IV kadencja

Interpelacja nr 8698

do prezesa Rady Ministrów

w sprawie zasad zachowania konkurencji przy budowie stacji paliw przy polskich autostradach

   Interpelację niniejszą kieruję do Pana Premiera, gdyż odpowiedź na nią powinna zawierać stanowisko Ministra Infrastruktury, Ministra Gospodarki, prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz prezesa Urzędu Zamówień Publicznych.

   W Polsce realizowany jest program budowy autostrad. Aktualnie oddane są do użytku dwa odcinki autostrad płatnych: Kraków-Katowice (A-4) odcinek o długości 65 km z przedłużeniem do Wrocławia (dzisiaj bezpłatnym) oraz Konin-Nowy Tomyśl (A-2) odcinek o długości ok. 150 km.

   Na wymienionych odcinkach autostrad wszystkie stacje paliw prowadzone lub budowane są przez jednego operatora (cztery na autostradzie A-4 i sześć na autostradzie A-2). Oznacza to, że kierowcy poruszający się autostradą zostali pozbawieni prawa wyboru stacji dla zakupu paliwa. Taki wybór kierowcy mają przy drogach publicznych i w miastach. Autostrady są jednak odrębnym segmentem rynku paliwowego, o ograniczonym dostępie do inwestycji dla firm paliwowych. Liczba stacji jest ograniczona i uważam, iż wybór operatorów stacji paliw powinien odbywać się przy zachowaniu zasad konkurencji - stosowanych nie tylko dla przetargowego trybu wyboru operatora, ale przede wszystkim zapewniających kierowcom prawo wyboru operatora stacji i gwarantujących utrzymanie konkurencji pomiędzy operatorami.

   Zaistniała sytuacja jest niespotykana w innych krajach, w których na krótkim odcinku autostrady nie spotyka się stacji prowadzonych wyłącznie przez jednego operatora. Ten sam operator może posiadać np. co trzecią lub czwartą stację paliwową lub jedną na 100-200 km trasy autostrady.

   Jako przykład podaję poniżej uwarunkowania prawne w tym zakresie w kilku innych państwach:

   1. Belgia

   Rząd zwołuje przetarg publiczny na przyznanie koncesji na prowadzenie stacji benzynowej przy autostradzie, która jest ważna przez 30 lat. Koncesja jest przyznawana na podstawie dwóch kryteriów: finansowego oraz planu (prezentacja architektoniczna). Część finansowa powinna zawierać ofertę czynszu w oparciu o eurocenta od sprzedanego litra i czynszu ze sklepu. Za spełnienie obu kryteriów przyznawane są punkty i najwyższy wynik dostaje koncesję.

   2. Czechy

   Nie ma szczególnych unormowań w zakresie przyznawania poszczególnym firmom dostępu do stacji paliw przy autostradach w Czechach. Dyrekcja Dróg i Autostrad, dział organizacyjny Ministerstwa Transportu zajmuje się terenami przy autostradach. Są dwa sposoby uzyskania lokalizacji:

   - zwyczajny - dyrekcja ogłasza przetarg na konkretną lokalizację, np. jeżeli stacja ma być wybudowana;

   - nadzwyczajny - stacje usługowe powstają w miejscach, w których były dawne miejsca i które są w danym momencie nieużywane. Są firmy, które negocjując z dyrekcją, mogą uzyskać pozwolenie na budowę. Niektóre firmy mogą uzyskać lokalizację na budowę stacji serwisowej nawet bez uczestniczenia w przetargu (zagraniczne ˝markowe˝). W takim przypadku może się zdarzyć, że przepisy wprowadzające minimalną odległość pomiędzy dwoma stacjami (25 km) mogą nie być przestrzegane.

   3. Francja

   Zasady regulujące usytuowanie stacji paliw przy autostradach:

   - nie można mieć dwóch następujących po sobie stacji (sąsiedniach),

   - niedopuszczalna jest sytuacja ˝kanapki˝: stacja należąca do danego operatora, potem stacja konkurenta i znów stacja tego samego operatora.

   - istnieją zasady regulujące ilość stacji detalicznych, jaką może posiadać jeden operator.

   - firmy autostradowe (prywatni koncesjonariusze) mają obowiązek urządzać przetargi na stacje benzynowe. Koncesje są udzielane jedynie na 10 lub 15 lat i po upływie tego czasu ponownie wystawiane na przetarg. Przetargi te są otwarte dla wszystkich firm paliwowych, włącznie z hipermarketami. Stacje przy autostradach mają szczególne obowiązki: usługi - serwis 24 godziny na dobę, toalety, serwis mechaniczny itp.

   4. Niemcy

   A) Wzdłuż autostrad firma państwowa buduje całą infrastrukturę potrzebną do prowadzenia stacji benzynowej. Wszystkie tego typu stacje benzynowe są rozdzielane wśród firm paliwowych w oparciu o ich udział w rynku. Trzy, cztery razy do roku przedstawiciele wszystkich firm paliwowych spotykają się w celu przedyskutowania obecnego kształtu podziału rynku. W przypadku zmiany udziału w rynku ustalonego podczas ostatniego spotkania niektóre firmy muszą zrezygnować z niektórych lokalizacji na korzyść innych firm. Wszystkie procesy przebiegają w oparciu o negocjacje pomiędzy firmami paliwowymi. Każdy operator takich stacji paliw płaci czynsz w oparciu o eurocenta od sprzedanego litra. Ten system będzie ważny do końca 2007 roku. Począwszy od 2008 r. ta firma państwowa powinna zacząć proces prywatyzacji wszystkich stacji paliw.

   B) Podstawowy problem to zapewnienie niedyskryminacyjnego dostępu do infrastruktury. Poprzednio agencja państwowa, obecnie sprywatyzowana, decyduje w Niemczech o indywidualnych licencjach dla każdej stacji znajdującej się wzdłuż autostrad. Narodowe prawo kartelowe wymaga, aby udziały w ogólnym rynku były dobrze odzwierciedlone w udziałach rynkowych przy autostradach. Ma to zapewnić niedyskryminację konkurentów indywidualnych. Wszyscy mają mniej więcej równe szanse w uzyskaniu dostępu.

   5. Hiszpania

   W Hiszpanii nie ma szczególnych uregulowań ani ograniczeń dotyczących przyznawania stacji benzynowych przy autostradach różnym firmom. Jedyne ograniczenie dotyczące otwarcia nowej stacji benzynowej (nie tylko w przypadku stacji przy autostradach) zostało wprowadzone zarządzeniem w 2000 r. Firmy posiadające więcej niż 30% krajowego udziału rynkowego w ilości stacji benzynowych (w praktyce tylko Respol) nie będą mogły zwiększyć tej ilości w okresie najbliższych pięciu lat. Podobnie firmy, które posiadają 15 do 30% udziału rynkowego (tylko jeden przypadek - Cepsa), nie będą mogły zwiększyć ilości posiadanych stacji w okresie najbliższych trzech lat. Obecnie tylko Respol jest objęty tym ograniczeniem. Poza tym jedyne uregulowania szczególne dla stacji paliw przy autostradach odnoszą się jedynie do aspektów technicznych.

   6. USA

   Wzdłuż autostrad niepłatnych nie można budować stacji benzynowych. Stacje benzynowe są ulokowane regularnie zaraz przy zjazdach z autostrad na terenach prywatnych.

   Istnieją pewne uregulowania dla stacji benzynowych budowanych przy autostradach/drogach płatnych. Firma, która operuje na płatnej autostradzie/drodze, buduje infrastrukturę potrzebną do prowadzenia stacji benzynowej. Następnie firma ta ogłasza przetarg na wydzierżawienie takiej infrastruktury do budowy stacji benzynowej. Dzierżawa jest zawierana na 10 lat. Zainteresowane strony muszą zaoferować czynsz w oparciu o $ USA od litra i czynsz ze sklepu. Wygrywa najlepsza oferta.

   Warunki finansowe prowadzenia stacji paliw przy polskich autostradach są oceniane jako bardzo wysokie, a warunki przetargowe jako niedoprecyzowane. Z jednej strony operatorowi grożą kary za niedotrzymanie terminów (ok. 40 000 zł/dzień), a z drugiej strony nie ma mowy o karach dla koncesjonariusza za niedopełnienie swoich zobowiązań w stosunku do operatora. Brak także uregulowań, gdy opóźnienia wynikają z przyczyn niezależnych od operatora. Nie ma jasnych, jednoznacznych kryteriów rozstrzygnięcia przetargu, a ponadto koncesjonariusz ma prawo do odrzucenia każdej oferty bez podania przyczyn. Zbyt krótki był także czas na złożenie oferty (został przedłużony na zdecydowany wniosek oferentów).

   Akceptacja obecnego stanu rzeczy istniejącego w Polsce może doprowadzić do monopolu w autostradowym, zamkniętym segmencie rynku paliwowego, co będzie niekorzystne nie tylko dla kierowców, pozbawionych możliwości wyboru stacji paliw, ale dla całej gospodarki. Trzeba bowiem pamiętać, iż użytkownik autostrady nie ma szansy wyboru, jaką ma na przykład na innej drodze, a mianowicie dojechania do stacji prowadzonej przez innego operatora albo zjechania z drogi, by dojechać do innego operatora. W granicach między zjazdami z autostrady kierowca jest zdany tylko na te stacje, które są usytuowane w pasie autostrady. Jeśli należą li tylko do tego samego operatora, mamy do czynienia z naruszeniem i zasad uczciwej konkurencji, i zasad ochrony praw konsumentów do swobodnego wyboru.

   W związku z powyższym zwracam się z prośbą o odpowiedź na poniższe pytania:

   1. Jakie jest zdanie Pana Premiera na przedstawiony powyżej problem ograniczania konkurencji przedsiębiorców oraz naruszania praw konsumentów na rynku stacji paliw?

   2. Głoszone są różne poglądy na temat rozwiązań tej niekorzystnej sytuacji. Zgłaszane propozycje dotyczą przede wszystkim doprecyzowania warunków przetargowych i są to np.:

   - oddzielenie przetargu na stacje paliw od przetargu na hotel, gastronomię, inne usługi,

   - jednoznaczne warunki uczestnictwa, które uwzględniałyby ewentualne wykluczanie podmiotów powiązanych kapitałowo,

   - opłata od wielkości obrotów paliwami w groszach za litr, a w sklepie w procentach od obrotu,

   - wspólne określenie lub uzgodnienie (w przypadku dużej rozbieżności poglądów) założeń brzegowych do przetargu - prognoza natężenia ruchu,

   - organizowanie przetargu niezależnie na każdą lokalizację,

   - niedopuszczenie do przetargu operatorów dwóch kolejnych stacji sąsiednich (jedna firma mogłaby prowadzić co najwyżej co trzecią stację: np. A-B-C-A - niedopuszczalne byłyby układy: A-A-B-C, A-B-A.

   Oprócz wyżej wymienionych pojawiają się także inne poglądy oraz postulaty. Jak Rząd odnosi się do przedstawianych propozycji i które z nich chce przyjąć, aby zwiększyć prawa konsumentów i zabezpieczyć uczciwą konkurencję?

   3. Istotny problem dla operatorów stacji paliw stanowią już podpisane umowy koncesyjne, w których nie określono, co należy rozumieć pod zapisem ustawowym ˝uwzględniające konkurencję˝. W jaki sposób można rozwiązać zaistniałą sytuację? Propozycje złożone przez operatorów to: doprowadzenie przez GDDKiA do zmiany zapisów umów koncesyjnych, wydanie przez Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów decyzji nakazującej dostosowanie się do określonych warunków bądź też wydanie przez GDDKiA lub Ministerstwo Infrastruktury interpretacji tego zapisu ustawy. Czy w tym zakresie planuje się jakieś zmiany?

   4. Operatorzy stacji paliw, dbając o zasady zachowania uczciwej konkurencji na tym rynku, proponują doprecyzowanie zapisu art. 62 pkt 9 w ustawie o autostradach płatnych oraz Krajowym Funduszu Drogowym np. poprzez wprowadzenie delegacji dla Ministra Infrastruktury do określenia ˝zasad zachowania konkurencji˝ w drodze rozporządzenia. Czy takie rozwiązanie jest rozważane przez Rząd, a jeśli tak, to kiedy można spodziewać się podjęcia kroków w tym zakresie?

   Z wyrazami szacunku

   Poseł Adam Stanisław Szejnfeld

   Piła, dnia 26 października 2004 r.