V kadencja

Odpowiedź podsekretarza stanu w Ministerstwie Finansów - z upoważnienia prezesa Rady Ministrów -

na interpelację nr 4397

w sprawie zamiaru wprowadzenia zintegrowanego nadzoru nad rynkami finansowymi i powołania Komisji Nadzoru Finansowego

   Szanowny Panie Marszałku! Odpowiadając na interpelację Pana Posła Wojciecha Olejniczaka ˝w sprawie zamiaru wprowadzenia zintegrowanego nadzoru nad rynkami finansowymi i powołania Komisji Nadzoru Finansowego˝, przekazaną Prezesowi Rady Ministrów Panu Jarosławowi Kaczyńskiemu przy piśmie z dnia 5 września 2006 r. (sygn. SPS-023-4397/06), a następnie skierowaną przez Sekretarza Stanu w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów Pana Adama Lipińskiego zgodnie z właściwością do Ministerstwa Finansów (pismo z dnia 13 września 2006 r. sygn. DSP-4401-2317/06), uprzejmie przedstawiam następujące stanowisko.

   W opinii Ministerstwa Finansów tylko daleko idąca niezależność instytucji nadzorczej gwarantuje właściwe wykonywanie jej roli i wszystkich funkcji. Niezależność zapewnia spełnienie wymogów stawianych nadzorcom - ich całkowitej niezależności zarówno w sensie usytuowania, powiązań funkcjonalnych, jak i w zakresie sprawowania nadzoru nad rynkiem finansowym.

   Należy podkreślić, iż w szczególności w zakresie sprawowania nadzoru i wykonywania wszystkich swoich zadań, Komisja Nadzoru Finansowego jest organem niezależnym, sprawującym nadzór nad rynkiem finansowym w sposób autonomiczny. W skład Komisji wchodzi 7 osób: Przewodniczący, dwóch zastępców Przewodniczącego i czterech członków, wśród których znajdują się:

   - minister właściwy do spraw instytucji finansowych albo jego przedstawiciel,

   - minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego albo jego przedstawiciel,

   - Prezes Narodowego Banku Polskiego albo delegowany przez niego Wiceprezes Narodowego Banku Polskiego,

   - przedstawiciel Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej.

   Wszyscy członkowie Komisji są równoprawni, posiadają pełne prawa uczestniczenia w posiedzeniach Komisji, uzyskiwania informacji dostępnych Komisji, głosowania i podejmowania rozstrzygnięć.

   Skuteczność zarządzania ryzykiem systemu finansowego wymaga, aby nadzór był również niezależny od władzy monetarnej i dlatego powiązanie instytucjonalne nadzoru nad rynkiem finansowym z wewnętrznymi decyzjami organów konstytucyjnych Narodowego Banku Polskiego także nie jest wskazane. W związku z powyższym nadzór nad rynkiem finansowym w Polsce, zgodnie z ustawą z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz.U. Nr 157, poz. 1119), będzie usytuowany poza bankiem centralnym, przy zachowaniu pełnej wymiany informacji pomiędzy Komisją Nadzoru Finansowego a Narodowym Bankiem Polskim.

   Komisja Nadzoru Finansowego podlegać będzie nadzorowi konstytucyjnego organu państwa - Prezesa Rady Ministrów, który pełni swój urząd w oparciu o wotum zaufania udzielone przez Sejm. Przewidziany ustawą nadzór Prezesa Rady Ministrów ogranicza się do działalności Komisji Nadzoru Finansowego jako instytucji i nie wkracza w obszar związany ze sprawowaniem nadzoru nad rynkiem finansowym, co zapewnia niezbędny dla umocowania każdego nadzorcy status niezależności. Chciałbym więc podkreślić, że zarzuty odnoszące się do upolitycznienia czy to organu nadzoru, czy całego systemu uważam za niezasadne.

   Odnosząc się natomiast do poruszonych w przedmiotowej interpelacji szczegółowych kwestii, uprzejmie wyjaśniam, co następuje.

   Ad 1. Ustawa z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym oraz powstanie zintegrowanego organu nadzoru - Komisji Nadzoru Finansowego stanowi realizację założeń programowych Rządu w obszarze dotyczącym nadzoru nad rynkiem finansowym.

   Utworzenie Komisji Nadzoru Finansowego i realizacja idei zintegrowanego nadzoru nad rynkiem finasowym jest odpowiedzią na potrzeby i wyzwania powstające w wyniku zmieniających się warunków na rynkach finansowych skutkujące tym, że różnice cechujące poszczególne sektory, jeśli chodzi o typ instytucji, produktów i kanałów dystrybucji, zaczęły tracić na znaczeniu. Te same instytucje świadczą usługi z zakresu różnych sektorów, tworząc produkty z ich pogranicza i wykorzystując te same kanały dystrybucji. Tendencje te przejawiają się m.in.: zacieraniem się tradycyjnych granic pomiędzy sektorami rynku finansowego, powstawaniem produktów z pogranicza różnych sektorów, produktów tzw. hybrydowych, łączeniem się podmiotów rynku finansowego w duże grupy finansowe oferujące pakiety kompleksowych usług, coraz częstszym wykorzystywaniem finansowych instrumentów przekształcania ryzyka, zawieraniem porozumień dystrybucyjnych pomiędzy podmiotami wywodzącymi się z różnych sektorów czy powstawaniem konglomeratów finansowych.

   Wymienione zjawiska i dynamika zmian rynku finansowego ukierunkowanych na jego międzysektorową konsolidację powodują konieczność zastosowania nowego modelu. Ze względu na bliskie powiązania pomiędzy zakładami ubezpieczeń, funduszami inwestycyjnymi, funduszami emerytalnymi i bankami, a także wobec zacierania się granic pomiędzy tymi sektorami i związanych z tym procesem wyzwań, zintegrowany nadzór nad rynkami finansowymi lepiej sobie z nimi poradzi niż kilka instytucji nadzorczych, których kompetencje są ograniczone do poszczególnych segmentów rynku.

   Należy podkreślić, iż celem powołania zintegrowanego organu nadzoru nad rynkiem finansowym w Polsce, przejmującego kompetencje dotychczasowych organów nadzoru nad poszczególnymi segmentami rynku finansowego, jest wykorzystanie potencjału kompetencji i doświadczeń nadzorczych dotychczas odrębnych organów nadzoru, aby stworzyć sprawny i zintegrowany organ nadzoru obejmujący docelowo wszystkie segmenty rynku finansowego.

   Należy tutaj podkreślić, że tradycyjny rozdział pomiędzy poszczególnymi segmentami rynku finansowego ulega coraz silniejszemu zatarciu - świadczą o tym zarówno powstawanie hybrydowych produktów finansowych, czy coraz częstsze wykorzystywanie finansowych instrumentów przekształcania ryzyka, jak też porozumienia dystrybucyjne zawierane pomiędzy podmiotami wywodzącymi się z tych sektorów oraz wzrastająca rola konglomeratów finansowych.

   Należy także podkreślić, że powołanie zintegrowanego nadzoru umożliwi lepsze wykorzystanie środków przeznaczonych na nadzór nad rynkiem finansowym, a także ograniczy uciążliwość nadzoru dla podmiotów nadzorowanych dzięki koncentracji obowiązków informacyjnych w jednym podmiocie nadzorczym.

   Należy również dodać, że integracja organizacyjna ułatwi przepływ informacji wewnątrz organu nadzoru poprzez zwiększenie zakresu wymienianych informacji i doświadczeń pomiędzy pracownikami nadzoru nad poszczególnymi segmentami rynku finansowego, a w konsekwencji wzmocni ochronę interesów klientów instytucji finansowych.

   Wprowadzenie zintegrowanego nadzoru nad rynkiem finansowym stanowi ponadto kontynuację budowy nadzoru zintegrowanego, rozpoczętej w 2002 r. poprzez powołanie Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych skupiającej kompetencje Państwowego Urzędu Nadzoru Ubezpieczeń oraz Urzędu Nadzoru nad Funduszami Emerytalnymi. Wprowadzenie zintegrowanego nadzoru nad rynkiem finansowym jest kolejnym krokiem w procesie budowy zintegrowanej instytucji nadzoru nad rynkiem finansowym. Należy podkreślić, że integracja nadzoru bankowego w ramach Komisji Nadzoru Finansowego i objęcie nadzorem zintegrowanym sektora bankowego nastąpi dopiero od 1 stycznia 2008 r. Oznacza to, że integracja organizacyjna nadzoru finansowego w podstawowym zakresie zajmie w Polsce siedem lat. Cały proces ma więc charakter bardzo ostrożny, wyważony i jest rozłożony w czasie.

   Ad 2. Utworzenie zintegrowanego organu nadzoru nad rynkiem finansowym - Komisji Nadzoru Finansowego jest suwerenną decyzją polskiego Rządu i Parlamentu i zgodnie z obowiązującym prawem nie wymaga przeprowadzania konsultacji w tym zakresie z międzynarodowymi organizacjami finansowymi, w tym z Międzynarodowym Funduszem Walutowym.

   Minister Finansów, zgodnie z postanowieniami decyzji Rady 98/414/WE z dnia 29 czerwca 1998 r., zwrócił się do Europejskiego Banku Centralnego o wydanie opinii do projektu ustawy o nadzorze nad instytucjami finansowymi. W dniu 9 marca 2006 r. taką opinię otrzymał. Chciałbym podkreślić, iż mimo że rekomendacje wydawane przez Europejski Bank Centralny nie są wiążące dla krajów członkowskich, w dalszych pracach nad projektem ustawy zostały one wnikliwie rozważone i w przypadku adekwatności do polskich rozwiązań odpowiednio uwzględnione. W tym kontekście warto wymienić wprowadzenie do projektu zasady kolegialności i kadencyjności Komisji Nadzoru Finansowego, a także wprowadzenie uregulowań dotyczących wymiany informacji pomiędzy Prezesem Narodowego Banku Polskiego i Przewodniczącym Komisji Nadzoru Finansowego. W odniesieniu do kwestii podnoszonej wielokrotnie przez Narodowy Bank Polski, a także przez Europejski Bank Centralny, a mianowicie roli banku centralnego, jaką odgrywa on w zapewnieniu i dbałości o stabilność systemu finansowego oraz jego wpływu na nadzór nad sektorem bankowym, udział Narodowego Banku Polskiego w podejmowaniu decyzji został zapewniony poprzez członkostwo Prezesa NBP lub delegowanego przez niego Wiceprezesa w Komisji Nadzoru Finansowego oraz możliwość zawarcia porozumienia dotyczącego zasad współpracy i wymiany informacji pomiędzy bankiem centralnym i Komisją.

   Ad 3. Projekt ustawy o nadzorze nad instytucjami finansowymi był przedmiotem uzgodnień zarówno wewnątrzresortowych w Ministerstwie Finansów, jak i międzyresortowych. W ramach uzgodnień międzyresortowych przedmiotowy projekt został poddany konsultacjom z udziałem 48 podmiotów, również z udziałem instytucji nadzorczych - Komisji Papierów Wartościowych i Giełd, Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych oraz Komisji Nadzoru Bankowego, a także szerokim uzgodnieniom z udziałem instytucji reprezentujących środowisko rynku kapitałowego: Giełdą Papierów Wartościowych, MTS-CeTO, Krajowym Depozytem Papierów Wartościowych, Stowarzyszeniem Emitentów Giełdowych, Izbą Domów Maklerskich, Związkiem Maklerów i Doradców, Izbą Zarządzających Funduszami i Aktywami, Warszawską Giełdą Towarową, Towarową Giełdą Energii, sektora ubezpieczeniowego i funduszy emerytalnych: Izbą Gospodarczą Towarzystw Emerytalnych, Rzecznikiem Ubezpieczonych, Polską Izbą Ubezpieczeń, Ubezpieczeniowym Funduszem Gwarancyjnym, Polską Izbą Pośredników Ubezpieczeniowych i Finansowych, Stowarzyszeniem Polskich Brokerów, Polskim Stowarzyszeniem Aktuariuszy, oraz sektora bankowego: Narodowym Bankiem Polskim, Bankowym Funduszem Gwarancyjnym, Związkiem Banków Polskich, Krajowym Związkiem Banków Spółdzielczych.

   Należy także wskazać, że uwagi do projektu zgłosiła również Rada Legislacyjna przy Prezesie Rady Ministrów, prof. dr hab. Jerzy Handschke, Kierownik Katedry Ubezpieczeń Akademii Ekonomicznej w Poznaniu, Porozumienie dla rozwoju polskiego rynku kapitałowego, Konferencja Przedsiębiorstw Finansowych w Polsce, Federacja Konsumentów oraz Forum Konsumenta Stowarzyszenie Wierzycieli WESTA i WESTA-LIFE oraz ALTER EGO Stowarzyszenie Pomocy Poszkodowanym w Wypadkach i Kolizjach Drogowych.

   W odniesieniu do opinii Rady Legislacyjnej przy Prezesie Rady Ministrów z dnia 26 stycznia 2006 r. (sygn. RL-0303-2/06) do projektu ustawy o nadzorze nad instytucjami finansowymi, należy podkreślić, że w projekcie ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym część uwag Rady Legislacyjnej została uwzględniona, zaś niektóre uwagi Rady stały się nieaktualne w wyniku m.in. uzgodnień podjętych na konferencji uzgodnieniowej, która odbyła się w Ministerstwie Finansów w dniu 16 marca 2006 r.

   Na ww. konferencji uzgodnieniowej omówiono każdą z uwag zgłoszonych do przesłanego projektu i zaprezentowane zostało jednocześnie stanowisko projektodawcy. Obecny kształt ustawy jest wynikiem uwzględnienia wielu istotnych uwag zgłoszonych w toku uzgodnień.

   Uwzględnione zostały uwagi dotyczące m.in.:

   - właściwego zdefiniowania celów zintegrowanego nadzoru nad rynkiem finansowym i zadań organu nadzoru,

   - kolegialności organu nadzoru nad rynkiem finansowym (z zapewnieniem reprezentacji Narodowego Banku Polskiego),

   - kwestii nadzoru sprawowanego nad Komisją Nadzoru Finansowego przez Prezesa Rady Ministrów,

   - kwestii składania sprawozdań z działalności zintegrowanego organu nadzoru Prezesowi Rady Ministrów,

   - skrócenia kadencji Przewodniczącego Komisji Nadzoru Finansowego (do 5 lat),

   - doprecyzowania przesłanek odwołania Przewodniczącego Komisji Nadzoru Finansowego w zakresie utraty zdolności do pełnienia powierzonych obowiązków na skutek długotrwałej choroby, poprzez skrócenie tego okresu do 6 miesięcy (zamiast 9 miesięcy),

   - wieloaspektowych opinii w sprawie Komitetu Doradczego (został on wykreślony z projektu),

   - określenia maksymalnej liczby Zastępców Przewodniczącego Komisji

   oraz szereg uwag o charakterze legislacyjnym.

   Ad 4. i 5. Utworzenie Komisji Nadzoru Finansowego i realizacja idei zintegrowanego nadzoru nad rynkiem finansowym nie zmniejsza jakości sprawowanego nadzoru, odsyłając do dotychczasowych instrumentów nadzorczych zawartych w ustawach regulujących poszczególne segmenty rynku.

   Rozwiązania zawarte w ustawie z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym są adekwatne do poziomu rozwoju poszczególnych segmentów rynku finansowego w Polsce, dlatego pozostawiono niezmienione podstawowe instrumenty nadzorcze stosowane dotychczas przez poszczególne organy nadzoru. Ustawa przewiduje jedynie usprawnienie ich stosowania dzięki zawartym w nim zmianom organizacyjnym w strukturze organu nadzoru, co zdaniem Ministerstwa Finansów przyczyni się do zwiększenia efektywności nadzoru.

   Wprowadzenie modelu zintegrowanego nadzoru nad rynkiem finansowym pozwala na zwiększenie przepływu informacji oraz koordynację działań w ramach systemu nadzoru nad instytucjami finansowymi działającymi w różnych segmentach rynku finansowego. Umożliwi lepszą analizę i monitorowanie ryzyka finansowego przenoszonego pomiędzy pośrednikami finansowymi i różnymi segmentami rynku, a także ograniczenie biurokracji, lepszą ochronę konsumentów oraz wzmocnienie bezpieczeństwa systemu finansowego.

   Nadzór zintegrowany przy obecnie występujących kierunkach rozwoju rynku finansowego jest oceniany jako bardziej efektywny, dający możliwość szybszego reagowania w sytuacjach zagrożenia kryzysami finansowymi, zwiększający odpowiedzialność organu nadzorczego, w szczególności poprzez wyeliminowanie pól konfliktów kompetencyjnych, dający możliwości uzyskania korzyści skali i zakresu oraz zoptymalizowania zasobów kadrowych. Zintegrowany nadzór nad rynkiem finansowym oznacza także lepszą, skuteczniejszą ochronę uczestników rynku finansowego.

   Należy podkreślić, że integracja nadzoru nad rynkiem finansowym w Polsce nastąpiła w odpowiedzi na stan rynku finansowego oraz z odpowiednim wyprzedzeniem czasowym wobec nieuchronnych zmian zachodzących na międzynarodowych i krajowych rynkach. Zachodzące zmiany stwarzają bowiem wszystkim uczestnikom rynku wiele nowych możliwości, stawiając równocześnie przed organami nadzoru nowe wyzwania, których podjęcie jest niezbędne dla stabilności i bezpieczeństwa systemu finansowego oraz rozwoju i konkurencyjności gospodarki.

   Na całym świecie można obserwować w ostatnich latach proces stopniowego przechodzenia od nadzorów wyspecjalizowanych do nadzorów częściowo lub całkowicie zintegrowanych. Proces ten następuje zarówno w krajach o rynkach bardziej rozwiniętych i skomplikowanych niż rynek finansowy w Polsce, a także na rynkach o podobnym stopniu rozwoju, jak również rynkach znacznie słabiej rozwiniętych. Nadzór zintegrowany jest najczęściej wdrażanym modelem przy aktualnym stanie rozwoju rynków europejskich. Jest wybierany jako najbardziej adekwatny spośród trzech głównych modeli organizacji systemów nadzoru nad rynkiem finansowym występujących w krajach europejskich, tj. nadzoru zintegrowanego, modelu nadzoru w pełni zdecentralizowanego, gdzie niezależne instytucje nadzorują poszczególne segmenty rynku, i modelu nadzoru koordynowanego, w którym niezależne instytucje nadzorują poszczególne segmenty rynku, ale dodatkowo spośród nich wyznacza się jedną lub kilka instytucji do koordynacji nadzoru nad podmiotami działającymi w kilku segmentach.

   Utworzenie Komisji Nadzoru Finansowego i realizacja idei zintegrowanego nadzoru nad rynkiem finansowym pozwoli, w ocenie Ministerstwa Finansów, na budowę nadzoru silnego, nowoczesnego, a przede wszystkim efektywnego i skutecznego, odpowiadającego aktualnej sytuacji i kierunkom rozwoju rynku finansowego w Polsce i w otoczeniu międzynarodowym.

   Ad 6. Ustawa z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym dokonuje organizacyjnej integracji dotychczasowych organów nadzoru (Komisji Papierów Wartościowych i Giełd, Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych oraz Komisji Nadzoru Bankowego) i utworzenia nowej instytucji - Komisji Nadzoru Finansowego. Zgodnie z ww. ustawą, nadzór nad rynkiem finansowym obejmuje oprócz nadzoru bankowego również nadzór emerytalny, nadzór ubezpieczeniowy, nadzór nad rynkiem kapitałowym, nadzór nad instytucjami pieniądza elektronicznego oraz nadzór uzupełniający nad instytucjami kredytowymi, zakładami ubezpieczeń i firmami inwestycyjnymi wchodzącymi w skład konglomeratu finansowego.

   Utworzenie niezależnego organu nadzoru nad rynkiem finansowym - Komisji Nadzoru Finansowego - pozwoli na wykorzystanie doświadczenia pracowników wszystkich dotychczasowych organów nadzoru. Dotyczy to także wykorzystania doświadczeń organizacji pracy, a także systemów zbierania danych przez poszczególne organy nadzoru. Należy podkreślić, iż zarówno Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych, czy Komisja Papierów Wartościowych i Giełd dysponowały, jak również Komisja Nadzoru Bankowego dysponuje zapleczem wyszkolonych fachowców z odpowiednim doświadczeniem w zakresie nadzoru nad poszczególnymi segmentami rynku finansowego.

   Intencją utworzenia zintegrowanego nadzoru nad rynkiem finansowym jest przede wszystkim większa sprawność instytucji nadzoru i jej efektywniejsze działanie. Budowa nowego organu opierać się będzie na istniejącym profesjonalnym potencjale kadrowym dotychczasowych organów nadzoru.

   Ustawa o nadzorze nad rynkiem finansowym gwarantuje ochronę stosunku pracy zarówno pracowników, jak i urzędników likwidowanych urzędów przez okres 6 miesięcy od ostatniego dnia miesiąca, w którym powstał Urząd Komisji Nadzoru Finansowego, przy czym już w terminie 3 miesięcy muszą im zostać przedstawione nowe warunki pracy i płacy. Zgodnie z ustawą, z dniem utworzenia Urzędu Komisji Nadzoru Finansowego pracownicy Urzędu Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych, Urzędu Komisji Papierów Wartościowych i Giełd stają się z mocy prawa pracownikami Urzędu Komisji Nadzoru Finansowego. Natomiast pracownicy Generalnego Inspektoratu Nadzoru Bankowego z dniem 1 stycznia 2008 r. stają się z mocy prawa pracownikami Urzędu Komisji Nadzoru Finansowego.

   Przyjęte w ustawie rozwiązania zapewniają możliwie jak najszerszą oraz, co należy podkreślić, dotąd niespotykaną w przypadkach likwidacji i zmiany struktur organów administracji ochronę interesów pracowników, z uwzględnieniem uprawnień wynikających z przepisów o służbie cywilnej.

   Z poważaniem

   Podsekretarz stanu

   Piotr Soroczyński

   Warszawa, dnia 28 września 2006 r.