V kadencja
Odpowiedź sekretarza stanu w Ministerstwie Spraw Zagranicznych - z upoważnienia ministra -
na interpelację nr 5128
w sprawie trybu współpracy Rady Europy z organizacjami pozarządowymi
Szanowny Panie Marszałku! W odpowiedzi na interpelację Pana Posła Karola Karskiego (pismo nr SPS-023-5128/06 z dnia 24 października 2006 r.) w sprawie trybu współpracy Rady Europy z organizacjami pozarządowymi, chcę podzielić opinię wyrażoną przez Pana Posła K. Karskiego na temat znaczenia i roli organizacji pozarządowych we wszystkich trzech zasadniczych dziedzinach, którymi zajmuje się Rada Europy, tj. w zakresie ochrony i rozwoju demokracji, praw człowieka i praworządności.
Pragnę również wyrazić satysfakcję z przebiegu współpracy w Radzie Europy pomiędzy rządem i Delegacją Parlamentarną RP do Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy, której przewodniczy Pan Poseł K. Karski. Ważnym przykładem tej współpracy może być debata na Forum Przyszłości Demokracji Rady Europy, w której Polska bierze aktywny udział.
Odpowiadając na pytania zawarte w interpelacji, uprzejmie informuję:
1. Rada Europy prowadzi dialog i współpracę z organizacjami pozarządowymi (NGOs) od początku swego istnienia. Od 1952 r. przyznawała w praktyce tej współpracy tzw. ˝status konsultatywny˝ (consultative status) wybranym międzynarodowym organizacjom pozarządowym (INGOs). Od 1976 r. na tej bazie zawiązał się przy RE tzw. ˝komitet łącznikowy˝ (Liaison Committee) złożony z przedstawicieli 36 różnych INGOs. Ta inicjatywa została zatwierdzona Rezolucją Komitetu Ministrów RE nr (76)3. Od 1977 r. INGOs zbierają się na ˝konferencjach plenarnych˝. Między posiedzeniami plenarnymi kontakt Rady Europy z organizacjami pozarządowymi zapewnia ww. Komitet Łącznikowy (KŁ).
W latach 1972 i 1993 Komitet Ministrów (KM) RE przyjął Rezolucje o numerach (72)35 i (93)38 formalizujące współpracę RE z INGOs. Podkreślono w nich znaczenie międzynarodowych NGOs (INGOs - ˝represented at European level˝) w ˝osiąganiu ściślejszego związku między członkami˝ Rady Europy, tj. w realizacji celów zgodnych z Preambułą i art. 1 jej Statutu.
Mając na uwadze rosnące znaczenie NGOs w agendzie Rady Europy, Organizacja opracowała w 1984 r. ˝Europejską Konwencję o uznaniu podmiotowości prawnej międzynarodowych organizacji pozarządowych˝ (ETS 124)1). Konwencja m.in. definiuje INGO jako organizację, która prowadzi działalność przynajmniej w dwóch krajach.
W 2003 r. KŁ dokonał podziału między organizacjami - nadał ˝status uczestniczący˝ międzynarodowym organizacjom pozarządowym, które dotąd miały ˝status konsultatywny˝. Innym organizacjom okazjonalnie i w mniejszym zakresie współpracującym z RE, w większości tym, które nie prowadzą działalności międzynarodowej (˝krajowym˝), nadano ˝status partnerski˝. 19 listopada 2003 r. KM uściślił rezolucję (93)38 zastępując ją dwoma nowymi rezolucjami:
- współpraca pomiędzy Radą Europy a międzynarodowymi organizacjami pozarządowymi (INGOs) opiera się na Rezolucji Komitetu Ministrów RE nr (2003)8, przyjętej pt.: ˝Status uczestniczący dla międzynarodowych organizacji pozarządowych przy Radzie Europy˝ (Participatory status for international non-governmental organisations with the Council of Europe;.
- relacje pomiędzy Radą Europy a krajowymi organizacjami pozarządowymi (NGOs) reguluje Rezolucja nr (2003)9 Komitetu Ministrów RE pt.: ˝Status partnerski pomiędzy Radą Europy a krajowymi organizacjami pozarządowymi˝ (Status of partnership between the Council of Europe and national non-governmental organisations).
W 2005 r., w trakcie przygotowań Rady Europy do III Szczytu, z dotychczasowego ˝ruchu˝ NGOs przy RE formalnie ukonstytuowała się ˝Konferencja INGOs Rady Europy˝ (˝The Conference of INGOs enjoying participatory status with the Council of Europe˝). 25 stycznia 2005 r. ˝plenum˝ INGOs mających status uczestniczący w pracach RE przyjęło Statut/Regulamin Konferencji, Komitetu Łącznikowego i Grup Tematycznych (10)2).
Tę decyzję poparł Szczyt RE (Warszawa, 16-17 maja 2005 r.), postanawiając ˝rozszerzyć uczestnictwo organizacji pozarządowych w pracach Rady Europy jako istotny wkład społeczeństwa obywatelskiego w działania na rzecz przejrzystości i odpowiedzialności demokratycznej rządów.˝3)
W ten sposób dopełnione zostało dążenie RE oparcia się na ˝czterech filarach˝ (˝Quadrilogue˝): Komitet Ministrów, Zgromadzenie Parlamentarne, Kongres Władz Lokalnych i Regionalnych Europy i Konferencja INGOs Rady Europy.
W konsekwencji Komitet Ministrów RE przyjął 14 grudnia 2005 r. Rezolucję nr (2005)47 ˝w sprawie komitetów i ciał im podporządkowanych, ich mandatów i metod pracy˝. Uwzględnia ona ukonstytuowanie się w roku 2005 Konferencji INGOs i przewiduje udział jej przedstawicieli w komitetach eksperckich, podporządkowanych Komitetowi Ministrów RE, w charakterze ˝uczestnika˝ (participant) - obok Zgromadzenia Parlamentarnego RE, Komisarza Praw Człowieka RE oraz Kongresu Władz Lokalnych i Regionalnych. Rezolucja ta jest pierwszym aktem, który przyznał tak wysoką rangę Konferencji INGOs.
Zasady w zakresie nadzoru nad wykonywaniem wyroków Europejskiego Trybunału Praw Człowieka oraz postanowień ugodowych, przyjęte przez Komitet Ministrów RE 10 maja 2006 r., umożliwiają obecnie także organizacjom pozarządowym (krajowym i międzynarodowym) komunikowanie Komitetowi Ministrów RE wszelkich kwestii związanych z wykonywaniem wyroków Trybunału.
Protokół Dodatkowy do Europejskiej Karty Społecznej, sporządzony w Strasburgu dnia 9 września 1995 r. (ETS 158), przewidujący system skarg zbiorowych, w art. 1 przyznaje prawo do wnoszenia skarg na niewłaściwe stosowanie przez państwa postanowień Europejskiej Karty Społecznej tym organizacjom pozarządowym, które posiadają status uczestniczący przy Radzie Europy i zostały umieszczone na specjalnej liście przez Komitet Rządowy Karty. Z ogólnej liczby ok. 390 INGOs posiadających status uczestniczący 49 INGOs przyznano to uprawnienie. Polska nie jest stroną ww. Protokołu.
Na marginesie można wskazać te akty prawne, które powstały w RE i regulują funkcjonowanie organizacji pozarządowych, ale nie odnoszą się bezpośrednio do współpracy między RE a NGOs lub INGOs:
- Konwencja nr 124;
- Podstawowe Zasady statusu organizacji pozarządowych w Europie, przyjęte w Strasburgu 13 listopada 2002 r.;
- projekt (w opracowaniu) rekomendacji w sprawie statusu prawnego organizacji pozarządowych - przewiduje się, iż zostanie on przedłożony Komitetowi Ministrów RE na wiosnę 2007 r.
2. Jak zostało wskazane powyżej, organizacje pozarządowe międzynarodowe mogą uzyskać przy RE status uczestniczący (participatory), natomiast organizacje pozarządowe krajowe - status partnerski (partnership). Przyznanie statusu zostało uregulowane w Rezolucjach Komitetu Ministrów RE nr (2003)8 i (2003)9.
Zgodnie z nimi status uczestniczący jest przyznawany przez Sekretarza Generalnego RE za ˝milczącą zgodą˝ (tzw. tacit approval) Komitetu Ministrów RE, Zgromadzenia Parlamentarnego RE oraz Kongresu Władz Lokalnych i Regionalnych Europy. INGOs ubiegające się o taki status muszą spełniać konkretne warunki, określone w Rezolucji (2003)8.
Status partnerski jest przyznawany krajowym organizacjom pozarządowym, które współpracowały w realizacji programów RE na podstawie porozumień o partnerstwie (partnership agreement) zawartych między RE a danym NGOs. Status partnerski jest przyznawany na drodze procedury opisanej w Rezolucji KM nr (2003)9. Jest ona prostsza niż w przypadku statusu uczestniczącego i stanowi potwierdzenie współpracy z RE.
Warto przypomnieć, że Rada Europy rozpoczęła współpracę z organizacjami pozarządowymi w 1952 r., przyznając im status doradczy (consultative status). Rezolucja (2003)8 Komitetu Ministrów RE zastąpiła ˝status doradczy˝ ˝statusem uczestniczącym˝.
3. ˝Europejska Konwencja o uznaniu podmiotowości prawnej międzynarodowych organizacji pozarządowych˝ z 1984 r. (ETS 124) m.in. definiuje INGO jako organizację, która prowadzi działalność przynajmniej w dwóch krajach.
4. Zgodnie z ww. Rezolucjami KM współpraca pomiędzy RE a INGOs przybiera następujące formy:
- udział Przewodniczącej/go Konferencji INGOs w najważniejszych wydarzeniach RE, tj. np. w Szczycie RE, Sesjach Komitetu Ministrów RE, Forum Przyszłości Demokracji;
- współpraca z Komisjami Zgromadzenia Parlamentarnego RE;
- współpraca z Kongresem Władz Lokalnych i Regionalnych Europy;
- współpraca z Komitetem (Delegatów) Ministrów RE i jego Przewodniczącym, m.in. udział Przewodniczącej/go Konferencji INGOs co najmniej raz w roku w posiedzeniach Komitetu (Delegatów) Ministrów, spotkania z Przewodniczącym KDM w celu omówienia konkretnej sprawy (np. rosyjskich regulacji dot. NGOs), możliwość przekazywania przez INGOs informacji nt. wykonywania przez państwa wyroków Europejskiego Trybunału Praw Człowieka;
- udział INGOs w kampaniach, programach, konferencjach i innych akcjach organizowanych lub współorganizowanych przez RE (np. udział w ˝2005 European Year of Citizenship through Education˝ oraz programie ˝Budowanie Europy dla i z dziećmi˝, udział w Europejskiej Konferencji nt. praw społecznych w Moskwa, 15 - 16 września br. itp.);
- udział w pracach komitetów eksperckich RE i ich grup roboczych (INGOs aktywnie uczestniczyły np. w pracach CAHTEH - komitetu przygotowującego projekt Konwencji RE przeciwko handlowi ludźmi, otwartej do podpisu w Warszawie 16 maja 2005 r.);
- współpraca z Komisarzem Praw Człowieka RE (informacje nt. stanu przestrzegania praw człowieka w danym kraju przekazywane przez INGOs stanowią jedno ze źródeł wiedzy Komisarza nt. sytuacji w danym kraju. Informacje te są weryfikowane w trakcie wizyt KPC);
- współpraca z Sekretarzem Generalnym RE (np. przygotowywanie opinii na jego potrzeby).
Współpraca z krajowymi organizacjami pozarządowymi ma znacznie bardziej ograniczony zasięg i w szczególności obejmuje:
- możliwość przesyłania Komitetowi Delegatów Ministrów informacji dotyczących wykonywania przez państwa wyroków Europejskiego Trybunału Praw Człowieka;
- udział w kampaniach, programach, konferencjach i innych akcjach organizowanych lub współorganizowanych przez RE - włączenie NGOs następuje na podstawie porozumień o partnerstwie zawieranych przez RE z takimi NGOs, które ze względu na specyfikę ich działalności mogą wnieść wartość dodaną do projektów lub programów realizowanych przez RE.
5. Lista międzynarodowych organizacji pozarządowych, członków Konferencji INGOs (tj. posiadających aktualnie ˝status uczestniczący˝) powstaje w oparciu o procedury opisane w Rezolucji KM (2003)8 i aktualnie zawiera ok. 390 INGOs (Załącznik 1)4).
Krajowe NGOs to w myśl Rezolucji KM (2003)9 takie organizacje, które nie prowadzą działalności przynajmniej w dwóch krajach. Nie są one członkami ˝Konferencji˝ RE, lecz współpracują z RE okazjonalnie i w mniejszym zakresie. Mogą uzyskać ˝status partnerski˝ zgodnie z procedurą ww. rezolucji. Ich lista jest weryfikowana co 2 lata i zawiera na ogół tysiące organizacji. Aktualnej listy krajowych NGOs (w tym polskich) nie ma w źródłach dostępnych MSZ. Znajdują się wśród nich także osoby prawne polskiego prawa wewnętrznego, jednak brak w tej sprawie specjalnej ewidencji.
Żadna z międzynarodowych organizacji pozarządowych z załączonej listy członków Konferencji INGOs RE nie ma siedziby w Polsce, działają u nas jedynie ich liczne oddziały i biura. Są one na ogół zarejestrowane na podstawie polskiego prawa o stowarzyszeniach i o fundacjach. RE nie prowadzi jednak osobnej ewidencji co do krajów ich działalności.
Polskie NGOs (osoby prawne polskiego prawa wewnętrznego) nie zgłaszają MSZ faktu okazjonalnej współpracy z RE. MSZ zna jedynie niektóre przypadki takiej współpracy, lecz nie posiada danych, czy konkretna NGO dopełniła formalnej rejestracji w RE (brak bezwzględnego wymogu). RE nie prowadzi też rejestru ˝partnerskich˝ NGOs według krajów pochodzenia.
6. Komitet Łącznikowy (KŁ - Liaison Committee) został utworzony w 1976 r. Pełni on rolę ˝stałego łącza˝ między międzynarodowymi organizacjami pozarządowymi a RE. Reprezentuje organizacje pozarządowe krajowe tylko w sposób pośredni, tj. ew. poprzez INGOs.
Skład, zasady wyboru członków, zasady funkcjonowania oraz zadania Komitetu Łącznikowego reguluje Statut/Regulamin Komitetu Łącznikowego oraz Grup Tematycznych INGOs posiadających status uczestniczący przy Radzie Europy, przyjęty 25 stycznia 2005 r. przez Konferencję INGOs (Rules of Procedure of the Liaison Committee and of the Thematic Groupings of INGOs enjoying participatory status with the Council of Europe)5).
Członków Komitetu Łącznikowego wybiera Konferencja INGOs (ciało skupiające wszystkie międzynarodowe organizacje pozarządowe posiadające status uczestniczący przy RE). W skład KŁ wchodzi, zgodnie z art. 9.1. Statutu/Regulaminu Konferencji INGOs, 36 członków reprezentujących 36 różnych INGOs: Przewodniczący, będący równocześnie przewodniczącym Konferencji INGOs (funkcję tę sprawuje obecnie pani Annelise Oeschger ze Szwajcarii), 24 członków wybieranych przez Konferencję INGOs, 10 członków reprezentujących grupy tematyczne wybieranych przez grupy oraz przewodniczący stowarzyszenia ˝INGO-Service˝ wybierany przez to stowarzyszenie.
Na aktualnej liście członków KŁ znajduje się 41 podmiotów ze względu na obowiązujące w okresie przejściowym postanowienie (art. 16.1 Regulaminu Konferencji INGOs), iż INGOs wybrane do KŁ w latach 2000, 2002 i 2004 pozostają członkami KŁ do momentu upływu ich mandatu. Zatem postanowienie art. 9.1, zgodnie z którym KŁ liczy 36 członków, nie wejdzie w życie przed końcem mandatu ww. INGOs.
Komitet Łącznikowy jest organem kadencyjnym - jego członkowie wybierani są na 6 lat bez możliwości reelekcji. Co trzy lata następuje odnowienie połowy z 24 członków wybieranych przez Konferencję INGOs.
7. Międzynarodowe organizacje pozarządowe są obecne w pracach RE już od 1952 r., od kiedy otrzymały one możliwość ubiegania się o status doradczy/konsultatywny przy RE. Współpraca INGOs z RE uległa zacieśnieniu w ostatnich latach, czego wyrazem jest przyjęcie przez Komitet Ministrów Rezolucji (2003)8. Jednak zarówno Statut Konferencji INGOs, jak zakresy współpracy, są kształtowane autonomicznie wobec innych filarów ˝Quadrilogue-i˝ RE.
INGOs oraz NGOs uzyskują status określony w Rezolucjach KM nr (2003)8 i (2003)9 w zależności od tego, czy spełniają kryteria w nich zawarte.
Głównym kryterium uznania ˝statusu uczestniczącego˝ organizacji jest jej ˝szczególnie reprezentatywna kompetencja w polu działania dzielonego z RE˝, i ˝wniesienie wartości dodanej˝ w tym zakresie, jak również ˝europejski zasięg aktywności organizacji˝6).
Status partnerski NGOs wynika z samego faktu sformalizowania okazjonalnej współpracy w wybranym przedsięwzięciu RE.
Bardzo duże znaczenie dla potwierdzenia roli INGOs ma Rezolucja Komitetu Ministrów RE nr (2005)47 przyjęta 14 grudnia 2005 r. w sprawie komitetów i ciał im podporządkowanych, ich mandatów i metod pracy. Fakt, iż wymieniono w niej Konferencję INGOs obok Zgromadzenia Parlamentarnego RE, Komisarza Praw Człowieka RE oraz Kongresu Władz Lokalnych i Regionalnych, oznacza, iż Konferencja INGOs stała się równorzędnym partnerem w stosunku do innych ciał RE.
8. Na forum Rady Europy Polska wysoko ocenia wkład Konferencji INGOs w realizację zadań Organizacji. Dowodem tego uznania było zaproszenie przez Polskę, jako gospodarza III Szczytu RE, Przewodniczącej Konferencji INGOs pani Annelise Oeschger do udziału w nim.
Należy zauważyć, iż wydarzeniem bez precedensu była wspólna inicjatywa Polski i Konferencji zorganizowania w przededniu III Szczytu RE tzw. ˝Europejskiego Szczytu Młodzieży˝ (15-16 maja 2005 r.). Jego Deklaracja Końcowa została dołączona do dokumentów III Szczytu. W Szczycie Młodzieży wzięły udział krajowe i międzynarodowe NGOs.
Działanie organizacji pozarządowych spotyka się ze strony rządów, w tym rządu RP, z coraz większym uznaniem, czego najlepszym przykładem jest przyjęcie przez Komitet Ministrów ww. Rezolucji (2005)47.
116 Sesja Komitetu Ministrów RE (Strasburg, 19 maja 2006 r.) była pierwszą, na której reprezentowane były INGOs (przez panią Oeschger), i praktyka ta zapewne będzie kontynuowana. Popiera ją Minister SZ RP jako członek KM.
Zmiany w obecnych formach współpracy mogłyby polegać na polepszeniu komunikacji pomiędzy KŁ/Konferencją INGOs a Komitetem (Delegatów) Ministrów RE. Można to osiągnąć poprzez organizowanie częstszych wystąpień Przewodniczącej KŁ na forum KDM lub w tzw. grupach sprawozdawców, podporządkowanych KDM. Wyniki konsultacji przeprowadzanych między Przewodniczącą KŁ a Przewodniczącym KDM lub informacje o konkretnych działaniach, jakie zostały podjęte przez INGOs w odpowiedzi na niepokojące sygnały dotyczące ograniczania praw NGOs, mogłyby być sprawniej komunikowane KDM.
9. Europejska Konwencja o uznaniu podmiotowości prawnej międzynarodowych organizacji pozarządowych, sporządzona w Strasburgu dnia 24 kwietnia 1986 r. (ETS - European Treaty Series - No. 124) weszła w życie dnia 1 stycznia 1991 r., czyli po spełnieniu wymogu ratyfikowania jej przez 3 państwa członkowskie RE. Stronami konwencji (do dnia 19 kwietnia br.) jest 10 państw: Austria, Belgia, Cypr, Francja, Grecja, Portugalia, Słowenia, Szwajcaria, Macedonia i Wielka Brytania (tekst konwencji - Załącznik 2).
Polska nie podpisała tej konwencji, lecz w pełni realizuje w praktyce prawnej i administracyjnej zasady w niej opisane. W Polsce działają bez przeszkód liczne znane międzynarodowe organizacje pozarządowe, a także powstają własne o zasięgu międzynarodowym. Umożliwia im to polskie prawo o stowarzyszeniach i o fundacjach.
MSZ nie jest resortem właściwym w zakresie regulacji przewidzianych konwencją. Natomiast stosunek MSZ do celów tych regulacji opisanych w preambule konwencji jest pozytywny. Międzynarodowe organizacje pozarządowe, w tym polskie, są ważnym partnerem resortu spraw zagranicznych w realizacji tak ważnych zadań, jak rozwój demokracji i praw człowieka w państwach o szczególnym znaczeniu dla Polski, pomoc rozwojowa, w transformacjach ustrojowych, stosunkach z sąsiadami oraz współpracy transgranicznej i międzyregionalnej.
Pragnę stwierdzić, że rząd Polski będzie nadal zabiegać na forum Komitetu Ministrów Rady Europy o zapewnienie należytej roli dla organizacji pozarządowych w dalszym umacnianiu demokracji w Europie.
Na podkreślenie zasługuje aktywność polskich INGOs w tych regionach Europy, w których nie są respektowane zasady demokracji i rządów prawa. W tym kontekście pragnę wskazać na starania, jakie MSZ podejmuje na forum RE na rzecz wsparcia niezależnych organizacji pozarządowych na Białorusi, w szczególności poprzez stwarzanie możliwości działania tam INGOs. Wyrażamy nadzieję, iż rozwój uczestnictwa obywatelskiego w tym kraju stwarza szansę na budowę autentycznej demokracji. Pobudzenie aktywności obywateli poprzez ich organizowanie się w organizacjach pozarządowych jest niezbędnym warunkiem dla przemian demokratycznych, które powinny skutkować ustanowieniem pełnej demokracji na Białorusi.
Z poważaniem
Sekretarz stanu
Paweł Kowal
Warszawa, dnia 14 listopada 2006 r.
1) Szerzej w odpowiedzi na pytanie 9.
2) "Rules of Procedure of the Conference of INGOs enjoying participatory status with the Council of Europe" oraz "Rules of Procedure of the Liaison Committee and of the Thematic Groupings of INGOs enjoying participatory status with the Council of Europe" - Adopted by the Conference of INGOs on 25 January 2005.
3) Pkt I, 3 "Planu Działania RE" przyjętego przez III Szczyt.
4) Lista z pełnymi danymi organizacji (na ok. 60 str.) jest dostępna na stronie internetowej RE pod adresem: http://www.coe.int/t/e/ngo/public/participatory_status/list_of_ngos/liste_des_oing_2006_internet.asp#P5059_178263
5) Dokument cytowany również powyżej w przypisie 2
6) Appendix do Rezolucji (2003)8, p. 2