VI kadencja
Odpowiedź podsekretarza stanu w Ministerstwie Gospodarki - z upoważnienia ministra -
na interpelację nr 7902
w sprawie pogorszenia się jakości paliw ciekłych na stacjach benzynowych
Szanowny Panie Marszałku! Nawiązując do pisma z dnia 17 lutego 2009 r. (znak: SPS-023-7902/09) poniżej przedstawiam stanowisko dotyczące kwestii poruszonych w interpelacji pana posła Zbigniewa Matuszczaka w sprawie pogorszenia się jakości paliw ciekłych na stacjach benzynowych.
Minister gospodarki corocznie otrzymuje od głównego inspektora Inspekcji Handlowej zbiorcze opracowanie wyników kontroli jakości paliw realizowanych przez Inspekcję Handlową zawierające informacje na temat rezultatów kontroli prowadzonych przez Inspekcję Handlową w poprzednim roku, w ramach działającego w Polsce od 2004 r. systemu monitorowania i kontrolowania jakości paliw, zgodnie z ustawą z dnia 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw (Dz. U. Nr 169, poz. 1200, z późn. zm.) poprzedzoną ustawą z dnia 23 stycznia 2004 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw ciekłych i biopaliw ciekłych. Corocznie również minister gospodarki bierze udział w opiniowaniu dokumentów: ˝Rocznego zbiorczego raportu dla Rady Ministrów dotyczącego jakości paliw˝ oraz ˝Rocznego zbiorczego raportu dla Komisji Europejskiej dotyczącego jakości paliw˝ sporządzanych za ubiegły rok kalendarzowy, zgodnie z ustawą z o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw.
Odnosząc się do zapytania dotyczącego działań Urzędu Regulacji Energetyki w przypadku wykrycia przestępstw związanych z niewłaściwą jakością paliw, przedstawiam poniżej wyjaśnienia uzyskane od prezesa Urzędu Regulacji Energetyki.
Prezes Urzędu Regulacji Energetyki w odniesieniu do rynku paliw ciekłych może podejmować działania jedynie na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625, z późn. zm.), a nie na podstawie ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw (Dz. U. z 2006 r. Nr 169, poz. 1200, z późn. zm.), gdzie ewentualne sankcje karne zastrzeżone zostały dla sądów. Zgodnie z ustawą Prawo energetyczne prowadzenie obrotu paliwami ciekłymi o niewłaściwej jakości stanowi naruszenie warunków udzielonej koncesji na obrót paliwami ciekłymi. W takiej sytuacji prezes URE dysponuje dwojakimi narzędziami oddziaływania na podmioty koncesjonowane. Może bowiem stosownie albo cofnąć koncesję, albo nałożyć karę pieniężną. Kara ta stanowić może nawet 15% przychodu z działalności koncesjonowanej ukaranego przedsiębiorcy. Cofnięcie koncesji jest najdotkliwszą sankcją, jaka może spotkać przedsiębiorcę. Jest ona stosowana, aby niezgodne z przepisami prawa działania przedsiębiorców nie stwarzały zagrożenia dla środowiska czy życia lub zdrowia ludzi. Ma też na celu uniemożliwienie spowodowania znacznych strat w działalności innych przedsiębiorców oraz odbiorców paliw ciekłych.
Zgodnie z brzmieniem art. 41 ust. 2, 3 i 4 ustawy Prawo energetyczne prezes URE:
1. Cofa koncesję w przypadkach:
a) określonych w art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095, z późn. zm.), tj. gdy wydano prawomocne orzeczenie zakazujące przedsiębiorcy wykonywania działalności gospodarczej objętej koncesją, bądź też gdy przedsiębiorca nie podjął w wyznaczonym terminie działalności objętej koncesją, mimo wezwania organu koncesyjnego lub trwale zaprzestał wykonywania działalności gospodarczej objętej koncesją,
b) cofnięcia przez właściwego naczelnika urzędu celnego, w trybie i na zasadach określonych w przepisach odrębnych, zezwolenia na prowadzenie składu podatkowego - w odniesieniu do działalności objętej tym zezwoleniem,
c) zmiany, w zakresie określonym w ustawie, warunków wykonywania działalności gospodarczej objętej koncesją.
2. Cofa koncesję lub zmienia jej zakres w przypadkach określonych w art. 58 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, tj. gdy koncesjonariusz rażąco narusza warunki określone w koncesji lub inne warunki wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej, określone przepisami prawa, bądź gdy w wyznaczonym terminie nie usunął stanu faktycznego lub prawnego niezgodnego z warunkami określonymi w koncesji lub z przepisami regulującymi działalność gospodarczą objętą koncesją.
3. Może cofnąć koncesję w przypadkach określonych w art. 58 ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, tj. ze względu na zagrożenie obronności i bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa obywateli w razie ogłoszenia upadłości przedsiębiorcy oraz w przypadku podziału przedsiębiorstwa energetycznego lub jego łączenia z innymi podmiotami.
Wskazane powyżej przepisy albo w sposób enumeratywny wskazują przypadki, w których cofnięcie jest obligatoryjne, albo możliwość cofnięcia uzależniają od tego, aby naruszenie obowiązującego prawa miało charakter rażący. Naruszenie warunków koncesyjnych ma charakter rażący tylko wówczas, gdy jest oczywiste, niebudzące żadnych wątpliwości. Należy jednak pamiętać, że zakres rozumienia tego pojęcia został ukształtowany przez orzecznictwo Sądu Okręgowego w Warszawie - Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, do którego kierowane są odwołania od decyzji prezesa URE (notabene w takich postępowaniach prezes URE jest pozwanym i swoje racje musi udowadniać jak przed każdym sądem cywilnym) oraz sądu apelacyjnego*).
Zgodnie z utartym orzecznictwem wyżej wskazanych sądów cofnięcie koncesji na obrót paliwami ciekłymi może nastąpić tylko wówczas, gdy wypełnią się łącznie dwie przesłanki:
- na przedsiębiorcę była już wcześniej nałożona (prawomocnie) kara pieniężna za naruszenie warunku koncesji dotyczącego wprowadzania do obrotu paliw o niewłaściwej jakości (co najmniej jedna, zależnie od stopnia naruszenia prawa),
- kolejne naruszenie warunków określonych w koncesji można uznać za rażące, tj. naruszenie, którego oczywistość wynika m.in. z pełnej świadomości naruszenia obowiązujących zasad i charakteryzujące się wysokim natężeniem złej woli w utrzymaniu takiego stanu rzeczy (mamy więc w zasadzie do czynienia jedynie z czynem o charakterze umyślnym - ˝z winą umyślną˝).
W przypadkach, w których prezes URE wydał decyzję cofającą koncesję ze względu na rażące naruszenie warunku koncesji dotyczące wprowadzania do obrotu paliw o niewłaściwej jakości, a obie powyższe przesłanki nie zostały spełnione, Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów uchylał takie decyzje, uznając, że naruszenie warunków koncesji nie miało charakteru rażącego, podobnie jest w sytuacji, gdy naruszeń było więcej niż jedno, ale o niewielkiej skali.
Zatem prezes Urzędu Regulacji Energetyki każdy przypadek stwierdzenia naruszenia warunków koncesji traktuje indywidualnie, ważąc skalę naruszenia i dotychczasowe zachowanie przedsiębiorcy. Przy pierwszym naruszeniu (pod warunkiem, że nie jest ono znacznych rozmiarów) lub nawet przy drugim naruszeniu w nieznacznej skali wymierza dotkliwe kary pieniężne.
W 2008 r. prezes URE nałożył 75 kar pieniężnych na przedsiębiorców wykonujących działalność na rynku paliw ciekłych na łączną kwotę 1 855 384 zł, z czego 45 kar pieniężnych (na kwotę 1 435 600 zł) dotyczyło naruszenia warunku dotyczącego wprowadzania paliw o niewłaściwej jakości. Najniższa nałożona kara to 1 tys. zł, a najwyższa to 161 600 zł. Przy tym, co istotne, kary te w większości przypadków są zaskarżane do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów i nie do rzadkości należy ich obniżanie ze względu na uznanie sądu, że są one zbyt surowe (nawet jeśli są to kary rzędu poniżej 1% przychodu, ale wysokie w wymiarze kwotowym).
Przedstawiając powyższe, prezes URE poinformował również, że na podstawie zawiadomień o sprzedaży paliw złej jakości, otrzymanych od głównego inspektora Inspekcji Handlowej w 2008 r. nie zostało wszczęto żadne postępowanie w sprawie cofnięcia koncesji na obrót paliwami ciekłymi. Co nie oznacza, że prezes URE nie cofał koncesji ze względu na rażące naruszenia innych warunków koncesji. Takich cofnięć było 67. Ponadto w skutek zawiadomień od głównego inspektora Inspekcji Handlowej w 2008 r. zostały wszczęte 174 postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej. Brak zakończenia tych postępowań jest spowodowany przede wszystkim możliwościami kadrowymi Urzędu Regulacji Energetyki.
Prezes URE podejmuje również co do zasady działania na podstawie informacji uzyskanych od innych organów i sądów. Na podkreślenie zasługuje zatem fakt, że tylko w nielicznych przypadkach prezes URE dysponuje materiałem dowodowym stwierdzającym winę przedsiębiorcy w postaci wyroku karnego. Postępowania karne są często w takich przypadkach umarzane lub prezes URE nie jest informowany o ich prowadzeniu i wynikach.
Sądy i prokuratury nie korzystają z możliwości zastosowania środka karnego w postaci zakazu prowadzenia działalności gospodarczej i tylko w odosobnionych przypadkach zwracają się do prezesa URE o cofnięcie koncesji, choć sprawę tę mogły rozstrzygnąć jednolicie w prowadzonym postępowaniu. Wprawdzie postępowanie administracyjne jest niekonkurencyjne w odniesieniu do postępowania karnego i rozstrzygnięcia w tych obu postępowaniach mogą, zgodnie z przyjętym orzecznictwem, zapadać niezależnie od siebie, to jednak tego rodzaju informacje znacznie uprościłyby i przyśpieszyły postępowania administracyjne, a niejednokrotnie mogłyby stanowić asumpt do ich podjęcia. Natomiast dokumenty, które były przekazywane przez głównego inspektora Inspekcji Handlowej, podobnie jak i przez inne organy i instytucje państwowe, najczęściej zawierają jedynie informacje o tym, że nastąpiło naruszenie przepisów prawa. Prawdą jest, że w postępowaniu administracyjnym przed prezesem URE w sprawie wymierzenia kary pieniężnej nie jest konieczne udowodnienie winy przedsiębiorcy, a jedynie udowodnienie naruszenia warunków koncesyjnych, jednakże stopień zawinienia ma wpływ na wysokość kary pieniężnej, a zatem odgrywa niebagatelną rolę. Należy także zaważyć, że brak informacji o winie przedsiębiorcy pozwala mu na przedłużanie toczącego się postępowania. Wynika to z faktu, że przedsiębiorcy generalnie kwestionują zasadność prowadzonego przez prezesa Urzędu Regulacji Energetyki postępowania i żądają zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd lub jego umorzenia ze względu na umorzenie postępowania sądowego.
Uprzejmie informuję, że wobec pozyskanych informacji niezwłocznie wystąpię do prezesa URE z wnioskiem o objęcie szczególnym nadzorem postępowań w zakresie koncesjonowania paliw ciekłych w kierunku bardziej zdecydowanego wykorzystania przysługujących mu uprawnień ustawowych, prowadzącego do eliminowania nieprawidłowości na rynku paliw ciekłych i zwiększenia ochrony konsumentów.
Przedstawiając powyższe, wyrażam przekonanie, iż wyjaśnienia te stanowią wyczerpującą odpowiedź na zagadnienia podniesione w interpelacji pana posła Zbigniewa Matuszczaka.
Z poważaniem
Podsekretarz stanu
Joanna Strzelec-Łobodzińska
Warszawa, dnia 10 marca 2009 r.
*) wyrok sądu apelacyjnego z dnia 15 października 2008 r. (sygn. akt VI ACa 580/08), wyrok sądu apelacyjnego z dnia 27 lutego 2008 r. (sygn. akt VI ACa 959/07), wyrok sądu apelacyjnego z dnia 29 listopada 2007 r. (sygn. akt VI ACa 771/07), wyrok Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 14 maja 2007 r. (sygn. akt XVII AmE 233/06)