VI kadencja
Odpowiedź sekretarza stanu w Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi - z upoważnienia ministra -
na zapytanie nr 10411
w sprawie nowelizacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych
Panie Marszałku! Odpowiadając na pismo Pana Marszałka z dnia 29 lipca 2011 r., znak: SPS-024-10411/11, przy którym zostało nadesłane zapytanie posła Andrzeja Walkowiaka w sprawie nowelizacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, uprzejmie wyjaśniam, co następuje.
Głównym celem funkcjonowania ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest szczególna ochrona przed zainwestowywaniem gruntów rolnych o wysokim potencjale produkcyjnym, tj. gruntów klas I-III położonych na obszarach wiejskich, o pow. ok. 4 mln ha, stanowiących zaplecze żywnościowe kraju. Ochrona ta polega na ograniczeniu przeznaczenia takich gruntów na cele nierolnicze, a jeżeli już nie można tego uniknąć, to obciążeniu inwestorów obowiązkiem wnoszenia stosownych opłat. Od obowiązku tego nie ma żadnych zwolnień i ulg, z wyjątkiem należności i opłat za grunty zajmowane pod budownictwo mieszkaniowe. Stosownie bowiem do przepisu art. 12a omawianej ustawy z obowiązku uiszczania należności i opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji zwolnieni są obecnie i nadal pozostaną inwestorzy budownictwa mieszkaniowego, zarówno jednorodzinnego jak i wielorodzinnego.
W strukturze użytkowania gruntów w Polsce gleby o najwyższej jakości, a więc podlegające ochronie, zaliczane do I, II i III klasy bonitacyjnej, stanowią zaledwie 25% ogółu użytków rolnych, a na 1 mieszkańca kraju przypada ich zaledwie ok. 0,12 ha. Grunty te są bezcennym, naturalnym dobrem, którego - w przypadku trwałego zainwestowania - nie można ponownie odtworzyć w innym miejscu. Dlatego też szczególną ochroną objęte zostały właśnie te grunty, o najwyższej jakości, położone na obszarach wiejskich.
Wprawdzie w dniu 1 stycznia 2009 r. weszła w życie ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2008 r. Nr 237, poz. 1657).
Ustawa ta spowodowała zdjęcie z gruntów rolnych stanowiących użytki rolne, położonych w granicach administracyjnych miast oraz gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas IV-VI, położonych na obszarach wiejskich ochrony przewidzianej dla gruntów rolnych i uwolnienie tych gruntów dla celów inwestycyjnych.
Wprowadzona zmiana nie oznacza, że wszystkie grunty rolne położone w granicach administracyjnych miast automatycznie z mocy prawa stały się gruntami budowlanymi. Grunty te pozostały nadal w ewidencji gruntów oznaczone jako użytki rolne i mogą być nadal użytkowane rolniczo do czasu ewentualnego ich faktycznego zainwestowania.
O tym, czy na użytkach rolnych położonych w granicach administracyjnych miast bądź na obszarach wiejskich mogą być realizowane inwestycje, nadal decyduje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który opracowuje gmina, a w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania - decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, którą wydaje wójt (burmistrz, prezydent miasta).
Wynika to z przepisów obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.), zgodnie z którymi ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1), a w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2).
Dopiero miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest, z mocy przepisu art. 14 ust. 8 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, aktem prawa miejscowego i jako taki zawiera ustalenia powszechnie wiążące na obszarze, na którym obowiązuje. Wiąże właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości gruntowych położonych na jego obszarze. Do czasu, kiedy nie zostanie zmieniony lub uchylony, wiąże także gminy oraz organy państwa, we właściwości których pozostaje wypowiadanie się w kwestii praw i obowiązków właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości na podstawie przepisów odrębnych, w szczególności organy opiniujące, uzgadniające i zezwalające na budowę obiektu budowlanego.
Plan miejscowy jest więc podstawowym narzędziem regulacji zagospodarowania przestrzennego. Zawiera przepisy powszechnie obowiązujące w zakresie przeznaczenia terenu, zagospodarowania i warunków zabudowy, stanowiące bezpośrednią podstawę do wydawania decyzji budowlanych oraz wywłaszczania gruntów na cele publiczne.
Nie podzielam zatem stanowiska pana posła, zgodnie z którym zakłada się, że ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych znacznie utrudnia rozwój gospodarczy polskiej wsi, co z kolei ma wpływ na wzrost bezrobocia na terenach wiejskich, jak również że przepisy tej ustawy powodują negatywne skutki społeczne, gospodarcze i finansowe.
W mojej ocenie bariery dla rozwoju budownictwa nie tkwią w przepisach ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która rzekomo ogranicza powierzchnię terenów przeznaczonych pod zainwestowanie, lecz w braku polityki przestrzennej zagospodarowywania obszarów, które zostały już przeznaczone na cele nierolnicze.
Najlepszym odzwierciedleniem są poniżej przedstawione zestawienia obrazujące ilość faktycznie wyłączonych gruntów rolnych z produkcji rolniczej w odniesieniu do powierzchni gruntów rolnych klas I-III przeznaczonych przez ministra rolnictwa i rozwoju wsi na cele nierolnicze.
Zestawienie dla Polski
ROK SUMA [ha] 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 PRZEZNACZENIE 85 716 8426 15265 12794 15618 11242 5722 6074 5802 4772 WYŁĄCZENIE
(faktycznie zabudowane)11 890 908 894 1111 1783 1369 2091 1830 982 922
Zestawienie dla województwa kujawsko-pomorskiego
ROK SUMA [ha] 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 PRZEZNACZENIE 3 001 484 373 167 306 438 426 388 180 238 WYŁĄCZENIE
(faktycznie zabudowane)433 24 27 33 41 99 42 64 57 46 Natomiast należności i opłaty roczne wnoszone przez inwestorów za wyłączenie z produkcji gruntów rolnych klas I-III, które do 31 grudnia 2010 r. stanowiły dochody Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych, a od 1 stycznia 2011 r. stanowią dochody budżetu województwa, są rekompensatą za straty, jakie ponosi rolnictwo z tytułu trwałej utraty gruntów najlepszej jakości. Środki te, z których korzystają przede wszystkim gminy, przeznacza się przede wszystkim na ochronę, rekultywację i poprawę jakości gruntów rolnych oraz budowę i modernizację dróg dojazdowych do gruntów rolnych na terenach wiejskich oraz na wypłatę odszkodowań przewidzianych ustawą.
Wprowadzone z dniem 1 stycznia 2009 r. regulacje w ustawie o ochronie gruntów spowodowały natomiast spadek o ok. 50% dochodów z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji.
Ponadto jeżeli przepisy ustawy uległyby jeszcze większej liberalizacji, to zmiana ta spowodowałaby likwidację opłat z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji.
Wykorzystywanie środków pieniężnych Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych za 2010 r. przedstawia poniższa tabela (Polska, w tym woj. kujawsko-pomorskie).
Wyszczególnienie Rozmiar robót finansowanych ze środków FOGR
w ha oraz w km w poz. 5Polska woj. kujawsko-pomorskie wykorzystanie
[zł]ogółem w tym
zakończono
w roku
sprawozdawczymwykorzystanie
[zł]ogółem w tym
zakończono
w roku
sprawozdawczymRekultywacja na cele rolnicze gruntów,
które utraciły lub zmniejszyły wartość użytkową
wskutek działalności nieustalonych osób130 996 241 241 3 600 1 1 Rolnicze zagospodarowanie gruntów zrekultywowanych 61 077 79 0 0 0 0 Użyźnianie gleb o niskiej wartości
produkcyjnej, ulepszanie rzeźby terenu i struktury
przestrzennej gleb, usuwanie kamieni i odkrzaczanie733 019 2274 2 274 13 282 76 76 Budowa i renowacja zbiorników wodnych
służących małej retencji6 969 810 590 590 322 712 13 13 Budowa i modernizacja dróg dojazdowych
do gruntów rolnych101 092 640 1531 1529 5 020 487 64 64 Wdrażanie i upowszechnianie wyników
prac naukowo-badawczych związanych z ochroną
gruntów rolnych576 000 xxx xxx xxx xxx xxx Wykonywanie badań płodów rolnych uzyskiwanych
w strefach ochronnych oraz niezbędnych
dokumentacji i ekspertyz z zakresu ochrony
gruntów rolnych3 227 496 0 0 0 0 0 Zakup sprzętu pomiarowego i informatycznego
oraz oprogramowania do zakładania i aktualizowania
ewidencji gruntów oraz prowadzenia spraw
ochrony gruntów rolnych2 002 951 xxx xxx 15 044 xxx xxx Inne wydatki 3 374 766 0 0 1 951 216 0 0 O g ó ł e m 118 148 755 1531 km/3184 ha 1 529 km/3105 ha 7 326 341 90 ha/64 km 90 ha/64 km Z danych zamieszczonych w powyższej tabeli jednoznacznie wynika, że w 2010 r. przy dofinansowaniu środkami Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych wybudowano w kraju 1529 km, w tym w woj. kujawsko-pomorskim 64 km dróg dojazdowych do gruntów rolnych, ok. 2515 ha w kraju, w tym w woj. kujawsko-pomorskim 77 ha gruntów rolnych użyźniono i zrekultywowano. Zaś na badania płodów rolnych uzyskiwanych w strefach ograniczonego użytkowania istniejących wokół zakładów przemysłowych wydatkowano kwotę 3 227 496 zł. Należy w tym miejscu podkreślić, że ww. środki są obecnie głównym źródłem finansowania i dofinansowania budowy i modernizacji dróg dojazdowych do gruntów rolnych na obszarach wiejskich.
Jednak wprowadzony ustawą z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 237, poz. 1657) art. 5b, zaproponowany przez sejmową Komisję Nadzwyczajną ˝Przyjazne Państwo˝, regulujący, że przepisów ustawy nie stosuje się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położone w granicach administracyjnych miast, nie może być teraz argumentem do kolejnych zmian przedmiotowej ustawy, wyłączając spod działania ustawy teraz także grunty położone na terenach wiejskich. Jeżeli okazałoby się, że wprowadzony zapis art. 5b jest niezgodny z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa, należałoby ten artykuł uchylić, a nie wprowadzać kolejne zmiany, które w konsekwencji burzą całą prawną ochronę gruntów rolnych.
W związku z powyższym należy także podkreślić, że grunty rolne właśnie dlatego, że są specyficznym środkiem produkcji, charakteryzującym się niepomnażalnością, podlegają szczególnej ochronie. Wobec tego niejednokrotnie staje się niezrozumiałe, że szczytne cele gmin polegające na zapewnieniu wzrostu gospodarczego, zapobieganiu nadmiernemu bezrobociu oraz dążeniu do rozwiązywania problemów dotyczących poszczególnych dziedzin życia społecznego i ekonomicznego mają być realizowane poprzez przeznaczanie szczególnie chronionych gruntów rolnych na cele nierolnicze.
Warto także podkreślić, że minister rolnictwa i rozwoju wsi ma również obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa żywnościowego kraju, co nie byłoby jednak możliwe bez znaczącego udziału najżyźniejszych gleb. Potrzeba ochrony gleb o wysokiej bonitacji jest również uwzględniana w założeniach do ˝Koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju˝ (KPZK), według której istnieje konieczność określenia przestrzeni niezbędnej dla zapewnienia bezpieczeństwa żywnościowego kraju, zwiększenia konkurencyjności sektora rolno-spożywczego oraz zachowania i rozwoju funkcji nierynkowych, bezpośrednio związanych z produkcją rolną. W planach zagospodarowania przestrzennego województw oraz w gminnych studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, na podstawie kryteriów ministra rolnictwa i rozwoju wsi, mają być wyznaczane strategiczne strefy żywicielskie, chroniące przed zmianą użytkowania gleby o najwyższej przydatności dla produkcji żywności oraz obszary szczególnie przydatne dla rozwoju rolnictwa towarowego.
Gleba jest bowiem jednym z najcenniejszych zasobów Ziemi, gdyż od niej zależy rozwój roślin stanowiących bazę pokarmową wszystkich zwierząt i człowieka. Według wszelkich przewidywań ceny nieskażonej i zdrowej żywności będą na rynkach światowych stale wzrastać wraz ze wzrostem liczby ludności i stopniem skażenia środowiska. Człowiek pozbawiony ziemi ornej staje się niewolnikiem techniki i jest zupełnie zależny od tych, którzy dysponują żywnością.
Ponadto gleba jest wytworem złożonego procesu, zwanego procesem glebotwórczym, na który składają się: oddziaływanie klimatu, rodzaj skały macierzystej, rzeźba terenu i przede wszystkim rola organizmów roślinnych i zwierzęcych. Proces ten jest niezwykle powolny, bowiem przebiega z prędkością ok. 1 cm wytworzonej gleby na 100-400 lat. Z tego względu glebę uważa się za zasób w praktyce nieodnawialny, który powinien podlegać szczególnej ochronie.
Rola gleb i ich wartość jest doceniania również przez Unię Europejską, czego dowodem są m.in. trwające od kilku lat intensywne prace nad projektem dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającej ramy dla ochrony gleb oraz zmieniającej dyrektywę 2004/35/WE, która ma za zadanie zobowiązać wszystkie państwa członkowskie do podjęcia działań w celu ochrony gleb, ich zrównoważonego użytkowania oraz zachowania i tam, gdzie jest to możliwe, przywracania im zdolności do pełnienia podstawowych funkcji.
Dodatkowo w bieżącym roku przez Komisję Europejską została powołana nowa Grupa Robocza ds. soil sealing (zasklepiania gleb). Jej celem jest wypracowanie dokumentu technicznego zawierającego wykaz najlepszych praktyk stosowanych w krajach członkowskich, mających za zadanie chronić szczególnie urodzajne gleby przed naporem urbanizacji. W przypadkach zaś gdy zaistnieje konieczność zajęcia pod zabudowę najlepszych gleb (np. realizując inwestycje celu publicznego, takie jak: drogi, linie kolejowe, parkingi), wspomniany dokument techniczny będzie niejako drogowskazem do zastosowania specjalnych technik i materiałów budowlanych, ograniczających stopień zasklepienia gleby bądź minimalizujący skutki takiego zasklepiania.
Na rolę gleby jako najważniejszego przyrodniczego bogactwa ludzkości, bez którego nie jest możliwa egzystencja człowieka, wskazuje także Europejska Karta Gleby (European Soil Charter), przyjęta przez Radę Europy (Council of Europe) w 1972 r. Definiuje ona w 12 punktach rolę gleby w życiu człowieka i jego środowiska:
1) gleba stanowi jedną z najcenniejszych wartości dla człowieka; umożliwia życie na Ziemi roślinom, zwierzętom i człowiekowi,
2) gleba jest źródłem materii organicznej, która łatwo ulega niszczeniu,
3) gleby są wykorzystywane dla celów rolniczych, przemysłowych i innych; polityka planowania regionalnego musi uwzględniać właściwości przyrodnicze gleb oraz aktualne i przyszłe potrzeby społeczności,
4) rolnicy i leśnicy muszą stosować metody, które chronią wartość gleby,
5) gleby muszą być chronione przed erozją,
6) gleby muszą być chronione przed zanieczyszczeniami,
7) rozwój urbanizacji musi być planowany tak, aby minimalizować niszczenie gleby,
8) przy budowie sieci infrastruktury musi się chronić gleby już na etapie jej projektowania,
9) zasoby gleb są nie do zastąpienia,
10) dla zapewnienia racjonalnego użytkowania i ochrony gleb muszą być prowadzone interdyscyplinarne badania naukowe,
11) ochronie gleby należy poświęcać wiele uwagi i troski na wszystkich istniejących poziomach edukacji,
12) władze i organy urzędowe muszą właściwie planować, użytkować i ochraniać zasoby gleb.
Biorąc zatem pod uwagę fakt, iż gleby zaliczane są do nieodnawialnych zasobów przyrody, istnieje konieczność objęcia ich szczególną ochroną oraz troską o zachowanie w dobrym i nienaruszonym stanie. W tym właśnie celu została przyjęta ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 3 lutego 1995 r., której podstawowym zadaniem jest ochrona gruntów rolnych najwyższej jakości (głównie klas I-III) m.in. przed zainwestowaniem.
Natomiast kolejne nowelizacje przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie przyniosą oczekiwanych rezultatów, lecz spowodują, że nie będzie podstaw prawnych do ochrony gruntów rolnych o najwyższym potencjale produkcyjnym położonych na obszarach wiejskich, efektem czego może być zanik podstawowej funkcji wsi, jaką jest funkcja rolnicza.
Reasumując, należy ponownie podkreślić, iż ok. 25% powierzchni gruntów rolnych w Polsce to grunty klas I-III, które podlegają ochronie, wynikającej z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, natomiast aż 75% powierzchni stanowią grunty rolne klas IV-VI, które w myśl przepisów ww. ustawy nie wymagają zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i decyzji zezwalających na ich wyłączenie. Oznacza to, iż stanowią one bardzo dużą rezerwę terenów, które mogą być wykorzystywane na cele nierolnicze. Z tego wniosek, iż ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie blokuje procesów inwestycyjnych na obszarach wiejskich, a jej celem jest ochrona gruntów rolnych przed niekontrolowaną zmianą ich przeznaczenia.
Sekretarz stanu
Kazimierz Plocke
Warszawa, dnia 19 sierpnia 2011 r.