VI kadencja

Odpowiedź podsekretarza stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji - z upoważnienia ministra -

na interpelację nr 23754

w sprawie sprawdzenia zgodności ustawy o Państwowej Straży Pożarnej z normami unijnymi

   Szanowny Panie Marszałku! W nawiązaniu do pisma z dnia 27 lipca 2011 r. (sygn. SPS-023-23754/11) dotyczącego interpelacji posła na Sejm RP pana Aleksandra Chłopka w sprawie sprawdzenia zgodności ustawy o Państwowej Straży Pożarnej z normami unijnymi uprzejmie przedstawiam następujące informacje.

   Na wstępie, w kontekście problemu funkcjonowania Państwowej Straży Pożarnej, wskazać należy, iż wejście w życie z dniem 1 lipca 2005 r. ustawy z dnia 6 maja 2005 r. o zmianie ustawy o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 100, poz. 836) spowodowało wprowadzenie 40-godzinnego tygodnia służby strażaków PSP. Ponadto w ustawie tej wydłużono wymiar dodatkowego płatnego urlopu wypoczynkowego dla strażaków PSP do 18 dni, stanowiącego rekompensatę z tytułu pełnienia służby w warunkach szkodliwych dla zdrowia albo szczególnie uciążliwych ze względu na przedłużony czas służby.

   W efekcie wprowadzonych zmian nastąpiło obniżenie stanów osobowych na poszczególnych zmianach służbowych w jednostkach interwencyjnych PSP. Z danych przekazywanych na ten temat przez Komendę Główną PSP wynika, iż w celu zapewnienia poziomu stanów etatowych z pierwszego półrocza 2005 r. potrzebne było 5100 etatów strażaków.

   Dostrzegając problem ponadnormatywnego czasu służby strażaków PSP, zarówno Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, jak też kierownicy poszczególnych jednostek organizacyjnych PSP od 2005 r. podejmowali działania mające na celu zwiększenie stanów osobowych zmian służbowych. Działania te doprowadziły do zwiększenia stanu etatowego w zmianowym rozkładzie czasu służby w sumie o 2800 etatów z tego:

   - 1100 etatów jako nowe (w roku 2006),

   - 350 etatów cywilnych, które uwolniły odpowiednią liczbę etatów funkcjonariuszy z codziennego rozkładu czasu służby (lata 2007 i 2008),

   - 1266 etatów przeniesiono z codziennego rozkładu czasu służby w komendach wojewódzkich oraz powiatowych i miejskich PSP,

   - 84 etaty przeniesiono z jednostek centralnych.

   Niedobory etatowe wynikające przede wszystkim z konieczności utrzymywania stanów osobowych dających gwarancję podjęcia skutecznych działań ratowniczych spowodowały, iż w październiku 2010 r. wprowadzono kolejne zmiany do ustawy o Państwowej Straży Pożarnej (obowiązujące od dnia 1 stycznia 2011 r.) w celu umożliwienia strażakom PSP dokonania wyboru co do formy rekompensaty za pracę ponad normę. Wprowadzenie rekompensaty pieniężnej za przedłużony czas służby lub czasu wolnego w odpowiednim wymiarze, wraz z ograniczeniem wymiaru dodatkowego urlopu wypoczynkowego z tytułu pełnienia służby w warunkach szkodliwych dla zdrowia lub uciążliwych - z maksymalnie 18 dni do 13 dni - uznano za optymalne z punktu widzenia dalszego funkcjonowania służby oraz ze względu na skutki finansowe dla budżetu państwa.

   Wymiar i rozkład czasu służby funkcjonariuszy Państwowej Straży Pożarnej normuje art. 35 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68, z późn. zm.). Zgodnie z brzmieniem art. 35 ust. 1 ww. ustawy, czas służby strażaka nie może przekraczać przeciętnie 40 godzin tygodniowo w przyjętym okresie rozliczeniowym, nieprzekraczającym 6 miesięcy. Stosownie do art. 35 ust. 3 ww. ustawy wprowadza się zmianowy oraz codzienny rozkład czasu służby strażaka. Zmianowy rozkład czasu służby strażaka polega na wykonywaniu zadań służbowych i pełnieniu dyżurów trwających nie dłużej niż 24 godzinny, po których następują co najmniej 24 godziny wolne od służby (art. 35 ust. 5 ww. ustawy). Z kolei codzienny rozkład czasu służby strażaka polega na wykonywaniu zadań służbowych po 8 godzin dziennie od poniedziałku do piątku (art. 35 ust. 6 ww. ustawy). W ramach codziennego rozkładu czasu służby strażak może być wyznaczony do pełnienia, w dowolnym czasie, dyżuru trwającego nie dłużej niż 24 godziny, po którym następują co najmniej 24 godziny wolne od służby (art. 35 ust. 7 ww. ustawy). Jak wynika z art. 35 ust. 9 i 10 ww. ustawy, czas służby strażaka może być przedłużony do 48 godzin tygodniowo w okresie rozliczeniowym nieprzekraczającym 6 miesięcy, jeżeli jest to uzasadnione potrzebami służby oraz w przypadku wprowadzenia podwyższonej gotowości operacyjnej w PSP. W pierwszym przypadku strażakowi przyznaje się czas wolny od służby w tym samym wymiarze co czas służby albo rekompensatę pieniężną, w drugim zaś w zamian za czas służby strażakowi przysługuje czas wolny od służby w tym samym wymiarze w przyjętym okresie rozliczeniowym. Czas wolny, o którym wyżej mowa, może być udzielony w następnym okresie rozliczeniowym po okresie, w którym strażak pełnił służbę ponad normę, tj. ponad 40 godzin tygodniowo w przyjętym okresie rozliczeniowym nieprzekraczającym 6 miesięcy, na co wskazuje treść art. 35 ust. 10a ww. ustawy.

   Zważenia wymaga, iż nowe ww. brzmienie art. 35 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej zostało nadane ustawą z dnia 29 października 2010 r. o zmianie ustawy o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 239, poz. 1589). Powyższa regulacja weszła w życie w dniu 1 stycznia 2011 r.

   Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 dyrektywy 2003/88/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 4 listopada 2003 r. dotyczącej niektórych aspektów organizacji czasu pracy (Dz. U. UE L z dnia 18 listopada 2003 r. Nr 299, str. 9), dyrektywa ustala minimalne wymagania w zakresie bezpieczeństwa i ochrony zdrowia w odniesieniu do organizacji czasu pracy poprzez określenie m.in. maksymalnego tygodniowego wymiaru czasu pracy oraz minimalnego okresu odpoczynku. Stosownie do art. 3 ww. dyrektywy w rozwiązaniach krajowych należy przyjmować niezbędne środki w celu zapewnienia, że każdy pracownik jest uprawniony do minimalnego dobowego odpoczynku w wymiarze 11 nieprzerwanych godzin w okresie 24-godzinnym. Art. 5 ww. dyrektywy stanowi, iż państwa członkowskie przyjmują niezbędne środki w celu zapewnienia, by każdy pracownik był uprawniony w okresie 7-dniowym do minimalnego nieprzerwanego okresu odpoczynku w wymiarze 24 godzin oraz również do odpoczynku dobowego w wymiarze 11 godzin, określonego w art. 3. Jeżeli uzasadniają to warunki obiektywne, techniczne lub organizacji pracy, można stosować minimalny okres odpoczynku w wymiarze 24 godzin. Jak wynika z art. 6 lit. b ww. dyrektywy, państwa członkowskie winny zapewnić, by przeciętny wymiar czasu pracy w okresie 7-dniowym, łącznie z pracą w godzinach nadliczbowych, nie przekroczył 48 godzin. W celu stosowania ww. art. 5 oraz 6 państwa członkowie mogą ustanowić okres rozliczeniowy nieprzekraczający 14 dni przy tygodniowym okresie odpoczynku oraz okres rozliczeniowy nieprzekraczający 4 miesięcy przy maksymalnym tygodniowym wymiarze czasu pracy (art. 16 lit. a, b ww. dyrektywy).

   Omawiana dyrektywa 2003/88/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, ustalając minimalny wymiar dobowego i tygodniowego odpoczynku oraz długość okresu rozliczeniowego tygodniowego odpoczynku i tygodniowego wymiaru czasu pracy, przewiduje pewne odstępstwa od ww. norm ochronnych. Jak wynika z art. 17 ust. 3 lit. c pkt iii ww. dyrektywy, można stosować odstępstwa od art. 3, 4, 5, 8 oraz 16 w przypadku działań obejmujących potrzebę ciągłości usług lub produkcji, w szczególności usług ogniowych. Odstępstwa te mogą zostać przyjęte w drodze przepisów ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych lub w drodze układów zbiorowych lub porozumień między partnerami, pod warunkiem że zainteresowanym pracownikom zapewniono równoważne okresy wyrównawczego odpoczynku lub że w wyjątkowych przypadkach, w których nie jest możliwe z powodów obiektywnych przyznanie takich równoważnych okresów wyrównawczego odpoczynku, zainteresowanym pracownikom przyznano właściwą ochronę (art. 17 ust. 2 ww. dyrektywy).

   Przedstawiając ww. analizę przepisów prawnych, wskazać należy, iż ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, wprowadzając w art. 35 ust. 3 zmianowy rozkład czasu służby strażaka (polegający na wykonywaniu zadań służbowych i pełnieniu dyżurów trwających nie dłużej niż 24 godziny), przyznaje funkcjonariuszowi prawo do odpoczynku w wymiarze co najmniej 24 godzin. Analogicznie, w przypadku wyznaczenia strażaka do pełnienia dyżuru trwającego nie dłużej niż 24 godziny w ramach codziennego rozkładu służby, art. 35 ust. 7 ww. ustawy stanowi co najmniej o 24-godzinnym okresie wolnym od służby. Powyższe regulacje poza wskazaniem, iż czas wolny winien nastąpić po wykonaniu zadań służbowych lub po odbyciu służby, trwających nie dłużej niż 24 godziny, nie precyzują granic czasowych wykorzystania ww. prawa do odpoczynku. Tym samym wobec braku określenia w ww. przepisach okresu rozliczeniowego odpoczynku uznać należy, iż przy zmianowym rozkładzie czasu służby czas wolny w wymiarze co najmniej 24 godzin winien nastąpić bezpośrednio po wykonaniu zadań służbowych lub bezpośrednio po odbyciu służby, trwających nie dłużej niż 24 godziny. Innymi słowy naruszenie w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych lub pełnieniem dyżuru 24-godzinnego normy odpoczynku w jednej dobie winno być, zgodnie z art. 35 ust. 5 i 7 ww. ustawy, zrekompensowane czasem wolnym od służby bezpośrednio w następnej dobie.

   Czas trwania dyżuru i wykonywania zadań służbowych w zmianowym rozkładzie czasu służby, jak również zasady udzielania czasu wolnego od służby określa w sposób szczegółowy rozporządzenie ministra spraw wewnętrznych i administracji z dnia 29 grudnia 2005 r. w sprawie pełnienia służby przez strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 266, poz. 2247, z późn. zm.), wydane na podstawie art. 35 ust. 11 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej. Zgodnie z § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia, wykonywanie zadań służbowych i pełnienie dyżuru przez strażaka w zmianowym rozkładzie czasu służby w danej jednostce organizacyjnej Państwowej Straży Pożarnej lub Wojskowej Ochrony Przeciwpożarowej trwa 24 godziny. Czas wolny od służby w zamian za czas służby nieprzekraczający 40 godzin tygodniowo może być udzielony w okresie bezpośrednio poprzedzającym urlop wypoczynkowy lub po jego ukończeniu (§ 10 ww. rozporządzenia). Jak wynika z § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia, kierownik jednostki organizacyjnej ustala harmonogram służby w jednostce obejmujący przyjęty okres rozliczeniowy, w którym, w sposób równomierny, określa się dni i godziny służby poszczególnych strażaków, zgodnie z normą czasu służby określoną w art. 35 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, tj. 40 godzin tygodniowo, oraz dni i godziny wolne od służby. Liczba kolejnych dni wolnych od służby określonych w harmonogramie nie może być większa niż 120. Ustalony harmonogram podaje się do wiadomości strażaków, nie później niż 7 dni przed rozpoczęciem danego okresu rozliczeniowego.

   W świetle powyższego zatem w każdej jednostce organizacyjnej Państwowej Straży Pożarnej obowiązuje ustalany przez kierownika danej jednostki harmonogram służby, który poprzez szczegółowe określenie dni i godzin służby (zgodnie z normą 40 godzin tygodniowo) poszczególnych funkcjonariuszy pożarnictwa oraz przysługujących im dni i godzin wolnych od służby zapewnia równomierne rozłożenie czasu służby oraz czasu wolnego w przyjętym w danej jednostce okresie rozliczeniowym.

   Nadmienić należy, iż dyrektywa 2003/88/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w art. 16 wprowadziła możliwość ustanowienia przez państwa członkowskie w odniesieniu do tygodniowych okresów odpoczynku maksymalnych okresów rozliczeniowych (okres rozliczeniowy nieprzekraczający 14 dni), natomiast nie przewidziała takiego rozwiązania w celu stosowania art. 3 o dobowym okresie wypoczynku. Wskazuje to, iż w ocenie prawodawcy europejskiego okresy odpoczynku dobowego spełniają swoją rolę, o ile będą rzeczywiście wykorzystywane jako odpoczynek dobowy, co pozostaje w zgodzie z celem dyrektywy, tj. zapewnieniem minimalnych wymagań w zakresie bezpieczeństwa i ochrony zdrowia w odniesieniu do czasu pracy (uchwała SN z dnia 13 marca 2008 r., I PZP 11/07).

   Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. II PK 287/08, wskazał, iż: ˝Europejski Trybunał Sprawiedliwości podkreślając znaczenie unormowań dyrektywy 2003/88/WE dla ochrony zdrowia i polepszenia warunków pracy pracowników, wielokrotnie akcentował ich prewencyjny charakter w postaci zmniejszenia, na ile to tylko możliwe, kumulowania okresów pracy bez stosowania koniecznych okresów odpoczynku. Co do zasady okresy odpoczynku muszą zatem przypadać bezpośrednio po okresach pracy, których wyrównaniu one służą, dla zapobieżenia przemęczeniu i przeciążeniu pracownika w następstwie kumulacji następujących po sobie okresów pracy. Takie stanowisko ETS podważa interpretację dopuszczającą kumulowanie wszystkich niewykorzystanych przez pracownika okresów odpoczynku i przyznanie po dłuższym okresie pracy skumulowanego czasu wolnego, stanowiącego sumę wszystkich niewykorzystanych okresów odpoczynku˝.

   Podkreślić należy, iż wspólnotowe normy ochronne dotyczące dobowego nieprzerwanego 11-godzinnego odpoczynku i tygodniowego nieprzerwanego 24-godzinnego odpoczynku oraz okresu rozliczeniowego tygodniowego odpoczynku nie mają charakteru bezwzględnie obowiązującego. Art. 17 ust. 3 lit. c pkt iii dyrektywy 2003/88/WE dopuszcza bowiem możliwość stosowania odstępstw od ww. zasad w odniesieniu m.in. do usług ogniowych, pod warunkiem jednakże zapewnienia zainteresowanym równoważnych okresów odpoczynku. Tym samym uznać można, iż ww. dyrektywa zezwala w przypadku m.in. służby w Państwowej Straży Pożarnej na odmienne niż przewidziane w art. 3, 5 i 16 określenie wymiaru czasu wolnego i jego okresu rozliczeniowego.

   Biorąc powyższe pod uwagę, należy stwierdzić, iż ustanowiony w ustawie o Państwowej Straży Pożarnej oraz wydanym na jej podstawie rozporządzeniu w sprawie pełnienia służby przez strażaków Państwowej Straży Pożarnej wymiar i rozkład czasu służby oraz czasu wolnego od służby nie pozostaje w sprzeczności z postanowieniami dyrektywy 2003/88/WE.

   Podkreślenia wymaga, iż przedłużenie czasu służby funkcjonariusza pożarnictwa do 48 godzin tygodniowo dopuszcza § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie pełnienia służby przez strażaków Państwowej Straży Pożarnej, zgodnie z którym przedłużenie czasu służby strażaka ze względu na potrzeby służby, o których mowa w art. 35 ust. 9 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, mogą uzasadniać następujące okoliczności:

   1) konieczność dokończenia rozpoczętych zadań służbowych, jeżeli nie mogą zostać przerwane;

   2) utrzymanie liczby strażaków stanowiących obsadę osobową każdej zmiany na poziomie ustalonym przez kierownika jednostki organizacyjnej, jednak nie niższym niż ustalony zgodnie z ust. 3-5;

   3) dysponowanie do działań ratowniczych oraz do udziału w ćwiczeniach odwodów operacyjnych;

   4) wykonanie zadań służbowych wpływających na funkcjonowanie oraz podniesienie gotowości bojowej jednostek ochrony przeciwpożarowej;

   5) wykonanie zadań służbowych o charakterze dydaktycznym dotyczących szkolenia strażaków z jednostek ochrony przeciwpożarowej;

   6) delegowanie strażaka do pełnienia służby poza granicami państwa w grupie ratowniczej utworzonej do udziału w działaniach ratowniczych, akcji poszukiwawczo-ratowniczej lub akcji humanitarnej, a także w szkoleniu i ćwiczeniach ratowniczych.

   Przepis powyższy zawiera zatem katalog okoliczności dookreślających przewidzianą w art. 35 ust. 9 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej przesłankę (tj. uzasadnione potrzeby służby), której zaistnienie zezwala na przedłużenie czasu służby funkcjonariusza pożarnictwa do 48 godzin tygodniowo w okresie rozliczeniowym nieprzekraczającym 6 miesięcy. Katalog ten jest katalogiem o charakterze zamkniętym.

   Przesłanką uzasadniającą przedłużenie czasu służby ponad normę jest również okoliczność ˝wprowadzenia podwyższonej gotowości operacyjnej˝, o czym stanowi art. 35 ust. 10 ww. ustawy. Przy czym znaczenie użytego w ww. przepisie pojęcia precyzuje art. 10 ust. 1 pkt 12 ww. ustawy. Z postanowień ww. przepisu wynika, iż wprowadzanie podwyższonej gotowości operacyjnej w Państwowej Straży Pożarnej następuje w sytuacji zwiększonego prawdopodobieństwa katastrofy naturalnej lub awarii technicznej, których skutki mogą zagrozić życiu lub zdrowiu dużej liczby osób, mieniu w wielkich rozmiarach albo środowisku na znacznych obszarach, oraz w przypadku wystąpienia i utrzymywania się wzmożonego zagrożenia pożarowego. Stan podwyższonej gotowości wprowadza, zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 12 ww. ustawy, komendant główny Państwowej Straży Pożarnej.

   Z poważaniem

   Podsekretarz stanu

   Zbigniew Sosnowski

   Warszawa, dnia 28 lipca 2011 r.