V kadencja
Odpowiedź podsekretarza stanu w Ministerstwie Finansów - z upoważnienia ministra -
na interpelację nr 4239
w sprawie rosnącego długu zagranicznego Polski
Szanowny Panie Marszałku! Instytucją właściwą do gromadzenia i przetwarzania danych dotyczących zadłużenia zagranicznego Polski, jak również do zarządzania rezerwami walutowymi jest Narodowy Bank Polski. Zadłużenie zagraniczne Polski obejmuje, obok zadłużenia zagranicznego sektora rządowego, także zadłużenie sektora samorządowego, Narodowego Banku Polskiego, sektora bankowego oraz sektora pozarządowego i pozabankowego (czyli np. przedsiębiorstw).
Tabela 1.
Zadłużenie zagraniczne Polski w latach 1999-2006 [mld EUR]
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 I kw. 2006 Zadłużenie ogółem 65,1 74,7 81,5 81,0 84,8 94,3 110,8 112,2 Narodowy Bank Polski 1,8 0,5 0,5 0,1 0,2 0,1 1,7 0,9 Sektor rządowy i samorządowy 32,0 35,5 33,1 34,1 35,7 42,4 49,7 52,1 Sektor bankowy 6,5 6,6 7,6 7,2 8,7 10,6 12,6 12,7 Sektor pozarządowy i pozabankowy 24,8 32,2 40,2 39,6 40,2 41,3 46,8 46,4 Źródło: NBP
Minister Finansów ma bezpośredni wpływ jedynie na zadłużenie Skarbu Państwa, w tym również zadłużenie zagraniczne. Jednocześnie, zgodnie z ustawą o finansach publicznych, sprawuje również kontrolę nad poziomem długu, w tym zagranicznego, całego sektora finansów publicznych, a więc sektora rządowego i samorządowego. Zadłużenie pozostałych podmiotów jest na bieżąco monitorowane, wspólnie z Narodowym Bankiem Polskim, i podlega ogólnym ograniczeniom wynikającym z zasad działalności sektora bankowego.
1. Czy nie ma zagrożenia utraty wypłacalności przez nasz kraj?
Zadłużenie Skarbu Państwa (SP) wynosiło na koniec 2005 r. 440,16 mld zł, w tym zadłużenie zagraniczne wg kryterium rezydenta (tj. dług SP w posiadaniu inwestorów zagranicznych) wynosiło 188,7 mld zł (48,9 mld EUR), tj. 42,9% całości długu SP. Dług ten stanowi przypadającą na SP część zadłużenia zagranicznego Polski. Obejmuje zarówno dług zaciągnięty na rynkach zagranicznych, jak i skarbowe papiery wartościowe wyemitowane na rynku krajowym będące w posiadaniu podmiotów zagranicznych. Zadłużenie zagraniczne SP wg kryterium miejsca emisji (tj. zaciągnięte na rynku zagranicznym w walutach obcych) wynosiło na koniec 2005 r. 124,7 mld zł (32,3 mld EUR), tj. 28,3% całości długu SP.
Z punktu widzenia zdolności kraju do obsługi długu należy jego absolutną wartość odnieść do wielkości gospodarki mierzonej wielkością produktu krajowego brutto (PKB). Poniższa tabela przedstawia relację długu zagranicznego Polski, w tym długu Skarbu Państwa, do PKB:
Tabela 2.
Zadłużenie zagraniczne Polski i Skarbu Państwa w latach 1999-2006 [% PKB]
Zadłużenie zagraniczne 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Polski (wg rezydenta) 40,7 38,7 36,8 40,3 47,5 41,7 43,6 Skarbu Państwa (kryterium rezydenta) 20,0 18,3 15,0 17,0 19,6 18,5 19,2 Skarbu Państwa (kryterium miejsca emisji) 19,5 16,2 12,7 13,4 15,2 12,0 12,7 Źródło: NBP, Ministerstwo Finansów.
Jak wynika z powyższych danych, zadłużenie zagraniczne Polski, choć w wartościach absolutnych rośnie, pozostaje w stosunkowo stabilnej relacji do PKB, podobnie jak zadłużenie zagraniczne SP wg kryterium rezydenta. Zadłużenie zagraniczne SP wg kryterium miejsca emisji, będące dla budżetu państwa źródłem największego ryzyka z tytułu zmian kursów walutowych, zmalało z 19,5% PKB w 1999 r. do 12,7% PKB w 2005 r. Z punktu widzenia bezpieczeństwa struktury długu jest to zjawisko pozytywne. Oznacza to, że dług Skarbu Państwa, którego wartość jest wyrażona w walutach obcych i w związku z tym wprost proporcjonalna do zmian kursów walutowych, jest ograniczony.
Bezpieczna z punktu widzenia obciążeń z tytułu obsługi i refinansowania jest również struktura czasowa długu zagranicznego SP. Tabela 3 przedstawia zmiany w strukturze zapadalności długu zagranicznego SP:
Tabela 3.
Zadłużenie zagraniczne Skarbu Państwa (kryterium miejsca emisji)
wg faktycznych terminów wykupu [%]
2004 2005 VI 2006 Do 1 roku (włącznie) 8,3% 7,3% 6,9% Od 1 roku do 3 lat (włącznie) 22,4% 13,0% 18,9% Powyżej 3 lat 69,3% 79,7% 74,2% Źródło: Ministerstwo Finansów.
Na uwagę zasługuje niski i wciąż zmniejszający się udział długu zagranicznego SP przypadającego do spłaty w ciągu 1 roku, jak również istotne zwiększenie udziału długu o terminach wykupu powyżej 3 lat. Miało ono związek z mającą miejsce w 2005 r. przedterminową spłatą części długu wobec Klubu Paryskiego o wartości nominalnej wynoszącej równowartość 4,5 mld euro i refinansowaniem go emisjami obligacji o znacznie dłuższej zapadalności (od 15 do 30 lat).
Wielkość i struktura długu zagranicznego Skarbu Państwa nie niesie ze sobą realnego zagrożenia utraty wypłacalności. Ocenę tę potwierdzają prestiżowe agencje ratingowe, które oceniają Polskę jako emitenta bezpiecznego, na poziomie inwestycyjnym2. Wiarygodność Polski jako dłużnika potwierdza również malejąca premia rentowności obligacji emitowanych na rynkach międzynarodowych w stosunku do rentowności najbardziej wiarygodnych emitentów na danym rynku, takich jak Niemcy w przypadku euro i Stany Zjednoczone dla dolara.
2. Jakie działania podjął obecny rząd w celu zmniejszenia zadłużenia zagranicznego?
Dług zaciągany przez Skarb Państwa jest zjawiskiem długoterminowym i wynika przede wszystkim z konieczności finansowania deficytów budżetowych - przewidzianych w uchwalanych przez parlament ustawach budżetowych. Konieczność finansowania deficytów w dłuższym horyzoncie czasowym prowadzi do kumulacji zaciąganego długu i wzrostu wartości zadłużenia.
Deficyt budżetowy w Polsce ma charakter strukturalny. Nawet w przypadku ograniczenia tzw. wydatków sztywnych deficyt budżetu państwa może w Polsce pozostać stałym elementem polityki społeczno-gospodarczej. Jednocześnie rząd podejmuje działania mające na celu stabilizację i ograniczanie jego poziomu. Jednym z nich jest przyjęcie przez rząd tzw. kotwicy budżetowej ograniczającej poziom deficytu do 30 mld zł. Pozwoli to na ograniczenie tempa przyrostu długu SP i stabilizację, a następnie stopniowy spadek relacji długu i kosztów jego obsługi do PKB. Dokumentem programowym rządu dla działań w zakresie ograniczania tempa przyrostu długu jest Program Konwergencji obejmujący lata 2006-2008, przyjęty przez Radę Ministrów w styczniu 2006 r.
W obszarze zarządzania długiem cele i zadania są określone w dokumencie Strategia zarządzania długiem sektora finansów publicznych, który jest obecnie aktualizowany i po zaakceptowaniu przez Radę Ministrów zostanie przesłany do Sejmu RP wraz z uzasadnieniem do projektu ustawy budżetowej. Organem odpowiedzialnym za realizację Strategii jest Minister Finansów. W ostatniej strategii założono elastyczne podejście do wyboru, jaka część potrzeb pożyczkowych państwa będzie finansowana na rynku zagranicznym, z uwzględnieniem oczekiwanego kosztu i ryzyka z tym związanego.
W 2006 r. miała miejsce jedna emisja obligacji Skarbu Państwa na rynkach międzynarodowych: w wysokości 3 mld euro (w lutym). W br. dominujące znaczenie miało finansowanie potrzeb pożyczkowych budżetu państwa na rynku krajowym.
Zarządzający długiem publicznym ma ograniczony wpływ na zmiany wartości skarbowych papierów wartościowych emitowanych na rynku krajowym i nabywanych (na rynku pierwotnym i wtórnym) przez inwestorów zagranicznych (stanowiących dług zagraniczny SP wg kryterium rezydenta, ale nie miejsca emisji). Zadłużenie na rynku krajowym wobec inwestorów zagranicznych podlega stałym wahaniom, w połowie 2006 r. w stosunku do początku 2005 r. wzrosło o 7,3 mld zł.
3. Czy nie ma obaw o dopływ dewiz do naszego kraju, a w związku z tym konieczność naruszenia rezerw walutowych?
Zarządzanie długiem SP obejmuje również zarządzanie płynnością, tak złotową, jak i walutową, budżetu państwa. W celu zapewnienia bezpieczeństwa regulowania zobowiązań walutowych, wynikających przede wszystkim z obsługi długu zagranicznego, Minister Finansów utrzymuje oprocentowane lokaty na rachunkach walutowych w Narodowym Banku Polskim i Banku Gospodarstwa Krajowego. Średni stan środków na rachunkach walutowych w 2005 r. wyniósł równowartość ok. 1,5 mld EUR, a w I połowie 2006 r. odpowiednio ok. 2,5 mld EUR. Środki te wchodzą w skład aktywów rezerwowych Narodowego Banku Polskiego, które systematycznie rosną i sięgają obecnie blisko 38 mld EUR, podczas gdy na początku 2005 r. wynosiły 31,6 mld EUR. Zdaniem Ministerstwa Finansów, w kontekście przewidywanego napływu środków z budżetu Unii Europejskiej oraz planowanych emisji obligacji zagranicznych Skarbu Państwa, nie należy obawiać się spadku tych rezerw, spodziewany jest raczej ich dalszy wzrost1).
Z poważaniem
Podsekretarz stanu
Piotr Soroczyński
Warszawa, dnia 13 września 2006 r.
1) Dług długoterminowy Polski w walucie zagranicznej ma obecnie rating A2 (agencja Moody's), BBB+ (agencja Fitch) i BBB+ (agencja Standard&Poor's).