V kadencja
Odpowiedź ministra skarbu państwa
na interpelację nr 8845
w sprawie specjalnego uprawnienia ministra skarbu państwa w niektórych spółkach z dominującym udziałem Skarbu Państwa, zwanego prawem ˝złotej akcji˝
Szanowny Panie Marszałku! W nawiązaniu do interpelacji nr SPS-023-8845/07 posła Jana Wyrowińskiego dotyczącej specjalnych uprawnień Ministra Skarbu Państwa w niektórych spółkach kapitałowych o istotnym znaczeniu dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego przekazuję poniżej odpowiedź w przedmiotowej sprawie.
Odpowiedź na pytanie nr 1 interpelacji (Jakie jest Pańskie stanowisko w sprawie rzeczonego wniosku Komisji Europejskiej?):
Konieczność wprowadzenia do krajowego porządku prawnego instrumentów umożliwiających zapewnienie ochrony ważnych interesów państwa w spółkach kapitałowych z udziałem Skarbu Państwa, a jednocześnie zgodnych z prawem wspólnotowym, pojawiła się podczas polskich negocjacji akcesyjnych do Unii Europejskiej, kiedy to strona polska zadeklarowała stosowanie specjalnych uprawnień Skarbu Państwa w spółkach z udziałem Skarbu Państwa w sposób zgodny z prawem wspólnotowym z dniem wejścia Polski do UE. W praktyce oznaczało to, iż strona polska zobowiązała się stosować uprawnienia specjalne Skarbu Państwa wyłącznie w zakresie dopuszczalnym przez wyjątki traktatowe. Ministerstwo Skarbu Państwa zostało więc zobowiązane do dostosowania praktyki wykorzystania instrumentów o charakterze specjalnych uprawnień do prawa wspólnotowego.
W efekcie opracowano projekt ustawy o szczególnych uprawnieniach Skarbu Państwa oraz ich wykonywaniu w spółkach kapitałowych o istotnym znaczeniu dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego. Ustawa reguluje szczególne uprawnienia Skarbu Państwa i zasady ich wykonywania w spółkach kapitałowych lub w grupach kapitałowych z ich udziałem wyłącznie w odniesieniu do spółek mających istotne znaczenie dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego. Warte podkreślenia jest to, że podczas prac nad ustawą autorzy przeprowadzili wnikliwą analizę prawa wspólnotowego (a w szczególności orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich), a podczas ustalania założeń mechanizmu specjalnych uprawnień zawartego w ustawie opierali się na rozwiązaniach belgijskich, gdyż jest to jak na razie jedyny przypadek ˝złotej akcji˝ uznany przez Trybunał za zgodny z prawem wspólnotowym*).
Mimo starań strony polskiej w dostosowywaniu polskiego porządku prawnego do rozwiązań wspólnotowych w dniu 15 grudnia 2006 r. Komisja Europejska wszczęła postępowanie formalne przeciwko Polsce w związku z ustawą o specjalnych uprawnieniach. Komisja wystosowała zarzuty formalne, w których zwróciła uwagę, że przedmiotowy akt prawny wraz z wydanymi na jego podstawie aktami wykonawczymi może być niezgodny z art. 56 i 43 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE), które regulują kwestie odpowiednio swobody przepływu kapitału oraz swobody przedsiębiorczości.
W odpowiedzi (pisma z 15 lutego i 15 marca 2007 r.) na zarzuty Komisji strona polska zapewniła, że tworząc ww. ustawę, dążyła do zapewnienia możliwości wpływu państwa na utrzymanie bezpieczeństwa publicznego i porządku publicznego w sytuacjach nadzwyczajnych przy pomocy jak najmniej dotkliwych i niedyskryminacyjnych środków. Przedstawiając liczną argumentację, strona polska wskazała także, iż wspólnotowe akty prawne dotyczące sektora energii elektrycznej i gazu oraz ropy naftowej i oleju napędowego - ze względu na odmienne zakresy regulacji w porównaniu z polską ustawą - nie mogą zastąpić instrumentów polityki państwa przewidzianych w ustawie, a w efekcie w pełni zagwarantować bezpieczeństwa publicznego lub porządku publicznego.
W odpowiedzi na stanowisko Polski w przedmiotowej sprawie Komisja Europejska wystosowała wobec Polski w dniu 27 czerwca 2007 r. uzasadnioną opinię w związku z niezgodnością z prawem wspólnotowym ustawy o szczególnych uprawnieniach Skarbu Państwa oraz ich wykonywaniu w spółkach kapitałowych o istotnym znaczeniu dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego. W ocenie Komisji Europejskiej ww. ustawa zawiera szereg uchybień w świetle prawa wspólnotowego. Wg Komisji prawa specjalne przyznane w ustawie Skarbowi Państwa ograniczają możliwość innych właścicieli do skutecznego zarządzania spółką i jej kontroli, a tym samym stanowią ograniczenie do dokonywania inwestycji bezpośrednich.
Na obecnym etapie Komisja Europejska oczekuje na podjęcie przez stronę polską stosownych kroków mających na celu dostosowanie się do prawa wspólnotowego w przedmiocie ustawy o specjalnych uprawnieniach (w terminie 2 miesięcy od daty otrzymania uzasadnionej opinii, czyli najpóźniej do 29 sierpnia br.) i oficjalną odpowiedź strony polskiej wobec argumentów Komisji.
Aktualnie w Ministerstwie Skarbu Państwa trwają prace nad przygotowaniem stanowiska strony polskiej wobec zarzutów Komisji. W prace te zaangażowane zostały również inne zainteresowane resorty. Biorąc pod uwagę dotychczasowy przebieg postępowania formalnego prowadzonego przez Komisję Europejską, nie wyklucza się ewentualnej nowelizacji ustawy o specjalnych uprawnieniach. Intencją strony polskiej nie jest bowiem kierowanie spraw do rozstrzygnięcia przez Trybunał Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich (TSWE), wręcz przeciwnie - tam, gdzie jest to możliwe, należy dążyć do ustalenia rozwiązania kompromisowego dla obu stron - Polski, która pragnie utrzymać instrumenty, dzięki którym w przypadku zagrożenia bezpieczeństwa publicznego lub porządku publicznego będzie mogła podjąć stosowne środki zapobiegawcze i interwencyjne, oraz Komisji Europejskiej, która czuwa nad przestrzeganiem pierwotnego i wtórnego prawa Wspólnot. Nie należy zapominać, że dynamicznie zmieniająca się na świecie sytuacja polityczna, ekonomiczna i gospodarcza stawia przed poszczególnymi państwami wyzwania, które wymagają wprowadzania nowych regulacji zapewniających obywatelom i przedsiębiorstwom z Unii Europejskiej zdolność do swobodnego funkcjonowania na rynku wspólnotowym. Szczególnie w przypadku Polski potrzeba zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego powinna stanowić kluczowy element polityki prowadzonej w łonie Unii Europejskiej. Jednakże z drugiej strony strona polska jest zainteresowana, aby regulacje chroniące bezpieczeństwo energetyczne kraju były zgodne z regulacjami wspólnotowymi w tym zakresie.
Odpowiedź na pytania nr 2 i 3 interpelacji (Jak ocenia Pan funkcjonowanie ustawy o ˝złotej akcji˝? Czy zaistniała potrzeba zastosowania specjalnych uprawnień wynikających z ustawy?):
Z uwagi na fakt, iż zakres działania ustawy o specjalnych uprawnieniach jest zawężony do ściśle określonych podmiotów (vide rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 grudnia 2005 r. w sprawie listy spółek o istotnym znaczeniu dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego), a Skarb Państwa może skorzystać ze specjalnych uprawnień tylko w przypadku zaistnienia sytuacji wyjątkowej, w której dana czynność prawna (przewidziana w art. 2 ustawy) może stanowić zagrożenie dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego, nie zaistniała jeszcze potrzeba zastosowania instrumentów wynikających z ww. ustawy, a co z tego wynika - od dnia wejścia w życie ustawy o specjalnych uprawnieniach Minister Skarbu Państwa nie korzystał z ww. instrumentów. Należy również dodać, iż zapisy ustawy o specjalnych uprawnieniach Skarbu Państwa oraz regulacje zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 2004 r. w sprawie obserwatorów w spółkach kapitałowych o istotnym znaczeniu dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego, a także rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 13 grudnia 2005 r. w sprawie listy spółek o istotnym znaczeniu dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego nie są wystarczające do zastosowania przez Ministra Skarbu Państwa specjalnych uprawnień z uwagi na fakt, iż nie zostały skonkretyzowane w ww. przepisach przypadki, które mogłyby być uznane za naruszenie bezpieczeństwa publicznego lub porządku publicznego w rozumieniu prawa wspólnotowego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 w powiązaniu z art. 12 ustawy o specjalnych uprawnieniach Minister Skarbu Państwa, korzystając z przedmiotowych instrumentów, ma obowiązek uwzględniać założenia polityki państwa w dziedzinach życia społecznego lub gospodarczego posiadających istotne znaczenie dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego - założenia te nie zostały dotychczas udostępnione publicznie, tj. opublikowane w Monitorze Polskim.
Odpowiedź na pytanie nr 4 interpelacji (W których krajach członkowskich Unii Europejskiej istnieją rozwiązania podobne do stosowanego w Polsce prawa ˝złotej akcji˝?):
Wewnętrzne regulacje większości państw członkowskich UE zawierają przepisy prawne zezwalające na stosowanie instrumentu ˝złotej akcji˝. Mechanizm ten stał się szczególnie popularnym narzędziem wykorzystywanym w procesie prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych w latach osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych. Niektóre państwa członkowskie uznały bowiem, że inwestorzy będący współwłaścicielami sprywatyzowanych przedsiębiorstw o znaczeniu strategicznym dla gospodarki mogą działać niezgodnie z interesem państwa. W celu uniknięcia ewentualnych prób naruszania tego interesu państwa zachowały w wybranych podmiotach ˝złotą akcję˝, zapewniając sobie w ten sposób możliwość blokowania niektórych działań nowych zarządów w sprywatyzowanych spółkach. Wśród przykładów ˝złotej akcji˝ wyliczyć można m.in. wykonywanie przez władzę państwową (za pośrednictwem osób reprezentujących Skarb Państwa w organach spółek) prawa veta wobec strategicznych decyzji dotyczących spółki, jak również prawo do mianowania członków władz spółki w celu wykonywania prawa veta, a także system procedur autoryzacyjnych dotyczących np. konieczności uzyskiwania zgody stosownych władz państwowych na nabycie wyższych pakietów akcji/udziałów niż pakiety określone procentowo w przepisach prawnych.
Od 1998 roku Komisja Europejska prowadzi postępowania przeciwko państwom członkowskim, które stosują instrument ˝złotej akcji˝ wobec wybranych transakcji prywatyzacyjnych. Niektóre sprawy skierowane zostały do rozpatrzenia przez TSWE.
Do dnia dzisiejszego TSWE wydał orzeczenia w przedmiocie zastosowania instrumentu ˝złotej akcji˝ przez Portugalię (sprawa C-367/98), Francję (sprawa C-483/99), Belgię (sprawa C-503/99), Włochy (sprawa C-58/99 oraz sprawa C-174/04), Hiszpanię (sprawa C-463/00), Wielką Brytanię (sprawa C-98/01) oraz Holandię (połączone sprawy C-282/04 oraz C-283/04).
Wobec przypadków dotyczących Portugalii, Francji, Włoch, Hiszpanii, Wielkiej Brytanii oraz Holandii TSWE podtrzymał stanowisko Komisji Europejskiej, która uznała, iż mechanizmy zastosowane przez te państwa naruszają podstawową zasadę swobody przepływu kapitału i są niezgodne z prawem wspólnotowym. Jedynie w przypadku belgijskim (który był ˝wzorcowym˝ przykładem specjalnych uprawnień Skarbu Państwa dla autorów polskiej ustawy ˝o złotym wecie˝) Trybunał nie podzielił zdania KE i uznał, że argumentacja rządu belgijskiego usprawiedliwia konieczność istnienia takiego mechanizmu. Wspomniane belgijskie przypadki ˝złotej akcji˝ regulowane są dekretami królewskimi, które przyznają Skarbowi Państwa szczególne uprawnienia w odniesieniu do dwóch podmiotów zajmujących strategiczną pozycję w systemie belgijskich dostaw energii. Pierwsza ze spółek to Société Nationale de Transport par Canalisations (SNTC), która jest właścicielem systemu linii przesyłowych i rurociągów, które stanowią infrastrukturę dla krajowego przesyłu produktów energetycznych, natomiast druga spółka - Distrigaz zarządza infrastrukturą dla krajowego przesyłu i magazynowania gazu, nie wyłączając instalacji wyładowczych i nadgranicznych. Instrument ˝złotej akcji˝ został wprowadzony do tych spółek celem zapewnienia skutecznej dostępności infrastruktury energetycznej dla dostaw energii w wypadku kryzysu.
Instrument ten daje ministrowi właściwemu ds. energii prawo sprzeciwu wobec decyzji organów spółki dotyczących każdego transferu, użycia jako zabezpieczenia lub zmiany przeznaczenia aktywów, używanych jako główny system infrastruktury dla krajowego przesyłu produktów energetycznych, jeżeli minister uzna, iż przedmiotowa decyzja może być szkodliwa dla belgijskiej polityki energetycznej i bezpieczeństwa publicznego. Uprawnienia ministra w kontekście takiej procedury nie mają charakteru ogólnego, wręcz przeciwnie, odnoszą się jedynie do dość precyzyjnie określonego katalogu decyzji i dodatkowo są ograniczone w czasie. Jeżeli minister nie anuluje przedmiotowej decyzji w ciągu 8 dni roboczych od dnia jej zgłoszenia, decyzja ta staje się ostateczna.
Zdaniem TSWE rozwiązania belgijskie dot. ˝złotej akcji˝ są zgodne z prawem wspólnotowym, gdyż prawo veta jest obwarowane jasno sprecyzowanymi kryteriami, ogłoszonymi publicznie. Podczas jego wykorzystywania, podlegającego kontroli sądowej, władze państwowe są ograniczone z jednej strony ramami czasowymi, a z drugiej strony koniecznością wsparcia swej decyzji szczegółową argumentacją.
Z wyrazami szacunku
Minister
Wojciech Jasiński
Warszawa, dnia 6 sierpnia 2007 r.
*) Orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich w sprawie Komisja Wspólnot Europejskich v. Królestwo Belgii sygn. C-503/99.