V kadencja

Odpowiedź sekretarza stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji - z upoważnienia ministra -

na zapytanie nr 218

w sprawie naruszania przez niektóre gminy przepisów art. 48 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym dotyczących praw sołectw do korzystania z mienia wiejskiego

   Szanowny Panie Marszałku! Nawiązując do pisma z dnia 2 stycznia 2006 r. (sygn. SPS-024-218/06), przekazującego zapytanie posła na Sejm RP Pana Edwarda Czesaka w sprawie naruszania przez niektóre gminy art. 48 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, uprzejmie przedstawiam następujące informacje.

   Działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia zgodności z prawem i w tym zakresie wyłączną kompetencją wojewodów oraz regionalnych izb obrachunkowych pozostaje rozstrzyganie o bycie prawnym uchwał organów stanowiących gmin. Nie należy przy tym zapominać, iż ostatecznej weryfikacji rozstrzygnięć nadzorczych oraz aktów organów jednostek samorządu terytorialnego dokonują sądy administracyjne. Stąd też wyłączną podstawę do skutecznego twierdzenia, iż dane działanie gminy lub innej jednostki samorządu jest sprzeczne lub niezgodne z prawem, stanowią prawomocne rozstrzygnięcia organów nadzoru oraz orzeczenia sądu administracyjnego. Warto przy tym zauważyć, iż stwierdzenie w odpowiednim postępowaniu niezgodności z prawem aktów normatywnych lub prawomocnych orzeczeń może być podstawą rozważania przez zainteresowanych dochodzenia roszczeń w oparciu o przepisy regulujące odpowiedzialność odszkodowawczą za niezgodne z prawem działanie (lub zaniechanie) przy wykonywaniu władzy publicznej (vide: art. 417 i nast. ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.).

   Odnosząc się do wątpliwości wyrażonych w zapytaniu Pana Posła Edwarda Czesaka co do legalności działań gmin związanych z mieniem, w stosunku do jednostek pomocniczych, należy uwzględnić ukształtowane na gruncie ustrojowym relacje między jednostką pomocniczą, którą jest sołectwo, a daną gminą. Sołectwo nie stanowi bowiem odrębnej osoby prawnej od jednostki samorządu terytorialnego, w skład której wchodzi. Racją bytu jednostek pomocniczych nie jest odrębne od danej korporacji samorządowej realizowanie zadań publicznych, lecz jej wspomaganie w tym zakresie na zasadzie subsydiarności. To rada gminy, w zależności od uwarunkowań lokalnych i na zasadach określonych przez siebie w statucie gminy, posiada wyłączną kompetencję do tworzenia takich jednostek (vide: art. 5 w związku z art. 18 ust. 2 pkt 7 i art. 35 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). W związku z upodmiotowieniem wspólnot lokalnych oraz przyznaniem gminom osobowości prawnej trudno zgodzić się z poglądem, iż na gruncie obowiązującego prawa istnieje kategoria ˝mienia wiejskiego˝ jako pojęcia odrębnego od mienia komunalnego. Mienie komunalne obejmuje przecież własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) mienie gminne - w rozumieniu ustawy z 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz.U. z 1975 r. Nr 26, poz. 139 z późn. zm.) - z mocy prawa stało się z dniem 27 maja 1990 r. mieniem gminy, na której obszarze było położone. O mieniu przynależnym sołectwom można mówić więc jedynie w kontekście mienia komunalnego, które zostało im przez gminy przekazane do korzystania na podstawie odpowiednich uchwał rad (vide: art. 18 ust. 2 pkt 7 ustawy o samorządzie gminnym).

   Ze względu na wprowadzenie pewnych rygorów w zakresie dysponowania majątkiem gminy na rzecz jednostek pomocniczych, istotne znaczenie ma data wejścia w życie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, tj. 27 maja 1990 r. (Dz.U. Nr 90, poz. 95 z późn. zm.). Wprowadzone wówczas rozwiązania objęły ochroną związane z majątkiem prawa sołectw, które istniały przed tą datą. I tak, zgodnie z art. 7 ust. 3 Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, właściwe gminy zostały zobligowane do przekazania odpowiednich składników mienia komunalnego sołectwom, utworzonym na obszarze sołectw istniejących przed wejściem w życie ustawy i które dysponowały mieniem gminnym (w rozumieniu przepisów ustawy o radach narodowych). Wydaje się, iż podobny wydźwięk ma również art. 48 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Według jego dyspozycji rada gminy nie może uszczuplić dotychczasowych praw sołectw do korzystania z mienia komunalnego bez zgody zebrania wiejskiego. W świetle poglądów doktryny (A. Agopszowicz, Z. Gilowska ˝Ustawa o samorządzie terytorialnym. Komentarz˝, Warszawa 1997 oraz P. Chmielnicki, red., ˝Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym˝, Warszawa 2004 - por. odpowiednio komentarze do art. 48) ˝dotychczasowe prawa sołectw˝ winny być oceniane na dzień poprzedzający wejście w życie ustawy o samorządzie terytorialnym. Warto w tym miejscu zauważyć, iż do stanu istniejącego przed reformą samorządową w 1990 r. odwołuje się również art. 7 ust. 3 Przepisów wprowadzających (...), w kontekście przekazywania mienia komunalnego sołectwom, utworzonym już w nowym stanie prawnym.

   Jednostka pomocnicza jest wyrazem woli gminy, a ściślej, jej organu stanowiącego, który jednocześnie określa w statucie zakres zarządzania, korzystania oraz rozporządzania dochodami z mienia komunalnego, które jednostce przekazano. Możliwość rozporządzania dochodami z mienia komunalnego jest więc tylko (obok zarządzania i korzystania) jednym z uprawnień sołectw z tym mieniem związanych (art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Trzeba przy tym podkreślić, iż zgodę zebrania wiejskiego, o której mowa w art. 48 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, należy rozpatrywać wyłącznie w aspekcie zabezpieczenia interesów sołectw w związku z I reformą samorządową - a nie uprawnień, którymi w stosunku do mienia komunalnego sołectwa zaczęły dysponować po wejściu w życie ustawy o samorządzie terytorialnym. Zgoda taka jest wymagana jedynie w przypadku ewentualnego uszczuplania przez radę gminy dotychczasowych praw sołectw - a więc istniejących przed 27 maja 1990 r. - i to wyłącznie w zakresie korzystania z mienia. Trudno w związku z powyższym znaleźć uzasadnienie dla rozszerzenia stosowania tego instrumentu również na inne uprawnienia, o których mowa w art. 48 ust. 1 ww. ustawy, a tym bardziej na te, które powstały po wskazanej dacie.

   Powracając do kwestii legalności działań gmin w stosunku do sołectw, należy ponownie podkreślić, iż ich weryfikacja może dokonywać się jedynie w ramach przewidzianych prawem trybów. Spór powstały między mieszkańcami gminy a organami gminy co do legalności uchwały rady może być ostatecznie rozstrzygnięty jedynie przed niezawisłym sądem. Działania organów nadzoru w zakresie oceny zgodności z prawem aktów organów gmin podejmowane są bowiem wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek. Ewentualne uznanie przez wojewodę lub regionalną izbę obrachunkową, iż nie zachodzą przesłanki uzasadniające wdrożenie instrumentów nadzorczych, nie wyklucza możliwości podjęcia przewidzianych prawem działań przez obywateli. W przypadku uznania przez mieszkańców sołectwa, iż dana uchwała rady gminy, zawierająca rozstrzygnięcia w przedmiocie mienia powierzonego sołectwu, narusza ich interes prawny lub uprawnienie, mogą rozważyć jej zaskarżenie do sądu administracyjnego. Skargę tę można wnieść - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy wyrażą na to pisemną zgodę (art. 201 ustawy o samorządzie gminnym). Prawomocne stwierdzenie przez sąd administracyjny nieważności uchwały rady gminy odnosi skutek ex tunc, tj. uznaje się, iż uchwała nie obowiązuje od daty jej podjęcia. Natomiast stwierdzenie niezgodności z prawem pozbawia uchwałę mocy prawnej od daty wydania takiego orzeczenia. Oczywistym przy tym pozostaje, iż każdorazowa decyzja o skorzystaniu z przysługującego danemu podmiotowi uprawnienia jest jego suwerennym rozstrzygnięciem, którego weryfikacji dokonuje wyłącznie sąd.

   Z poważaniem

   Sekretarz stanu

   Arkadiusz Czartoryski

   Warszawa, dnia 17 stycznia 2006 r.