VI kadencja

Odpowiedź podsekretarza stanu w Ministerstwie Infrastruktury - z upoważnienia ministra -

na interpelację nr 7716

w sprawie nielegalnego handlu lokalami w towarzystwach budownictwa społecznego

   Szanowny Panie Marszałku! W odpowiedzi na interpelację posła Mieczysława Marcina Łuczaka w sprawie obrotu partycypacjami w kosztach budowy mieszkań stanowiących własność towarzystw budownictwa społecznego, nadesłaną pismem z dnia 10 lutego 2009 r. (znak: SPS-023-7716/08), uprzejmie przekazuję następujące informacje.

   Na wstępie chciałbym zaznaczyć, że ustawa z dnia 26 października 1995 r. o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1070, z późn. zm.), regulująca system wspierania budownictwa społecznego w Polsce, wprowadza zakaz wyodrębniania na własność lokali wybudowanych przez towarzystwa budownictwa społecznego z udziałem preferencyjnego kredytu ze środków Krajowego Funduszu Mieszkaniowego. Preferencyjny kredyt stanowi do 70% kosztów inwestycji. Pozostała kwota jest gromadzona przez TBS najczęściej w formie partycypacji wpłacanej przez osoby fizyczne, osoby prawne (w tym samorządy gminne) lub pracodawców. Wpłata partycypacji zasadniczo daje prawo do wskazania najemcy lokalu wybudowanego przy jej udziale. Najemca taki musi jednak spełniać warunki określone w ustawie (brak tytułu prawnego do innego mieszkania, dochody nieprzekraczające ustalonego limitu).

   Ustawa o niektórych formach (...) w swoim pierwotnym brzmieniu nie regulowała szczegółowo kwestii dotyczących umów partycypacyjnych. Zgodnie z art. 29 ówczesnego brzmienia ustawy osoby mające interes w uzyskaniu mieszkań przez wskazane przez nie osoby trzecie mogły zawierać z towarzystwem umowy w sprawie partycypacji w kosztach budowy tych mieszkań. Forma i treść umowy partycypacyjnej zależała od woli stron umowy (TBS i partycypant), zgodnie z zasadą swobody zawierania umów uregulowaną w art. 353¹ Kodeksu cywilnego. Strony mogły zatem ukształtować elementy umowy według swej woli, o ile nie sprzeciwiały się temu przepisy ustawy. W umowie mogła być zawarta klauzula dotycząca zgody towarzystwa na ewentualną cesję praw wynikających z umowy partycypacyjnej, jednak w praktyce nie wszystkie TBS zastrzegły sobie takie prawo.

   Początkowo ustawodawca nie wprowadził zakazu dokonywania cesji praw z umowy partycypacyjnej, dokonywanych na podstawie art. 509 Kodeksu cywilnego. Należy bowiem pamiętać, że w założeniach ustawy partycypant i najemca to były dwie odrębne osoby. Uprawnienia partycypanta sprowadzały się najczęściej do możliwości wskazania kolejnego najemcy, dlatego nabycie takiego prawa za wysoką kwotę odstępnego nie było zbyt atrakcyjną opcją. Problem pojawiał się w momencie, kiedy partycypant dokonywał cesji wierzytelności na rzecz aktualnego najemcy. Wówczas partycypant-najemca dysponował już znacznie bardziej atrakcyjnym prawem do zawarcia umowy najmu z towarzystwem i wytworzył się swoisty rynek cesji praw z partycypacji. Towarzystwa utraciły kontrolę nad naborem najemców i nie mogły realizować we właściwy sposób społecznych celów programu wsparcia budownictwa na wynajem. Ówczesne Ministerstwo Infrastruktury dostrzegało zagrożenia wynikające z tego procederu. Było to jednym z powodów inicjatywy legislacyjnej, która ostatecznie przybrała formę ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o zmianie ustawy o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego (Dz. U. Nr 213, poz. 2157).

   Nowe regulacje dotyczące inwestycji zrealizowanych w oparciu o wnioski wstępne o kredyt ze środków Krajowego Funduszu Mieszkaniowego, składane do Banku Gospodarstwa Krajowego od 2005 r., wprowadzają dwie odrębne kategorie partycypantów. Zgodnie z art. 29 obecnego brzmienia ustawy, partycypantami mogą być pracodawcy działający w celu uzyskania lokali mieszkalnych dla swoich pracowników, a także osoby prawne mające interes w uzyskaniu lokali mieszkalnych przez wskazane przez nie osoby trzecie (art. 29 ust. 1). Przepis ten należy łączyć z zapisem w art. 29 ust. 4, zgodnie z którym pracodawcy, a także inne osoby, które zawarły z towarzystwem umowę w sprawie partycypacji w kosztach budowy lokali mieszkalnych, mogą bez zgody towarzystwa dokonywać przeniesienia praw i obowiązków wynikających z tych umów na rzecz wskazanych przez siebie najemców. Zestawienie obydwu analizowanych przepisów (art. 29 ust. 1 i ust. 4) może sugerować, że poprzez wyrażenie ˝inne osoby˝ ustawodawca wskazuje ˝osoby prawne mające interes w uzyskaniu lokali mieszkalnych przez wskazane przez siebie osoby trzecie˝.

   Nieco odmienną sytuację normuje art. 29a. Reguluje on sytuację osoby fizycznej, która może zawrzeć umowę w sprawie partycypacji w kosztach budowy lokalu mieszkalnego, którego będzie najemcą. Przepisy określają maksymalną kwotę partycypacji (ust. 2), a także tryb postępowania w przypadku zakończenia przez partycypanta najmu. W takiej sytuacji, zgodnie z ust. 3, najemca otrzymuje zwrot zwaloryzowanej kwoty partycypacji, zaś lokal wraca do dyspozycji towarzystwa, które może go z kolei wynająć kolejnemu najemcy (z prawem uzależnienia zawarcia umowy najmu od wniesienia kwoty partycypacji w wysokości wypłaconej poprzedniemu najemcy).

   Chciałbym podkreślić, że celem ustawodawcy było wyraźne rozgraniczenie zakresów podmiotowych art. 29 i art. 29a ustawy. Tym samym przy dokonywaniu wykładni przepisów ustawy należy mieć na uwadze, że wyłącznie art. 29a ustawy reguluje prawa i obowiązki osób fizycznych zawierających umowy o partycypację z towarzystwem budownictwa społecznego. Zarówno przepis art. 29 (w odniesieniu do pracodawców, osób prawnych, powiatów, gmin lub związków międzygminnych mających interes w pozyskaniu lokali mieszkalnych), jak i art. 29a ustawy (w odniesieniu do osób fizycznych) są przepisami szczególnymi i jako takie nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Skoro zatem ustawodawca ustanowił możliwość dokonywania przeniesienia praw i obowiązków wynikających z umów o partycypację wyłącznie w art. 29 ustawy, to nie można uprawnienia tego rozszerzać na podmioty, które nie są wymienione w tym przepisie.

   W związku z powyższym nie zgadzam się z opinią, że aktualnie obowiązujące przepisy umożliwiają dokonywanie cesji praw z partycypacji poza kontrolą właściciela zasobów (TBS) na rzecz dowolnie wskazywanych najemców. Partycypant będący jednocześnie najemcą nie może, w świetle przepisów art. 29a, dokonywać przeniesienia praw i obowiązków wynikających z umów partycypacyjnych na rzecz kolejnych najemców. W momencie zakończenia najmu ma jedynie prawo do zwrotu kwoty partycypacji i obowiązek opróżnienia lokalu, którym może dysponować towarzystwo. W związku z tym określenie ˝inne osoby˝, o których mowa w art. 29 ust. 4, nie obejmuje osób fizycznych będących najemcami. Dotyczy ono tylko pracodawców i innych osób prawnych mających interes w uzyskaniu lokali mieszkalnych przez wskazane osoby trzecie.

   Odmienna sytuacja dotyczy umów zawartych przed zmianą przepisów z 2004 r. (większość zasobu towarzystw budownictwa społecznego obejmuje inwestycje zrealizowane przed nowelizacją ustawy). Przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie mogą jednak odnosić się do tych umów (zgodnie z zasadą, że prawo nie działa wstecz). Jedyną możliwością zablokowania ewentualnych niekontrolowanych cesji jest zmiana zapisów umów partycypacyjnych, zawarta za obopólną zgodą strony, czyli towarzystwa budownictwa społecznego i partycypanta.

   Chciałbym ponadto podkreślić, iż w opinii ministerstwa proceder cedowania praw partycypacyjnych nie jest zjawiskiem powszechnym, jeżeli uwzględnione zostaną całe zasoby będące własnością TBS. Pod koniec ubiegłego roku kierowany przeze mnie resort zlecił kompleksowe badania podmiotów zaangażowanych w program budownictwa społecznego (samorządów gminnych, towarzystw budownictwa społecznego, spółdzielni mieszkaniowych, najemców). Ankieterzy dotarli, między innymi, do 1014 najemców i zadali im pytanie o sposób nabycia praw do najmu. Jedynie 1 osoba (czyli mniej niż 0,1% wszystkich respondentów) zajmuje lokal TBS-owski wskutek zakupu cesji praw z partycypacji.

   Z poważaniem

   Podsekretarz stanu

   Piotr Styczeń

   Warszawa, dnia 19 lutego 2009 r.