VI kadencja

Odpowiedź podsekretarza stanu w Ministerstwie Środowiska - z upoważnienia ministra -

na interpelację nr 23201

w sprawie jednolitej wykładni pojęcia ˝inne zbiorniki wodne˝

   Szanowny Panie Marszałku! W odpowiedzi na interpelację pana posła Adama Krzyśków, przekazaną przy piśmie z dnia 30 czerwca 2011 r., znak SPS-023-23201/11, dotyczącą jednolitej wykładni pojęcia ˝inne zbiorniki wodne˝ w przepisach ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220, z późn. zm.) uprzejmie informuję, co następuje.

   W przepisach art. 17 ust. 1 pkt 7 oraz w art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody określono zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, który może być wprowadzony przepisami prawa miejscowego na obszarze parku krajobrazowego lub obszarze chronionego krajobrazu. Pan poseł w swoim piśmie wskazał, iż praktyka stosowania ww. regulacji wykazała brak jednolitej wykładni pojęcia ˝innych zbiorników wodnych˝, a w konsekwencji występowanie znacznych rozbieżności w orzecznictwie administracyjnym w przedmiocie lokalizacji inwestycji na wymienionych obszarach form ochrony przyrody. Organy ochrony przyrody właściwe do uzgadniania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przyjmują, że przez ˝innych zbiornik wodny˝ należy również rozumieć zbiorniki, w których woda występuje sporadycznie, np. stawy, sadzawki, wyrobiska. W ocenie pana posła z przyjętą wykładnią nie sposób się zgodzić, gdyż celem zakazu zabudowy w pasie szerokości 100 m od linii brzegu jest ochrona położonych nad wodami obszarów cennych przyrodniczo przed zabudową, co w przypadku basenów, czy też oczek wodnych nie zachodzi.

   Brak definicji ˝innych zbiorników wodnych˝ w ustawie o ochronie przyrody oznacza, iż pojęcie to należy oceniać, mając na względzie reguły wykładni językowo-logicznej, wykładni systemowej (miejsca interpretowanych przepisów w systemie prawa i aktu normatywnego) oraz wykładni funkcjonalnej (np. adekwatności definicji legalnych zawartych w jednym akcie normatywnym w kontekście celów innej regulacji). Przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019, z późn. zm.) oraz ustawy o ochronie przyrody są regulacjami z dziedziny prawa ochrony środowiska, którego poszczególne akty normatywne służą osiągnięciu określonych celów czy zadań.

   Przepisy ustawy o ochronie przyrody mają na celu m.in. zachowanie różnorodności biologicznej, utrzymanie procesów ekologicznych, stabilności ekosystemów i zapewnienie ciągłości istnienia gatunków z ich siedliskami (m.in. związanych z zasobami wodnymi). Ochrona przyrody polega m.in. na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu zasobów, tworów i składników przyrody: dziko występujących roślin, zwierząt i grzybów oraz siedlisk przyrodniczych; krajobrazu, jak również tworów przyrody żywej i nieożywionej. Natomiast przepisy ustawy Prawo wodne ˝regulują gospodarowanie wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, a w szczególności kształtowanie i ochronę zasobów wodnych, korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi˝ oraz ˝sprawy własności wód oraz gruntów pokrytych wodami, a także zasady gospodarowania tymi składnikami w odniesieniu do majątku Skarbu Państwa˝, tj. służą zaspokajaniu potrzeb ludności, gospodarki, ochronie wód i środowiska związanego z tymi zasobami, czyli użytkowaniu jej przez określone podmioty. Instrumentami zarządzania zasobami wodnymi są pozwolenia wodnoprawne, opłaty i należności w gospodarce wodnej, kataster wodny, planowanie i kontrola w gospodarowaniu wodami. Z powyższego porównania wynika, iż choć obie ustawy należą do zakresu prawa ochrony środowiska, posiadają zgoła odmienny zakres przedmiotowy, dlatego też nie można przenieść w sposób automatyczny znaczenia definicji legalnych z jednego aktu prawnego na inny, chyba że przepis zawiera wyraźne odesłanie. Zaznaczyć trzeba, że ustawa o ochronie przyrody takiego odesłania nie zawiera.

   W świetle przedstawionego stanowiska interpretacji pojęcia ˝innych zbiorników wodnych˝ należy dokonać, mając na uwadze cele ustawy o ochronie przyrody, jak również klasyfikację hydrologiczną istniejącą w nauce. Zastosowanie pojęcia ˝innych zbiorników wodnych˝ świadczy o intencji ustawodawcy, iż wartość przyrodnicza danego obiektu hydrograficznego zależy od uwarunkowań przyrodniczych - wartości ekosystemu danego zbiornika wodnego, zbiorowisk roślinnych występujących na jego obrzeżach i gatunków zwierząt z nim związanych oraz terenów do niego przyległych.

   Podkreślania bowiem wymaga, iż wprowadzenie zakazu zabudowy 100 m od zbiorników wodnych ma za zadanie chronić nie tylko wody zbiornika, ale również strefy wokół tego zbiornika. Oczywistym jest, iż zależnie od charakteru zbiornika, jego genezy, wieku, wielkości, sposobu zasilania oraz istniejących warunków glebowych, wodnych, siedliskowych, krajobrazowych, a także istniejącego stanu zagospodarowania terenu w jego sąsiedztwie zależy, jaka będzie pozostawiona strefa ochronna bez możliwości wprowadzania zabudowy.

   Podkreślić należy, iż wartość przyrodnicza zbiornika wodnego nie jest z góry determinowana tylko i jedynie jego klasyfikacją hydrologiczną, a tym bardziej klasyfikacją zastosowaną w ustawie Prawo wodne.

   Odnosząc się do wskazanej w zapytaniu pana posła interpretacji ˝innych zbiorników wodnych˝ pana prof. Wojciecha Radeckiego zawartej w czasopiśmie ˝Aura˝ nr 3/2011, opierającej się na przepisach ustawy Prawo wodne, wyjaśniam, iż przedstawiona wykładnia pojęcia ˝inne zbiorniki wodne˝ nie uwzględnia celów przepisów ustawy o ochronie przyrody. Autor uznał, iż pod innymi zbiornikami wodnymi należy rozumieć takie, do których mają zastosowanie przepisy ustawy Prawo wodne, czyli w zasadzie tylko zbiorniki naturalne oraz sztuczne, ale na wodach płynących. Tak rozumiana definicja nie obejmuje swoim zakresem wód wskazanych w art. 5 ust. 4 ustawy Prawo wodne, tj. istniejących ˝w zagłębieniach terenu powstałych w wyniku działalności człowieka˝ oraz stawów, jednakże ˝z wyjątkiem naturalnych jezior stawowych˝.

   Z powyższym poglądem nie sposób się zgodzić. Należy bowiem zauważyć, iż zbiorniki o pochodzeniu antropogenicznym niejednokrotnie stanowią cenne elementy krajobrazotwórcze i biocenotyczne, które mogą wymagać zastosowania odpowiedniej ochrony w postaci wprowadzenia strefy wolnej od zabudowy w promieniu do 100 m od ich brzegów. Tym bardziej wydaje się niezrozumiałym ˝inne˝ traktowanie ˝wód w zagłębieniach terenu powstałych w wyniku działalności człowieka˝ i wyłączenie ich z pojęcia ˝innych zbiorników wodnych˝ w rozumieniu ustawy o ochronie przyrody, skoro w samej ustawie Prawo wodne (art. 5 ust. 4) wskazuje się, iż ˝do wód znajdujących się w zagłębieniach terenu powstałych w wyniku działalności człowieka, niebędących stawami˝ stosuje się odpowiednio przepisy o wodach stojących (art. 5 ust. 4), a więc takich, do których ˝zalicza się wody znajdujące się w jeziorach oraz innych naturalnych zbiornikach wodnych niezwiązanych bezpośrednio, w sposób naturalny, z powierzchniowymi wodami płynącymi˝ (art. 5 ust. 1 pkt 2).

   W mojej opinii pod pojęciem ˝inne zbiorniki wodne˝ należy rozumieć inne niż rzeki i jeziora zbiorniki wodne, zarówno naturalne jak i sztuczne, powstałe zarówno na wodach płynących, jak również istniejące w zagłębieniach terenu, czyli wszystkie mające linię brzegu - bez względu na ich funkcję, pochodzenie, wielkość i kwalifikację prawną. Zatem do innych zbiorników wodnych należy zaliczyć również zbiorniki o charakterze okresowym (wysychającym), jak również obiekty, które w ewidencji gruntów mogą być oznaczone jako np. nieużytki (N) czy użytki ekologiczne (E), a które de facto w terenie stanowią małe obiekty hydrograficzne z ukształtowaną linią brzegową.

   Jednocześnie należy odróżnić zbiorniki antropogeniczne (np. stawy, torfianki) od elementów wyposażenia ogrodu - sztucznie tworzonych oczek wodnych, kaskad wodnych, strumyków czy przydomowych basenów realizowanych w ramach aranżacji ogrodu. Elementy te nie podlegają ochronie na podstawie ustawy o ochronie przyrody. Stanowią wraz z kompozycjami roślinnymi oparty na wizji architekta krajobrazu sztucznie stworzony system. Nie posiadają one zdolności do samodzielnego zachowania równowagi biologicznej bez przeprowadzania stosownych zabiegów pielęgnacyjnych i obecności stosownych urządzeń w przypadku oczek wodnych - np. pomp, filtrów, grzałek czy urządzeń napowietrzających, filtracyjnych zapewniających filtrację mechaniczną, biologiczną oraz sterylizację wody. Zbiorniki te pełnią przede wszystkim funkcję ozdobną. Dlatego w ujęciu przyrodniczym należy odróżnić ogrodowe oczka wodne od zbiorników wodnych, gdzie wody zbiornika zasilane są np. wodami gruntowymi, wodami ze spływów powierzchniowych, czy z przepływów bieżących cieków. Takie zbiorniki, jeśli są pochodzenia antropogenicznego, to jednakże związane są z wodą pochodzącą bezpośrednio ze środowiska. Procesy kształtowane w zbiorniku wodnym i poziom jego wody, jak również strefa przybrzeżna im towarzysząca uzależnione są od naturalnych procesów zachodzących w środowisku.

   Zwrócenia uwagi wymaga, iż pod pojęciem ˝oczka wodne˝ potocznie przyjęło się rozumieć zarówno ozdobne wodne elementy wyposażenia ogrodu, jak również nieduże - z racji wielkości i kształtu - zbiorniki wodne naturalne lub o pochodzeniu antropogenicznym występujące w terenie otwartym, o funkcjach biocenotycznych. Powyższe ma odzwierciedlenie nie tylko w poniżej przytoczonych cytatach, ale również w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266, ze zm.), zgodnie z którą przez ˝oczka wodne˝ rozumie się ˝naturalne śródpolne lub śródleśne zbiorniki wodne o powierzchni do 1 ha (...)˝. Podkreślić trzeba, iż takie ˝oczka wodne˝ w rozumieniu ww. ustawy stanowią obiekty hydrograficzne przyczyniające się do zwiększenia bioróżnorodności terenów rolnych czy leśnych i podnoszące wartości krajobrazowe tych terenów.

   Powyżej zaprezentowana interpretacja ˝innych zbiorników wodnych˝ znajduje odzwierciedlenie w literaturze fachowej. W opracowaniu: E. Bajkiewicz-Grabowska, Z. Mikulski: Hydrologia ogólna, 1996, wyd. II, PWN, Warszawa, s. 71, zawarto definicję oraz klasyfikację zbiorników wodnych, zgodnie z którą zbiorniki wodne dzielimy na naturalne i sztuczne (tzw. wody stojące oraz obszary zabagnione). Wody stojące zajmują zagłębienia terenu naturalne lub wytworzone sztucznie. Tu wyróżnia się małe formy zbiornikowe: stawy, sadzawki, osadniki, baseny, wyrobiska i zapadliska z wodą. Natomiast do form dużych zaliczono jeziora naturalne i sztuczne. Zaznaczyć należy, iż tereny zabagnione również zaliczane są do zbiorników wodnych.

   W innym opracowaniu wskazuje się, że ˝Stawy to płytkie, naturalne lub sztuczne zbiorniki wodne nieprzepływowe lub o ograniczonym przepływie (Szczerbowski 1993). Mikulski (1982) określa stawy naturalne jako zbiorniki stojące, czyli stagnujące, których powierzchnia nie przekracza kilkudziesięciu hektarów (na ogół mniejsze od jezior), i płytkie. Wyróżnia się w tej grupie zbiorników stawy, stawki, młaki, a nawet kałuże. Są to zbiorniki małe, płytsze niż 20 cm, łatwo rozgrzewające się albo młaki głębokie na 60-80 cm, w których w dzień może wytwarzać się stratyfikacja termiczna, a w nocy panuje homotermia, albo małe stawy o głębokości do 1 m, których dno nie nagrzewa się od promieniowania słonecznego, polimiktyczne o podobnym obiegu materii jak w jeziorach, albo duże stawy, jeszcze bardziej niezależne od warunków otoczenia˝ (˝Ochrona środowisk wodnych i błotnych w Polsce˝. red. K. A. Dobrowolski, K. Lewandowski, Oficyna Wydawnicza Instytut Ekologii PAN 1998 r., str. 113). ˝Stawy naturalne mogą być trwałe lub okresowe (np. wiosenne, wiosenno-jesienne lub letnie). Mogą powstawać przez zalanie zagłębienia w okresie powodzi w wskutek nagromadzenia się wody opadowej na podłożu nieprzepuszczalnym lub jako pozostałość po zalądowieniu jeziora. Mogą też powstawać jako wykopy, wyrobiska czy glinianki - nie są jednak celowo tworzone jako zbiorniki wodne. W tym ostatnim przypadku mamy do czynienia ze stawami sztucznymi˝ (˝Ochrona środowisk wodnych i błotnych w Polsce˝, red. K. A. Dobrowolski, K. Lewandowski, Oficyna Wydawnicza Instytut Ekologii PAN 1998 r., str. 113).

   W mojej opinii ze względu na zmienność i różnorodność uwarunkowań przyrodniczych, jak również różnorodny charakter zbiorników wodnych mogących występować w terenie oraz ich niejednakową wartość przyrodniczą zasadne było wprowadzenie w art. 17 ust. 1 i art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody pojęcia ˝innych zbiorników wodnych˝ celem kształtowania przez prawodawcę lokalnego - stosownie do potrzeb ochronnych - przepisów miejscowych. W art. 16 ust. 3 i art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody ustawodawca dał organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego nie tylko możliwość wyboru zakazów spośród wymienionych odpowiednio w art. 17 ust. 1 i w art. 24 ust. 1, ale także ich stosownego modyfikowania (zarówno wielkości strefy ochronnej wokół zbiorników, jak również określenia, do jakich zbiorników wodnych strefa z zakazem lokalizacji i budowania zbiorników wodnych ma zastosowanie) lub określenia części obszaru, na jakim zakazy nie obowiązują, gdyż nie wynika to z potrzeby ochrony. Takie rozwiązanie świadczy o woli ustawodawcy do zapewnienia organom władzy lokalnej szerokich uprawnień do kształtowania za pomocą przepisów prawa miejscowego stosunków społecznych w sposób adekwatny do warunków i specyfiki danego terenu.

   W nawiązaniu do pytania dotyczącego terminu wydania wykładni pojęcia ˝inne zbiorniki wodne˝ pragnę poinformować, iż minister środowiska nie ma kompetencji do dokonywania wiążącej wykładni przepisów prawa. Niemniej jednak w przypadku gdy podmioty zewnętrzne zwracają się z prośbą o pomoc w interpretacji przepisów, właściwe komórki merytoryczne resortu środowiska sporządzają, na bieżąco, odpowiednie stanowiska i opinie prawne.

   Z poważaniem

   Podsekretarz stanu

   Janusz Zaleski

   Warszawa, dnia 21 lipca 2011 r.