IV kadencja

Odpowiedź podsekretarza stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji - z upoważnienia prezesa Rady Ministrów -

na interpelację nr 4243

w sprawie rozstrzygnięć nadzorczych wojewody lubelskiego uchylających uchwały jednostek samorządu terytorialnego, które przekazują kościelnym osobom prawnym nieruchomości na cele sakralne

   Szanowny Panie Marszałku! Nawiązując do pisma z dnia 21 lipca 2003 r., sygn. SPS-0202-4243/03, przekazującego interpelację Posła na Sejm RP Pani Elżbiety Kruk dotyczącą rozstrzygnięć nadzorczych wojewody lubelskiego, z upoważnienia Prezesa Rady Ministrów, uprzejmie przedstawiam następujące informacje.

   Sprawy związane z wzajemnym stosunkiem ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. DzU z 2000 r., Nr 46, poz. 543, z późn. zm.) oraz ustawy z 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (DzU Nr 29, poz. 154, z późn. zm.) wywołują poważne wątpliwości interpretacyjne. W związku z powyższym zastrzeżenia może wywoływać kwestia zbycia nieruchomości na cele sakralne poprzez zastosowanie trybu bezprzetargowego, co stanowiło podstawę podważenia legalności uchwały Rady Miasta Lublina przez Wojewodę Lubelskiego.

   W art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami sformułowano zasadę, że zbycie nieruchomości (tj. ich sprzedaż lub oddanie w użytkowanie wieczyste) następuje w drodze przetargu. Wyjątki w tym zakresie przewidziano w ust. 2 przywołanego przepisu, gdzie enumeratywnie określono sytuacje, w których nieruchomość zbywana jest w drodze bezprzetargowej. W wyliczeniu tym nie mieści się jednak zbycie nieruchomości pod budowę kościoła. Do nieruchomości przeznaczonych na cele sakralne nie może również znaleźć zastosowania przepis art. 37 ust. 3 cytowanej ustawy, w którym przewiduje się uprawnienie właściwych organów (tj. wojewody - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, odpowiedniej rady lub sejmiku - w stosunku do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego) do zwolnienia - w drodze zarządzenia lub uchwały - z obowiązku zbycia w drodze przetargu określonych w tym przepisie nieruchomości.

   Przyjmując, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami to jedyne regulacje, które powinny znaleźć w sprawie zastosowanie, należy stwierdzić, że faktycznie nie przewiduje się tam dla kościelnych osób prawnych szczególnych uprawnień w zakresie bezprzetargowego nabywania nieruchomości należących do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.

   Jednocześnie należy zauważyć, że zbywanie nieruchomości Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego na cele sakralne regulują także przepisy dotyczące statusu prawnego Kościoła Katolickiego w Polsce. Zasady budownictwa sakralnego i kościelnego reguluje rozdział 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 42 ust. 1 i 2 ustawy, przeznaczenie terenu na inwestycje sakralne i kościelne oraz katolickie cmentarze wyznaniowe ustala się w planach zagospodarowania przestrzennego na wniosek biskupa diecezjalnego lub wyższego przełożonego zakonnego. Następnie grunty takie oddaje się w użytkowanie wieczyste lub sprzedaje kościelnym osobom prawnym na ich wniosek. Regulacje te korespondują z przepisem art. 24 Konkordatu między Stolicą Apostolską i Rzecząpospolitą Polską z dnia 28 lipca 1993 r. (DzU z 1998 r., Nr 51, poz. 318), zgodnie z którym budowę obiektów sakralnych i kościelnych oraz założenie cmentarza inicjują właściwe władze kościelne po uzgodnieniu miejsca z kompetentnymi władzami i po uzyskaniu wymaganych decyzji administracyjnych. W takim stanie przepisów prawnych uprawniony może być wniosek, zgodnie z którym przepisy te ustanawiają szczególne - w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomościami - zasady zbywania nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego. Natomiast fakt, że przewiduje się tam zbywanie nieruchomości na wniosek uprawnionych przedstawicieli Kościoła Katolickiego, pozwala bronić stanowiska o dopuszczalności bezprzetargowego zbycia na rzecz Kościoła Katolickiego nieruchomości przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego na cele sakralne.

   W związku z powyższym należy wskazać, iż - wobec niejednoznacznej regulacji dotyczącej przedmiotowej kwestii - możliwe jest prezentowanie obydwu przedstawionych wyżej stanowisk, tj. obowiązku stosowania w przedmiotowym zakresie wyłącznie ustawy o gospodarce nieruchomościami bądź uznania, że przepisy regulujące pozycję prawną Kościoła Katolickiego w Polsce ustanawiają w przedmiotowym zakresie odrębny - od wskazanej wyżej ustawy - tryb postępowania.

   Za stanowiskiem reprezentowanym w sprawie przez Wojewodę Lubelskiego przemawiało wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w Lublinie orzeczenia z dnia 10 września 2002 r. (sygn. akt II SA/Lu 905/02), którego podstawę faktyczną stanowiły okoliczności podobne do występujących także w analizowanym przypadku. W rozstrzygnięciu tym NSA rozważał m.in. kwestie wzajemnego stosunku przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego. Uznano, że regulacje ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego nie określają szczególnego trybu, w jakim mogłoby być dokonane oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste albo jej sprzedaż, a zatem przepis ten nie wyłącza stosowania w tym zakresie art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiącego o obowiązku poprzedzenia przetargiem ww. czynności prawnych. Przeznaczenie zaś w planie zagospodarowania przestrzennego konkretnej nieruchomości na cele sakralne nie ogranicza możliwości budowy na niej kościoła przez każdy, prawnie funkcjonujący w państwie, związek wyznaniowy. Odmienna interpretacja - zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym przez NSA w cytowanym wyroku - byłaby sprzeczna z konstytucyjną gwarancją równouprawnienia kościołów i związków wyznaniowych w Rzeczypospolitej Polskiej, zawartą w art. 25 Konstytucji RP.

   Potwierdzenie niejednoznacznego charakteru omawianych regulacji stanowią wyroki NSA w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 18 lipca 2003 r. (sygn. akt II SA/Lu 819/03 oraz II SA/Lu 820/03), przemawiające z kolei za przyjęciem, że przepisy regulujące pozycję prawną Kościoła Katolickiego w Polsce ustanawiają odrębny (od wskazanego w ustawie o gospodarce nieruchomościami) tryb postępowania w przedmiotowym zakresie. W cytowanych wyrokach pogląd zawarty w rozstrzygnięciu z dnia 10 września 2002 r., uznano za odosobniony i przyjęto, że przepisy art. 42 ust. 2 i ust. 3 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomościami ˝stanowią normę prawną szczególną (lex specialis), która w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego podlegających zbywaniu na rzecz katolickiej osoby prawnej pod inwestycje sakralne lub kościelne oraz katolickie cmentarze wyznaniowe zgodnie z przeznaczeniem na te cele w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, stanowi wyłączną podstawę prawną uzasadniającą podjęcie uchwały przez radę właściwą lub sejmik w przedmiocie sprzedaży takiej nieruchomości (...) na rzecz ubiegającej się o jej nabycie katolickiej kościelnej osoby prawnej. Przepis ten jako norma szczególna wyprzedza w tym zakresie przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami˝. Za przyjęciem powyższej interpretacji omawianych przepisów ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami (czego konsekwencją byłoby wyłączenie w stosunku do Kościoła Katolickiego przetargowego trybu zbywania nieruchomości Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego) przemawiać może również art. 68 ust. 1 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten - przewidujący możliwość udzielenia bonifikaty od ceny nieruchomości sprzedawanej w drodze przetargowej - wśród podmiotów uprawnionych do uzyskania bonifikaty wymienia kościoły i związki wyznaniowe mające uregulowane stosunki z państwem, jeżeli nieruchomość zbywana jest na cele sakralne.

   Ponieważ - jak wskazano powyżej - uregulowania w przedmiocie zbywania nieruchomości Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego na rzecz Kościoła Katolickiego nie są jednoznaczne i mogą powodować trudności interpretacyjne, dopuszczalne wydaje się przyjęcie, że przepisy regulujące pozycję prawną Kościoła Katolickiego stanowią samoistną - odrębną w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomościami, podstawę nabywania nieruchomości przez Kościół Katolicki.

   Mając na uwadze przedstawioną wyżej dwoistość orzecznictwa NSA, należy zauważyć, że zgodnie z bardziej aktualną linią orzecznictwa, przepisy art. 42 ust. 2 i ust. 3 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego uznane zostały za przepisy szczególne w stosunku do uregulowań ustawy o gospodarce nieruchomościami.

   Niezależnie od powyższego podkreślenia wymaga, że rozstrzygnięcia podejmowane przez organy administracyjne, podlegające następnie kontroli sądowej, każdorazowo odnoszą się do jednostkowej, mającej indywidualny charakter sprawy. O ile zatem zasadne byłoby zupełne ujednolicenie praktyki działania organów administracji publicznej z sądową linią orzecznictwa, pamiętać należy, że każde z podejmowanych rozstrzygnięć zapada w określonym stanie faktycznym, a różnice w zakresie poszczególnych - różnych dla konkretnych spraw - stanów faktycznych skutkują niejednolitym orzecznictwem. Powoływanie się zatem na dane orzecznictwo sądowe powinno uwzględniać całość elementów danej sprawy wyróżniających ją spośród szeregu innych.

   Z szacunkiem

   Podsekretarz stanu

   Tadeusz Matusiak

   Warszawa, dnia 22 sierpnia 2003 r.