V kadencja
Odpowiedź ministra rolnictwa i rozwoju wsi
na interpelację nr 254
w sprawie nieprawidłowego funkcjonowania systemu informatycznego IACS realizowanego przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Odpowiadając na interpelację pana posła Marka Sawickiego w sprawie błędów i niedopracowania systemu informatycznego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz kosztów budowy tego systemu, przesłaną do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi pismem z dnia 12 grudnia 2005 r., znak SPS-023-254/05, przekazuję poniżej stanowisko w poruszonych sprawach:
Pytanie 1. Kto w imieniu ARiMR i z kim, i na jaką kwotę zawierał umowy na budowę systemu?
Decyzją Rządu RP na Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa został nałożony obowiązek budowy i obsługi Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (ZSZIK). ZSZIK to złożony system administracyjno-informatyczny, dzięki któremu możliwa jest sprawna dystrybucja i kontrola pomocy udzielanej rolnikom w ramach WPR. Stosowanie ZSZIK w pełnym zakresie zapobiega powstawaniu nieprawidłowości i nadużyć ze względu na zastosowanie zaawansowanych mechanizmów ewidencyjno-kontrolnych.
Zgodnie z zaleceniami Rady Komisji Europejskiej Zintegrowanym Systemem Zarządzania i Kontroli winny być objęte nie tylko schematy dopłat bezpośrednich dla rolnictwa, ale również pozostałe wdrażane sukcesywnie w Polsce instrumenty pomocy w ramach Wspólnej Polityki Rolnej. Zapisy nowego rozporządzenia Rady Komisji Europejskiej 1782/2003 wskazują warunki konieczne, jakie powinien spełniać Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli, z których najistotniejszym jest zapewnienie kompatybilności i integracji obsługi wszystkich instrumentów pomocy Wspólnej Polityki Rolnej. Kontrola administracyjna uprawnień podmiotowych i przedmiotowych dla uzyskania wsparcia finansowego dla gospodarstwa musi być systemowa, spójna i mieć charakter kompleksowy.
Powyższy wymóg nakłada obowiązek, w związku z wdrażaniem kolejnych schematów pomocowych, sukcesywnej i ciągłej rozbudowy zarówno funkcjonalności systemu informatycznego, jak i baz danych, w oparciu o które wykonywane są kontrole systemowe, a także - co bardzo istotne - tworzenia dostępu w trybie rzeczywistym do innych rejestrów państwowych i wymiany danych z innymi agencjami płatniczymi (ARR) oraz instytucjami realizującymi pozostałe zadania kontrolne (GIW, ARR, KRUS), zadania związane z budową rejestrów (GUGIK, GUS) oraz zadania określone Traktatem Akcesyjnym.
Elementy ZSZiK zbudowane zostały w ramach umów podpisywanych przez ARiMR w celu realizacji zadań wynikających ze Wspólnej Polityki Rolnej, w tym, między innymi, dopłat bezpośrednich, Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz realizacji systemu identyfikacji i rejestracji zwierząt.
Zgodnie z przyjętymi w ARiMR procedurami umowy zawierał Prezes Agencji.
Wykonawcą systemu jest firma Hewlett-Packard Polska Sp. z o.o.
System IACS wykonano na podstawie szeregu umów:
1. Umowy nr 14/KZP/01 o opracowanie i wdrożenie Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (ZSZiK), zawartej pomiędzy ARiMR i HP dn. 28.06.2001 roku, na kwotę 193 466 669,35 zł, zmienionej:
2. Aneksem nr 1 do umowy nr 14/KZP/01 zawartym w dniu 23.10.2001 r.
3. Aneksem - Porozumieniem zawartym w dniu 12 marca 2002 r.
4. Aneksem nr 4 do umowy nr 14/KZP/01 zawartym w dniu 28 czerwca 2002 r.
5. Aneksem nr 5 do umowy nr 14/KZP/01 zawartym w dniu 14 lutego 2003 r.
6. Aneksem nr 6 do umowy nr 14/KZP/01 zawartym w dniu 14 października 2003 r.
7. Aneksem nr 7 do umowy nr 14/KZP/01 zawartym w dniu 27 lipca 2004 r.
8. Umowy nr 685/2002/ZIRZ/2615 na opracowanie aplikacji informatycznej, zawartej w dniu 8 listopada 2002 r., na kwotę 628 300,00 zł, zmienionej:
9. Aneksem nr 1 z dnia 19 grudnia 2002 r.
10. Umowy nr 2915/2003/DIT/2615 na obsługę rejestru świń, zawartej dniu 21 lipca 2003 roku, na kwotę 11 489 960,00 zł, zmienionej:
11. Aneksem nr 1 z dnia 22 grudnia 2003 r.
12. Umowy nr 807/2003/DIT/2615 na punkty elektryczno-logiczne, zawartej w dniu 30.04.2003 r., na kwotę 2 623 152,50 zł, zmienionej:
13. Aneksem nr 1 zawartym w dniu 30.09.2003 r. (Umowa nr 4031/2003/DIT/2615).
14. Umowy nr 4024/2003/DIT/2615 na rozszerzenie zakresu budowy Części Informatycznej Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (ZSZiK - IACS) o nowe funkcjonalności związane z nowym systemem dopłat bezpośrednich dla rolników wynegocjowanym w Traktacie Akcesyjnym, zawartej dniu 14.10.2003 r., na kwotę 38 177 101,32 zł, zmienionej:
15. Aneksem nr 1 zawartym w dniu 30.12.2004 r.
16. Umowy nr 132/DIT/2004/2615 z dn. 20.09.2004 r. na rozbudowę systemu SIA o nowe funkcjonalności związane z realizacją elementów Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich, zawartej zgodnie z decyzją Prezesa UZP ZT1073/04 z dnia 3 lutego 2004 r., na kwotę 16 731 568,00 zł.
17. Umowy nr 82/2005/DKZSZK/2615 z dnia 26.08. 2005 r. na budowę platformy integracyjnej (PA2A), na kwotę 12 499 312,44 zł.
Pytanie 2. Kiedy, na jaką kwotę, ile podpisano aneksów?
Podpisane przez ARiMR aneksy do umów na budowę systemu informatycznego Agencji zostały wyliczone w odpowiedzi na Pytanie 1. Aneksy dotyczyły regulacji terminów realizacji poszczególnych części zadań oraz doprecyzowania wymagań - nie podwyższały wartości umów.
Pytanie 3. Dlaczego tak drogo budowany system jest tak bardzo niedoskonały?
Postawione pytanie obejmuje swoim zakresem dwa zagadnienia:
a) koszty budowy systemu informatycznego,
b) jakość systemu informatycznego.
Ad a) koszty budowy systemu informatycznego:
Budowa zinformatyzowanego społeczeństwa i w ślad za tym informatyzacja administracji publicznej (e-Government) jest nierozłącznie związana z nowymi technologiami, koniecznością zapewnienia wysokiego poziomu bezpieczeństwa informacyjnego oraz ochrony danych osobowych. Pociąga to za sobą konieczność zapewnienia odpowiednich środków na realizację stawianych przez ustawodawcę wymagań. Znajomość zagadnień technicznych, technologicznych i prawnych oraz znajomość rynku informatycznego daje podstawy do stwierdzenia, że inwestycje informatyczne zawsze pociągają za sobą znaczne wydatki.
Budowa wielkich, specjalistycznych systemów informatycznych, poddanych dodatkowo zaostrzonym rygorom dotyczącym bezpieczeństwa, ze swej natury pociąga znaczne koszty.
Skalę systemu oraz stopień sprawności jego działania zobrazować mogą następujące dane: dotychczas w Centralnej Bazie Danych (CBD) zarejestrowano ponad 68 500 000 dokumentów, które dotyczą przeszło 10 500 000 spraw. Znajdują się tam również dane o ponad 2 000 000 producentów rolnych. Podstawą systemu kontroli jest baza referencyjna - system LPIS (Land Parcel Identification System - System Identyfikacji Działek Rolnych) - zbiór informacji o ponad 32 000 000 działek ewidencyjnych. ZSZiK składa się również z części graficznej - ortofotomapy, która pozwala na lokalizację działek rolnych oraz na weryfikację rodzaju deklarowanych upraw na podstawie zdjęć lotniczych i satelitarnych. W systemie zarejestrowanych jest ponad 15 000 użytkowników (operatorów), z czego w trakcie trwania kampanii obsługi wniosków obszarowych aktywnie pracuje ponad 10 000.
Mając na uwadze skalę systemu, koszty poniesione przez ARiMR w przeciągu pięciu i pół roku, na budowę tak wielkiego przedsięwzięcia nie wydają się nadmierne.
Ad b) jakość systemu informatycznego:
Inwestycje informatyczne obarczone są dużym ryzykiem. Znane są przypadki, gdy nowo zbudowane systemy informatyczne przestały działać już w pierwszych dniach po ich wdrożeniu, jak np. system sterowania i kontroli opracowany dla pogotowia ratunkowego w Londynie czy system zbudowany na potrzeby firmy Save&Prosper w Wielkiej Brytanii. Budowane systemy informatyczne nie mogą podlegać ocenie w kategoriach doskonałości. Nie ma systemów doskonałych. Podstawą zarządzania projektami informatycznymi jest zasada zachowania należytej staranności w przestrzeganiu procedur oraz stosowanie dobrej praktyki prowadzenia projektów uwzględniającej uznane standardy.
Przy ocenie projektu trzeba uwzględnić fakt, iż budowany przez ARiMR system IACS to wielki projekt informatyczny, realizowany wg indywidualnych, specyficznych wymogów (˝robiony na miarę˝). System był budowany w terminach narzuconych przez Ustawodawcę. Równocześnie z pracą nad systemem opracowywany był aparat prawny dla działań, które IACS miał wspierać. Założenia do budowy systemu, które ujęto w Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia (SIWZ) i które były podstawą do zawarcia umów, sformułowano częściowo w oparciu o projekty Rozporządzeń, których opublikowane wersje przyjęte przez Parlament znacznie różniły się od pierwotnych projektów. Bywały przypadki, gdy publikacja obowiązujących (zmienionych) wersji aktów prawnych zbiegała się w czasie z testami gotowego oprogramowania. Stan taki powoduje konieczność wprowadzania zmian do wykonanego oprogramowania. Dodatkowo konieczność wprowadzania zmian wynika z rekomendacje audytorów zewnętrznych i wewnętrznego oraz zmiany procedur. Wszystkie modyfikacje wprowadzane do systemu realizowane są zgodnie z obowiązującą procedurą kontroli zmian. Otwarty, interdyscyplinarny zespół złożony z przedstawicieli różnych departamentów opracowuje zagadnienia merytoryczne koordynowane przez Koordynatora Projektu przy wsparciu grupy analityków.
Należy zaznaczyć, iż w początkowej wersji system ZSZiK nie umożliwiał równoczesnego kontrolowania spraw z kampanii roku 2004 i 2005 z uwagi na fakt, że kontrola spraw z kampanii roku 2005 wymagała odmiennego sparametryzowania systemu. Potrzeba zakończenia kampanii roku 2004 nie mogła blokować rozpoczęcia kampanii roku 2005, której termin wyznaczył ustawodawca. Mając na uwadze powyższe, zablokowano w systemie możliwość kontrolowania spraw z kampanii roku 2004 i podjęto prace, których celem było zmodyfikowanie systemu w sposób umożliwiający prowadzenie równoległych kontroli spraw z obu kampanii.
Potrzeba dostosowywania systemu do wymagań legislacyjnych i proceduralnych oraz wykryte w trakcie pracy błędy, które Wykonawca Systemu usuwa w ramach gwarancji, powodują chwilowe utrudnienia w realizacji obsługi kolejno wdrażanych schematów pomocowych w ramach WPR, a to przyczynia się do konieczności intensyfikacji prac ze strony ARiMR, lecz skala tych zdarzeń nie uzasadnia negatywnej opinii na temat jakości zbudowanego systemu.
ARiMR dołożyła wielu starań w celu zidentyfikowania wszystkich potrzeb związanych z dostosowaniem systemu IACS do wymogów, jakie nakładają na Agencję częste zmiany w legislacji. Przed wdrożeniem każdej zmiany do Systemu są one testowane i dopiero na podstawie opinii z testów dokonywany jest odbiór i implementacja. Dzięki temu stosowanie systemu IACS daje gwarancję, że transakcje finansowane z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnych są realizowane zgodnie z przepisami prawa krajowego oraz Unii Europejskiej.
Rozwiązania informatyczne nie są rozwiązaniami doskonałymi, mimo iż przy ich realizacji wykorzystuje się w pełnym zakresie aktualną wiedzę, zarówno w odniesieniu do technologii jak i do procesów zarządczych. Jak każde nowe rozwiązanie przechodzą one praktyczny egzamin dopiero w warunkach produkcyjnych. Doświadczenie wyniesione z tego sprawdzianu daje wskazówki do usprawnienia niektórych działań, a czasem nakazuje konieczność dokonania zmian na pewnych wycinkach funkcjonowania, by nie utrudniać pracy użytkownikom systemu bądź zmniejszyć pracochłonność.
Pragnę podkreślić, iż Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa znalazła się wśród wyróżnionych w tegorocznej edycji prestiżowego Programu Computerworld Honors, w kategorii ˝Organizacje rządowe i instytucje typu non profit˝. Wyróżnienie oraz przyznawany przez organizatorów ˝Medal za osiągnięcia˝ (Medal of Achievement) ARiMR otrzymała za przedstawione studium na temat Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (IACS). Medal ten został wręczony wiceprezesowi ARiMR Markowi Jańcowi, odpowiedzialnemu za budowę systemu IACS, na uroczystości w San Francisco.
Program Computerworld Honors skupia prezesów, dyrektorów naczelnych wiodących w świecie firm informatycznych oraz przedstawicieli władz znaczących uczelni, bibliotek i instytutów badawczych związanych z rozwojem informatyki. Ideą programu jest dokumentowanie i uwiecznianie postępów trwającej ˝globalnej rewolucji informatycznej˝. W tym celu każdego roku tzw. Komitet Prezesów poszukuje ludzi, firm i organizacji z całego świata, które poprzez innowacyjne zastosowania czy promowanie technologii informatycznych wpływają na rozwój tej dziedziny, a także na społeczeństwo. Nagrody i wyróżnienia Computerworld Honors przyznawane są w dziesięciu kategoriach: ˝Biznes i usługi biznesowe˝, ˝Środowisko˝, ˝Energia i rolnictwo˝, ˝Finanse, ubezpieczenia i nieruchomości˝, ˝Organizacje rządowe i instytucje typu non profit˝, ˝Przemysł wytwórczy˝, ˝Media, sztuka, rozrywka˝, ˝Medycyna˝, ˝Nauka˝ oraz ˝Transport˝. Program ma również na celu utrwalanie i archiwizowanie dokonań laureatów oraz udostępnianie zebranej w ten sposób wiedzy, która trafia do archiwów ponad 120 bibliotek, muzeów, wyższych uczelni i instytutów badawczych na całym świecie jako część tzw. Kolekcji Zbiorów Światowych. Tam służą naukowcom jako podstawowy materiał źródłowy, a osobom prywatnym jako konkretne przykłady wykorzystania technik informatycznych. Teraz wśród nich jest także studium na temat systemu IACS złożone przez ARiMR.
Wspomniane wyróżnienie zostało też potwierdzone decyzją formalną o udzieleniu ARiMR akredytacji. Przyznanie ARiMR z dniem 01.01.2006 r. pełnej i bezwarunkowej akredytacji jako Agencji Płatniczej wskazuje, iż wcześniejsza o pół roku decyzja międzynarodowego grona fachowców była w pełni uzasadniona. Akredytacja potwierdza, że stosowanie systemu IACS gwarantuje pełną zgodność realizowanych przez ARiMR transakcji finansowych z Sekcji Gwarancji EFOGR z przepisami prawa krajowego oraz Unii Europejskiej.
Minister
Krzysztof Jurgiel
Warszawa, dnia 29 grudnia 2005 r.