VI kadencja
Interpelacja nr 5747
do ministra infrastruktury
w sprawie realizacji programu restrukturyzacji dróg regionalnych
Stan faktyczny:
Stan dróg samorządowych jest uzależniony w głównej mierze od ograniczonych środków finansowych, jakie ich administratorzy mogą przeznaczać na modernizację dróg. Przypominamy, że drogi samorządowe w założeniu są finansowane tylko z dochodów własnych danej jednostki samorządowej. Wiedzione doświadczeniem poprzednich lat i realizacją zadań z zakresu przebudowy dróg w oparciu o programy, takie jak Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego (ZPORR), woj. małopolskie podjęło wysiłek poprawy stanu sieci dróg wojewódzkich, upatrując szansy na dofinansowanie przedsięwzięcia z Małopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego (MRPO). Biorąc pod uwagę zakres wymagań stawianych zadaniom, które miałyby być zgłoszone do programu, władze woj. zdecydowały o wprowadzeniu szeregu zadań modernizacyjnych do Wieloletniego Planu Inwestycyjnego i zabezpieczeniu odpowiednich środków na ten cel. Wszystko to przy założeniu, że w większości zadania te będą miały charakter modernizacji w zakresie ograniczonym do posiadanego pasa drogowego i w oparciu o zgłoszenie robót, co z kolei pozwoliłoby na szybkie przygotowanie materiałów do zgłoszeń lub wykorzystanie posiadanych już przez inwestora dokumentacji, czy wręcz dokonanych zgłoszeń. Wytyczne z dnia 3 czerwca 2008 r. w zakresie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięć współfinansowanych z krajowych lub regionalnych programów operacyjnych wydane przez ministra rozwoju regionalnego postawiły samorządy w bardzo niekorzystnej sytuacji. W tym momencie część zadań zaplanowanych do zgłoszenia w MRPO była już w trakcie realizacji robót. Wszak program ruszył od 1 stycznia 2007 r., a ustawodawca wielokrotnie deklarował zgodność naszego prawa z prawodawstwem UE.
Konieczność zawieszenia prowadzonych już w oparciu o wcześniejsze zgłoszenie robót budowlanych (niewymagających decyzji o pozwoleniu na budowę), stanowiąca konsekwencję zalecenia ponownego zgłoszenia, w którym należy poinformować o potrzebie uzyskania pozwolenia na budowę, nie uwzględnia realiów rynku budowlanego. Nie ma wykonawcy kontraktu, dla którego obojętne będzie tak istotne naruszenie przyjętego harmonogramu realizacji. Wstrzymanie robót przekłada się z jego punktu widzenia na wysokie straty i może być przyczyną rozwiązania umowy ze wskazaniem na zamawiającego jako winnego niedotrzymania jej warunków. Inwestorzy związani są z wykonawcami warunkami kontraktów, z których wynikają zobowiązania stron w takich przypadkach. Rodzi to słuszne roszczenia ze strony wykonawców z tytułu kar umownych, czy nawet dochodzenie (zgodnie z art. 361 § 2 K.c.) utraconych korzyści, których by nie uzyskał w wyniku rozwiązania umowy. A mowa tu o kwotach rzędu 20% wartości kontraktów.
Samorządy nie mogą sobie pozwolić na takie marnotrawstwo powierzonych im środków publicznych. A rzeczywiste straty mogą być jeszcze większe, albowiem przerwane w trakcie realizacji roboty z racji ich technologii wymagają doprowadzenia do stanu umożliwiającego normalną lub przynajmniej bezpieczną eksploatację drogi, na której były prowadzone. W przypadku rozwiązania umowy, celem wznowienia realizacji projektu, konieczne będzie ponowne przeprowadzenie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego i jest mało prawdopodobne, aby udało się uzyskać równie korzystną ofertę cenową, jak pierwotna, na co wpływ mają przede wszystkim dynamiczne zmiany cen materiałów budowlanych i usług.
W chwili, w której organ administracji architektoniczno-budowlanej rozpatrujący zgłoszenie inwestora nałoży nań obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, stawia tegoż w trudnym położeniu, i to nawet przy założeniu optymalnych uwarunkowań pozwalających na uzupełnienie dokumentacji jedynie o braki formalne. Przykładowo inwestor posiadający dokumentację techniczną na wykonanie robót w zakresie wymagającym jedynie zgłoszenia jest zmuszony do zlecenia dodatkowych prac projektowych umożliwiających uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Pomijając czas niezbędny na opracowanie materiałów uzupełniających, dotychczasowe doświadczenia wskazują, że ścieżka postępowania administracyjnego (sumując czas postępowań zgodnie z K.p.a.) zajmuje min. 18 miesięcy. Oczywiście w przypadku zastosowania specustawy i wnioskowania o wydanie decyzji na realizację inwestycji drogowej zmniejsza się czas na postępowanie administracyjne (Dz. U. z 25.07.2008 r. Nr 157, poz. 958), jednak w tym przypadku nie jest możliwe równoległe, sukcesywne opracowywanie kolejnych elementów dokumentacji, ponieważ całość materiałów musi być kompletna w chwili złożenia wniosku.
Inaczej w przypadku, gdy zlecono już realizację zadania w systemie ˝zaprojektuj i wybuduj˝, a same roboty budowlane zostały już zaawansowane. Inwestor zostaje tu skazany na prowadzenie z wykonawcą negocjacji dotyczących zmiany zakresu i wartości kontraktu, z bardzo niewygodnej pozycji. Zresztą samo zaawansowanie wykonanych już prac modernizacyjnych, czy wręcz ich odcinkowe zakończenie, może wykluczać uzyskanie odpowiedniej decyzji zezwalającej na prowadzenie budowy.
Ciągi obecnych dróg wojewódzkich na terenie Polski południowej, historycznie rzecz ujmując, powstawały poprzez stopniową adaptację dróg lokalnych, poprzez systematyczne podnoszenie ich parametrów technicznych i użytkowych (łagodzenie przebiegu w planie i przekroju podłużnym, poszerzanie przekrojów, wzmacnianie konstrukcji). Jednak z czasem proces ten uległ zahamowaniu uwagi na niekorzystny przebieg tych dróg, niejednokrotnie w terenach o skomplikowanej budowie geologicznej, na gruntach nieprzydatnych dla posadowienia konstrukcji drogi, w dolinach, równolegle do nurtów rzek, poprzez zwartą zabudowę wiejską, w mocno pofałdowanych terenach podgórskich. Nie zmienia to funkcji tych dróg i ich kluczowego znaczenia dla regionu. Pomimo ograniczonej przepustowości, znacznej krętości przenoszą coraz większy ruch kołowy, albowiem obsługiwane przezeń relacje nie mają alternatywnych odpowiedników. Dotyczy to przede wszystkim ruchu docelowego obsługującego przyległy teren, ale coraz powszechniejsze staje się prowadzenie drogami wojewódzkimi ruchu tranzytowego. W sytuacji, w której na drogach krajowych prowadzone są zakrojone na szeroką skalę zadania inwestycyjne powodujące utrudnienia w ruchu kołowym, naturalne jest zachowanie kierowców poszukujących alternatywnych tras przejazdu, a skutkuje ono trudną do oszacowania co do czasu trwania i rozmiaru zmianą rozkładu natężeń ruchu. Ruch o istotnym natężeniu przenosi się z sieci dróg krajowych na drogi samorządowe, w tym drogi wojewódzkie, które niejednokrotnie nie są w stanie sprostać zwiększonemu potokowi ruchu z uwagi na ograniczoną przepustowość wynikającą z własnych parametrów technicznych i z charakteru, jaki pełnią w sieci dróg publicznych. Zjawisko to niesie ze sobą pogorszenie poziomu bezpieczeństwa, a w szczególności bezpieczeństwa pieszych przy przejściu przez małe miejscowości o charakterze wiejskim.
Oczywiste zatem staje się, że administratorzy dróg samorządowych szukają wszelkich możliwych sposobów na poprawę stanu technicznego i poziomu bezpieczeństwa na swojej sieci, pomimo świadomości wszelkich ograniczeń terenowych i technicznych, które często uniemożliwiają dostosowanie tych dróg do wymogów technicznych stawianych przepisami. Konieczność stosowania się do przepisów rozporządzenia ministra transportu i gospodarki morskiej z dn. 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie (Dz. U. z 2000 r. Nr 63, poz. 735) oraz rozporządzenia ministra transportu i gospodarki morskiej z dn. 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430) nawet w przypadku prac remontowych (jak dotąd nie wymagających pozwolenia na budowę) paraliżuje w obecnej chwili niemalże wszelkie zamierzenia inwestorów. A nie dotyczy to jedynie, jak by się mogło wydawać, skrajnych przypadków dróg podgórskich. Przykładowo na jednej z dróg wojewódzkich objętych programem modernizacji, przebiegającej na pograniczu woj. małopolskiego i śląskiego, której długość wynosi niespełna 30 km, prowadzone są modernizacyjne prace budowlane w oparciu o zgłoszenie. Projektant mający za zadanie dostosować dokumentację dla remontu do potrzeb uzyskania decyzji na prowadzenie robót ustalił, że uzyskanie tej decyzji byłoby możliwe jedynie po uzyskaniu zgody na odstępstwa od przywołanego powyżej rozporządzenia (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430) w liczbie 109. A należy podkreślić, że przebieg tej drogi zaliczyć można do relatywnie najmniej skomplikowanych spośród dróg wojewódzkich w tym rejonie kraju.
Pytanie:
Czy w takiej sytuacji Pan Minister będzie skłonny do dopuszczenia do odstępstw od warunków technicznych w tak szerokim zakresie?
Wykonawcy innego spośród realizowanych już kontraktów (w systemie ˝zaprojektuj i wybuduj˝) zostali poproszeni o obliczenie kosztów dostosowania opracowywanej przez siebie dokumentacji projektowej do wymogów wytycznych MMR, a następnie o podanie zakresu i kosztów niezbędnych dodatkowych robót budowlanych. Oszacowane w ten sposób wartości sięgają, w zależności od przebiegu danej drogi, 200-300% podstawowej wartości kontraktów (uwzględniającej modernizację w oparciu o zgłoszenie robót). Na takie wydatki samorządy wojewódzkie nigdy nie będą sobie mogły pozwolić, nawet przy założeniu pełnego dofinansowania przewidzianego w regionalnych programach operacyjnych. Są też drogi, które w świetle konieczności dostosowania ich choćby do przywołanych wcześniej warunków technicznych (z racji swojego przebiegu podgórską doliną rzeki) wymagają budowy w nowym przebiegu. A to w odniesieniu do lokalnych warunków terenowych sprowadzało by się do przeniesienia ich poza dolinę, która przebiegają, lub do wyniesienia na estakady. Tyle że wówczas nie spełniałyby swojej podstawowej funkcji - obsługi przyległego terenu. Czy zatem taką drogę należy pozostawić samą sobie, nie próbując w żaden sposób poprawić warunków jej użytkowania, pozwalając na powolną degradację jej urządzeń i pogarszanie warunków bezpieczeństwa ruchu?
Władze samorządowe zaczynają sobie zdawać sprawę, że w przybliżonej powyżej sytuacji nie będą w stanie przystąpić do udziału w programach regionalnych. Nie będą mogły wykorzystać w pełni środków przyznawanych na restrukturyzację przez Komisję Europejską. Okazuje się bowiem, że warunki, jakie należy w tym celu spełnić, z obiektywnych powodów są nie realne, bo nie uwzględniają lokalnych uwarunkowań.
Może istotna byłaby zatem zmiana tych przepisów prawnych, gdzie można by na przykład rozszerzyć granice parametrów technicznych dyktowanych warunkami technicznymi. A może przynajmniej ograniczyć zakres stosowania wytycznych, zmieniając treść § 2 (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430) na: Przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, wykonywaniu dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a przypadku ich odbudowy, rozbudowy, przebudowy i remontu objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę dopuszcza się stosowanie rozporządzenia fakultatywnie, o ile nie pogorszy to warunków ruchu, trwałości urządzeń i nie doprowadzi do ograniczenia istniejących parametrów technicznych.
Wydaje się, że takie rozwiązanie nie spowoduje pogorszenia stanu polskich dróg. Przeciwnie - pozwoli objąć programami operacyjnymi drogi, na które do tej pory brak było środków finansowych zarówno w kasach samorządów lokalnych, jak też nie mogły zostać objęte programami takimi jak SAPARD czy ZPORR. Równocześnie nie ograniczy to obowiązku sprostania wymogom Komisji Europejskiej w zakresie ochrony środowiska i dziedzictwa kulturowego. A i tu nie obędzie się przecież bez trudności wynikających z braku odniesienia tych wymogów do warunków lokalnych. Nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wiąże się z przeprowadzeniem dwuetapowej oceny oddziaływania na środowisko połączonej z konsultacjami społecznymi.
Pytanie:
Jak przedstawić rozwiązania wariantowe dla trasy objętej modernizacją o charakterze remontu? Jak projektant ma przedstawiać rozwiązania, które dowiodą, że istniejący przebieg drogi jest najbardziej korzystny z punktu widzenia jej oddziaływania na otoczenie? Może to prowadzić do swoistego absurdu i wskazania, że trasa ma być prowadzona w osi nurtu rzeki, środkiem lasu lub zabytkowej zabudowy.
W świetle powyższego władze samorządów lokalnych liczą na przychylność instytucji rządowych w kwestii realizacji programu restrukturyzacji dróg regionalnych, szczególną nadzieję pokładając w osobie Pana Ministra.
Z wyrazami szacunku
Poseł Tadeusz Arkit
oraz grupa posłów
Warszawa, dnia 14 października 2008 r.