określonego postanowienia konkretnego wzorca. Wydany w takiej sprawie wyrok dotyczy zatem postanowienia określonego wzorca, a nie postanowienia w ogóle. Przepis art. 385² K.c. nakazuje ponadto uwzględniać - przy ocenie zgodności postanowienia umowy z dobrymi obyczajami - okoliczności zawarcia umowy oraz umowy pozostające w związku z umową obejmującą postanowienie będące przedmiotem oceny. Podstawa faktyczna rozstrzygnięcia nie musi być zatem tożsama nawet w wypadku oceny tego samego postanowienia tego samego wzorca umownego, stosowanego przez innego przedsiębiorcę. Z tego względu nie może nastąpić odrzucenie pozwu z powodu istnienia przesłanki procesowej w postaci powagi rzeczy osądzonej. Jak słusznie zauważył Sąd Najwyższy, uznanie, iż rozszerzona prawomocność materialna wyroku uwzględniającego powództwo o uznanie postanowienia wzorca umowy za niedozwolone wyłącza - wobec powagi rzeczy osądzonej - możliwość wytoczenia powództwa przeciw innemu przedsiębiorcy stosującemu takie samo lub podobne postanowienie umowne, a niebiorącemu udziału w postępowaniu, w którym zapadł wyrok, budzi też poważne wątpliwości ze względu na to, że stanowi niewątpliwe ograniczenie prawa do obrony i wysłuchania, a tym samym realizacji prawa do sądu (art. 45 konstytucji).

   Należy wskazać, iż powołana wyżej uchwała Sądu Najwyższego zawiera prawidłową interpretację art. 479⁴³ K.p.c. Ewentualna zmiana wskazanego przepisu zmierzająca do rozszerzenia skutków wyroku w sprawie o uznanie postanowień wzorca umowy za niedozwolone na przedsiębiorców, którzy nie byli pozwani w sprawie, nie byłaby zasadna. Ocena, czy postanowienie wzorca umowy jest niedozwolone, może być bowiem dokonana wyłącznie na tle indywidualnego wzorca, w którym postanowienie to zostało zamieszczone. Okoliczność, że inny przedsiębiorca posługuje się wzorcem zawierającym postanowienie podobne, a nawet takiej samej treści, jak uznane za niedozwolone, wcale nie oznacza, że postanowienie to będzie uznane za niedozwolone na tle innego wzorca stosowanego przez innego przedsiębiorcę. Z tego względu ewentualna nowelizacja art. 479⁴³ K.p.c. w kierunku zaproponowanym w treści interpelacji (dopuszczająca odrzucenie pozwu w sytuacji, gdy pozew dotyczy postanowienia wzorca umowy już wpisanego do rejestru) nie wydaje się zasadna.

   Przyjęcie koncepcji, że rozszerzona prawomocność materialna wyroku (a tym samym powaga rzeczy osądzonej) obejmuje wszystkich przedsiębiorców, oznaczałoby, że Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów ustanawiałby w istocie normę abstrakcyjną i generalną przesądzającą o istnieniu określonego zakazu, co stanowiłoby niedozwolony ze względu na zasadę trójpodziału władzy akt prawotwórstwa ze strony sądu. Działanie takie godziłoby również w konstytucyjne prawo pozostałych (poza pozwanym) przedsiębiorców do sądu, ponieważ przedsiębiorcy ci, nieuczestniczący w postępowaniu sądowym, byliby pozbawieni możliwości obrony swoich praw.

   Zauważyć trzeba, że powództwo o uznanie postanowienia wzorca umowy za niedozwolone realizuje funkcję prewencyjną ochrony prawnej konsumentów. Wyrok, w którym sąd uwzględnia powództwo (także wówczas, gdy takie same lub podobne postanowienie umowne zostało już wcześniej uznane za niedozwolone w postępowaniu przeciwko innemu przedsiębiorcy), jest konsekwencją posłużenia się przez pozwanego niedozwoloną klauzulą umowną. Legitymowanym biernie jest zatem przedsiębiorca, od którego pochodzi dany wzorzec umowny. Jeżeli kwestionowane postanowienie wzorca umowy nie jest niedozwolone, sąd oddala powództwo, czego konsekwencją jest to, że koszty procesu (co do zasady) ponosi podmiot wszczynający postępowanie.

   Odnosząc się do zasygnalizowanej przez pana posła Stanisława Rakoczego praktyki polegającej na wytaczaniu przez ˝Towarzystwo Lexus˝ w stosunku do przedsiębiorców powództw - w oparciu o przepisy dotyczące niedozwolonych postanowień umownych - wyłącznie w celu uzyskania od przedsiębiorców kosztów zastępstwa procesowego, informuję, iż w ocenie prezesa urzędu opisane działania mogą stanowić nadużycie prawa. Niemniej jednak należy wskazać, iż w świetle obecnie obowiązujących przepisów prawa prezes urzędu nie ma żadnych instrumentów, aby powstrzymać wytaczanie powództw w tych sprawach przez inne podmioty do tego uprawnione i tym samym zapobiec nadmiernemu rozrastaniu się rejestru niedozwolonych postanowień umownych. Jeżeli takich praktyk dopuszcza się stowarzyszenie, należałoby rozważyć, czy nie stanowi to naruszenia prawa. Do dokonania szczegółowej analizy działalności stowarzyszeń pod kątem jej zgodności z prawem upoważnione są organy sprawujące nadzór nad stowarzyszeniami, stosownie do przepisów ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855, z późn. zm.). Organom tym przysługują uprawnienia kontrolne oraz odpowiednie środki nadzoru umożliwiające ustalenie, czy cel przewidziany w statucie stowarzyszenia (prowadzenie działalności chroniącej prawa konsumentów) jest rzeczywiście realizowany, czy też w istocie działalność stowarzyszenia zmierza wyłącznie do uzyskiwania dochodów. W razie stwierdzenia, że działalność stowarzyszenia jest niezgodna z prawem lub narusza istotne postanowienia statutu, organ nadzorujący, w zależności od rodzaju i stopnia stwierdzonych nieprawidłowości, może wystąpić o ich usunięcie w określonym terminie, udzielić ostrzeżenia władzom stowarzyszenia, wystąpić do sądu o zastosowanie odpowiedniego środka polegającego na: udzieleniu upomnienia władzom stowarzyszenia, uchyleniu niezgodnej z prawem lub statutem uchwały stowarzyszenia, rozwiązaniu stowarzyszenia, jeżeli jego działalność wykazuje rażące lub uporczywe naruszanie prawa albo postanowień statutu i nie ma warunków do przywrócenia działalności zgodnej z prawem lub statutem (art. 28 i 29 ust. 1 Prawa o stowarzyszeniach).

   Odnosząc się do kwestii zawiązanych z funkcjonowaniem rejestru niedozwolonych postanowień umownych, pragnę wskazać, iż prezes urzędu dostrzega potrzebę dokonania rewizji i zmian w organizacji i funkcjonowaniu rejestru niedozwolonych postanowień umownych. Wskazać należy, iż uregulowanie kwestii rejestru postanowień wzorców umów uznanych za niedozwolone znalazło się wśród celów strategicznych planowanej na lata 2010-2013 polityki konsumenckiej. ˝Polityka konsumencka na lata 2010-2013˝ stanowi dokument programowy opisujący działania rządu Rzeczypospolitej Polskiej na rzecz wzmocnienia poziomu ochrony praw konsumentów na polskim rynku. Założenia nowej polityki konsumenckiej przewidują m.in. zwiększenie przejrzystości i funkcjonalności rejestru. W tym celu prowadzony przez prezesa urzędu rejestr zostanie gruntownie przebudowany i uproszczony. Przedstawione w ww. dokumencie propozycje dotyczą zmian w funkcjonowaniu rejestru postanowień wzorców umów uznanych za niedozwolone celem zwiększenia jego przejrzystości. Wobec powyższego zasadne będzie dokonanie zmian legislacyjnych w aktach prawnych regulujących kwestie organizacji rejestru niedozwolonych postanowień wzorców umów. W szczególności konieczne jest wypracowanie procedury usuwania z rejestru tych postanowień, które zdezaktualizowały się poprzez zmianę stanu prawnego.

   Jednocześnie pragnę poinformować, iż prezes urzędu współpracuje z ministrem sprawiedliwości, w szczególności z Komisją Kodyfikacyjną Prawa Cywilnego, jako ciałem doradczym działającym przy ministrze sprawiedliwości, w celu wypracowania skutecznych rozwiązań dotyczących kształtu i funkcjonowania rejestru niedozwolonych postanowień umownych. W chwili obecnej nie są rozważane zmiany legislacyjne polegające na wprowadzeniu do przepisów K.p.c. regulacji nakazującej wystąpienie zainteresowanym podmiotom z wezwaniem do zaprzestania stosowania postanowień wpisanych do rejestru przed wytoczeniem powództwa, o którym mowa w art. 479³⁸ K.p.c. Jednocześnie należy zwrócić uwagę, iż z treści art. 479³⁷ K.p.c. wynika, iż w sprawach o uznanie postanowień wzorca umowy za niedozwolone nie stosuje się m.in. art. 479¹² § 2 K.p.c, który przewiduje obligatoryjne, przedprocesowe i pozasądowe postępowanie pojednawcze w sprawach gospodarczych. Należy wyjaśnić, iż wprowadzenie tej regulacji do postępowania w sprawach gospodarczych miało na celu wymuszenie na przedsiębiorcy podjęcia przed wystąpieniem na drogę postępowania cywilnego czynności, których celem jest wyjaśnienie przyczyn, okoliczności niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązań przez kontrahenta, a więc próby polubownego rozstrzygnięcia sporu. W sprawach o uznanie postanowień wzorca umowy za niedozwolone polubowne zakończenie sprawy nie jest możliwe, co wynika wprost z treści art. 479⁴¹ K.p.c. Zgodnie z art. 479⁴¹ K.p.c ugoda w sprawach o uznanie postanowień wzorca umowy za niedozwolone jest niedopuszczalna. Jedynie sąd prawomocnym, konstytutywnym wyrokiem może nałożyć na przedsiębiorcę prawny obowiązek w postaci zakazu wykorzystywania niedozwolonych postanowień wzorca umowy.

   Odnosząc się do przedstawionej w interpelacji propozycji wprowadzenia do K.p.c. przepisu obligującego podmioty, które chcą wytoczyć powództwo o uznanie postanowień wzorca umowy za niedozwolone, do uprzedniego zawiadomienia prezesa urzędu o podejrzeniu stosowania przez danego przedsiębiorcę niedozwolonych postanowień umownych oraz propozycji wprowadzenia regulacji prawnej przewidującej możliwość zwrócenia się przez podmiot, który zamierza wytoczyć powództwo o uznanie postanowień wzorca umowy za niedozwolone, do prezesa urzędu z wnioskiem o dokonanie interpretacji zawartych w kwestionowanym wzorcu postanowień, wyjaśniam, co następuje.

   Na wstępie należy zwrócić uwagę, iż przepisy regulujące postępowanie w sprawie o uznanie postanowień wzorca umowy za niedozwolone zostały wprowadzone do K.p.c. ustawą z 2 marca 2000 r. o ochronie niektórych praw konsumentów oraz o odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną przez produkt niebezpieczny (Dz. U. Nr 22, poz. 271, ze zm.). Ustawa ta w zakresie niedozwolonych postanowień umownych implementuje dyrektywę Rady EWG nr 93/13 z 05.04.1993 r. w sprawie nieuczciwych warunków w umowach konsumenckich (Dz. Urz. WE 1993 L 95/29). Państwa członkowskie, dokonując implementacji, dysponują swobodą w zakresie wyboru formy i środków co do wprowadzenia dyrektywy do krajowego systemu prawnego. Swoboda ustawodawcy krajowego w zakresie implementacji dyrektywy ograniczona jest celem jej wydania. Należy również zwrócić uwagę, iż obecnie trwają prace nad nową dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie praw konsumentów (2008/0196 COD), która ma stanowić połączenie czterech dyrektyw, tj. dyrektywy 85/577/EWG w sprawie ochrony konsumentów w odniesieniu do umów zawartych poza lokalem przedsiębiorstwa, dyrektywy 93/13/EWG w sprawie nieuczciwych warunków w umowach konsumenckich, dyrektywy 97/7/WE w sprawie ochrony konsumentów w przypadku umów zawieranych na odległość oraz dyrektywy 1999/44/WE w sprawie niektórych aspektów sprzedaży towarów konsumpcyjnych i związanych z tym gwarancji, w jeden instrument horyzontalny. W toku prac nad nową dyrektywą nie zgłaszano propozycji wprowadzenia obowiązku zawiadomienia właściwego organu administracji o podejrzeniu stosowania przez przedsiębiorcę niedozwolonych postanowień umownych oraz regulacji przewidującej możliwość zwrócenia się przez podmiot, który zamierza wytoczyć powództwo o uznanie postanowień wzorca umowy za niedozwolone, do organu antymonopolowego z wnioskiem o dokonanie interpretacji zawartych w kwestionowanym wzorcu postanowień.

   Należy również zwrócić uwagę, iż wprowadzenie proponowanej w interpelacji możliwości dokonywania przez prezesa urzędu interpretacji postanowień wzorców umów mogłoby naruszać konstytucyjną zasadę trójpodziału władzy. Jak już zostało wskazane, dokonywanie wiążącej oceny prawnej działań przedsiębiorcy należy bowiem do sądu. Jedynie sąd prawomocnym, konstytutywnym wyrokiem może nałożyć na przedsiębiorcę prawny obowiązek w postaci zakazu wykorzystywania niedozwolonych postanowień wzorca umowy.

   Prezes urzędu działa na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331, z późn. zm.), której art. 31 określa zakres jego ustawowych kompetencji. Kompetencje te powinny być jednak wykorzystywane zgodnie z art.1 ww. ustawy, tj. w interesie publicznym. Ustawodawca wyznaczył organowi, jakim jest prezes urzędu, ściśle określone podstawy i tryb postępowania, zmierzające do realizacji jego ustawowych obowiązków. Prezes urzędu działa więc m.in. poprzez wszczynanie postępowań wyjaśniających i antymonopolowych w sprawach praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów. Wyłącznie w ramach tych postępowań prezes urzędu uprawniony jest do sprawowania, na podstawie art. 31 ww. ustawy, kontroli przestrzegania przez przedsiębiorców przepisów ustawy. Kontrola decyzji prezesa urzędu dokonywana jest przez sąd. Prezes urzędu nie posiada kompetencji do opiniowania bądź akceptowania stosowanych przez przedsiębiorców w obrocie prawnym wzorców umów. Powyższe stanowisko znajduje również potwierdzenie w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Z treści art. 9 K.p.a. wynika, iż organy administracji publicznej, do których należy prezes urzędu, udzielają szczegółowych informacji wyłącznie w toku prowadzonych postępowań administracyjnych. Natomiast nie są uprawnione ani zobowiązane do wydawania opinii prawnych. Należy również wskazać, iż ewentualna interpretacja postanowień wzorca umowy dokonywana przez prezesa urzędu podlegałaby weryfikacji w postępowaniu odwoławczym bądź sądowym. Z tego względu wprowadzenie proponowanej zmiany legislacyjnej nie wydaje się zasadne.

   Jednocześnie pragnę poinformować, iż w ciągu ostatnich 10 lat nie była przeprowadzona analiza, której przedmiotem byłaby ocena stosowania przepisów K.p.c. dotyczących postępowania w sprawie o uznanie postanowień wzorca za niedozwolone. Niemniej jednak należy wskazać, iż w związku z opracowywaniem dokumentu ˝Polityka konsumencka na lata 2010-2013˝ dokonano oceny funkcjonowania rejestru niedozwolonych postanowień umów. W szczególności uwzględniono wnioski wynikające z oceny realizacji dotychczasowej rządowej polityki konsumenckiej na lata 2007-2009. Od kilku lat stałym narzędziem eliminowania niezgodnych z prawem praktyk było prowadzenie przez prezesa urzędu sektorowych kontroli postanowień wzorców umów stosowanych w obrocie z konsumentami. Prowadzona w ramach przeglądów branż analiza wzorców umów, skutkująca dużą ilością pozwów o uznanie za niedozwolone skontrolowanych postanowień, częściowo straciła rację bytu, biorąc pod uwagę, iż prowadzony przez prezesa urzędu rejestr postanowień wzorców umowy uznanych za niedozwolone liczy około 1962 wpisy. Zgodnie z założeniami ˝Polityki konsumenckiej na lata 2010-2013˝ przeprowadzane przez prezesa urzędu kontrole wzorców umownych stosowanych przez przedsiębiorców w obrocie z udziałem konsumentów i będące ich efektem powództwa o uznanie za niedozwolone postanowień wzorców umów ograniczone zostaną do spraw precedensowych lub mogących mieć istotny wpływ na funkcjonowanie rynku. Należy wskazać, iż celem prezesa urzędu będzie dokonanie rewizji i zmian w organizacji i funkcjonowaniu rejestru niedozwolonych postanowień umownych w taki sposób, aby stworzyć funkcjonalny instrument służący konsumentom do eliminacji niedozwolonych postanowień umownych. Nowa organizacja rejestru będzie również istotnym źródłem informacji dla przedsiębiorców, którzy będą mogli posiłkować się nim przy tworzeniu stosowanych przez nich wzorców umów. Wybór sektorów, które poddane zostaną precyzyjnej kontroli branżowej, oparty zostanie o przeprowadzane diagnozy aktualnych problemów pojawiających się na rynku dóbr i usług konsumenckich. Rozpoznanie potencjalnych obszarów będzie bazowało na informacjach pozyskiwanych w ramach badań i analiz, dzięki którym zapewniony zostanie dopływ aktualnych informacji o stale zmieniającym się rynku oraz o oczekiwaniach i problemach identyfikowanych przez konsumentów.

   Wydaje się zatem, iż w świetle przedstawionych regulacji prawnych nie zachodzi potrzeba podejmowania działań legislacyjnych mających na celu doprecyzowanie obowiązujących przepisów K.p.c. dotyczących uznawania niedozwolonych postanowień wzorca umowy za niedozwolone.

   Z poważaniem

   Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów

   Małgorzata Krasnodębska-Tomkiel

   Warszawa, dnia 31 sierpnia 2010 r.