IV kadencja

Odpowiedź podsekretarza stanu w Ministerstwie Infrastruktury

na interpelację nr 5319

w sprawie opłaty paliwowej

   Szanowny Panie Marszałku! W związku z przesłaną przez Pana Marszałka interpelacją Pani Poseł Marii Zbyrowskiej w sprawie opłaty paliwowej uprzejmie informuję, że zawarte w interpelacji zapytania wiążą się z ustaleniami przyjętymi w znowelizowanej ustawie o autostradach płatnych. Przygotowanie odpowiedzi wymagało zajęcia przez Ministerstwo Finansów stanowiska wobec poruszonych w interpelacji kwestii dotyczących polityki budżetowej państwa.

   W odniesieniu do poszczególnych zapytań wymienionych w interpelacji przedstawiam następujące wyjaśnienia:

   1. Odnośnie do zapytania: O ile wzrośnie cena paliwa po 1 stycznia 2004 r.?

   Zgodnie z wyjaśnieniem przedstawionym przez Ministerstwo Finansów, uchwalona przez Sejm RP na posiedzeniu w dniu 17 października 2003 r. ustawa o zmianie ustawy o autostradach płatnych oraz o zmianie niektórych ustaw stanowi, że ˝wprowadzenie na rynek krajowy paliw silnikowych oraz gazu wykorzystywanego do napędu pojazdów samochodowych przystosowanych technicznie do zasilania tym paliwem podlega opłacie, zwanej (...) opłatą paliwową˝, a obowiązek zapłaty opłaty paliwowej od paliw silnikowych ciąży na producentach oraz na importerach paliw silnikowych, natomiast w przypadku opłaty paliwowej od gazu - na podmiocie dokonującym jego sprzedaży detalicznej. Podstawą obliczenia wysokości opłaty paliwowej jest ilość paliw silnikowych lub gazu, od których producenci i importerzy paliw silnikowych lub podmiot dokonujący sprzedaży detalicznej tego gazu są zobowiązani zapłacić podatek akcyzowy.

   Stawka opłaty paliwowej wynosi 105 zł za tonę paliwa silnikowego lub gazu. Stawka ta od 2005 r. ulega zmianie w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi wzrostu cen detalicznych towarów i usług konsumpcyjnych w okresie trzech kwartałów roku, w którym stawka ulega zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego. Ponadto, w uzasadnieniu do projektu przedmiotowej ustawy, w części dotyczącej sutków regulacji, stwierdza się, że trudne jest do przewidzenia, czy obciążenie opłatą paliwową producentów i importerów paliw silnikowych oraz podmiotów dokonujących sprzedaży detalicznej gazu wykorzystywanego do napędu pojazdów samochodowych spowoduje i w jakim ewentualnie stopniu wzrost cen tych towarów. Obecnie w powszechnej sieci stacji benzynowych na terenie całego kraju ceny tych samych paliw są zróżnicowane, a różnice te wynoszą nawet do 30 groszy na litrze. Przewiduje się, że sytuacja ta nie zmieni się po wprowadzeniu opłaty paliwowej. Należy także mieć na uwadze, że ceny paliw w kraju są ściśle uzależnione od cen światowych ropy naftowej. Jak wiadomo, poziom ten nie jest stały w dłuższym okresie czasu. Można jednak stwierdzić, że wprowadzenie opłaty paliwowej z pewnością nie przełoży się automatycznie i jednocześnie na ceny paliw silnikowych i gazu. W tej sytuacji trudne są do oszacowania skutki finansowe wprowadzenia opłaty paliwowej i jej wpływu na wzrost cen innych towarów. Mając na uwadze istniejące uwarunkowania, wprowadzenie opłaty paliwowej nie powinno mieć znaczącego wpływu na wzrost cen paliw. Natomiast według aktualnych prognoz większości analityków, w 2004 r. należy spodziewać się tendencji do obniżania, wysokich obecnie, cen ropy naftowej na rynkach światowych. To stwarza nadzieję na stabilizację lub spadek cen paliw na rynku polskim. Z danych liczbowych GUS za ostatnie lata wynika, że ceny paliw w Polsce w 2000 r. wzrosły o 11%, w 2001 r. spadły o 10,9% (pomimo dwukrotnej podwyżki stawki podatku akcyzowego łącznie o kilkanaście procent), w 2002 r. wzrosły o 7,6%, a w ciągu 10 miesięcy 2003 r. wzrosły o 4,1 % i w każdym przypadku tendencje cenowe były ściśle powiązane z tendencjami zmian cen ropy naftowej na rynkach światowych. Poziom cen paliw w Polsce jest również ściśle uzależniony od kursu walutowego. W 2004 r. można oczekiwać tendencji w kierunku umacniania się złotego, co będzie sprzyjać potanieniu importu paliw i produktów ropopochodnych. Ponadto na dynamikę cen paliw wpływają niewątpliwie czynniki popytowe wynikające z kondycji gospodarki narodowej i sytuacji finansowej gospodarstw domowych oraz konkurencji rynkowej. W 2004 r. wraz ze stopniowym przyspieszeniem wzrostu gospodarczego popyt na paliwa oraz inne dobra powinien stopniowo rosnąć.

   Mając to na uwadze, ceny paliw będą kształtować się przede wszystkim pod wpływem sytuacji podażowo-popytowej na rynkach międzynarodowych i krajowym. Wprowadzenie opłaty paliwowej jest więc tu czynnikiem drugorzędnym, a dynamika zmian cen paliw w Polsce w ciągu 2004 r. będzie zależeć od polityki poszczególnych producentów i dostawców. Natomiast, gdyby założyć hipotetycznie, że opłata paliwowa w pełni zostanie przeniesiona na wzrost cen detalicznych paliw, to mogłaby ona spowodować dodatkowy bezpośredni wzrost inflacji (wzrost cen towarów i usług konsumpcyjnych) maksymalnie o około 0,1 pkt. procentowego.

   2. Odnośnie do zapytania: Czy opłata paliwowa będzie zasilała budżet państwa i czy będą naliczane akcyza i VAT od powiększonej o opłatę paliwową ceny paliwa?

   Każda danina publiczna, w tym podatki i opłaty, powoduje zmniejszenie zasobów finansowych będących w dyspozycji ludności czy podmiotów gospodarczych. Daniny publiczne, stosowane we wszystkich państwach, stanowią podstawowe źródło finansowania potrzeb społecznych. Skala fiskalizmu jest przy tym różna. Wprowadzenie opłaty paliwowej jest jednym z najmniej kontrowersyjnych obciążeń w sytuacji, gdy nie ma innych możliwości wyasygnowania dodatkowych środków budżetowych na finansowanie programu budowy dróg krajowych i autostrad. Opłata paliwowa, stanowiąca przychód Krajowego Funduszu Drogowego, nie będzie zasilała budżetu państwa. Tym samym rozwiązanie takie zapewnia całkowite przeznaczenie opłaty paliwowej na jej ustawowe cele, tj. na finansowanie dróg krajowych i autostrad.

   Należy przy tym podkreślić, że opłata paliwowa nie wpływa na podstawę opodatkowania podatkiem akcyzowym, który jest pobierany od wolumenu produkcji i importu określonych towarów. Stawka podatku akcyzowego od paliw silnikowych i gazu jest bowiem określona, tak jak w przypadku opłaty paliwowej, kwotowo, tj. od ilości paliwa lub gazu, a nie od ich ceny. W związku z tym wprowadzenie opłaty paliwowej nie spowoduje wzrostu kwot podatku akcyzowego wpłacanych przez podatników tego podatku (producentów i importerów paliw i gazu) do budżetu państwa. Nie nastąpi w tym przypadku również zwiększenie obciążeń społeczeństwa. Wprowadzenie opłaty paliwowej może mieć pośredni wpływ na dochody budżetu państwa z tytułu podatku od towarów i usług (VAT) w przypadku, gdy przedsiębiorcy, na których ciąży obowiązek uiszczenia tej opłaty, zdecydują się przerzucić ciężar jej finansowania (lub jego część) na konsumenta poprzez podwyżkę cen paliw i gazu. Podstawą opodatkowania podatkiem VAT jest bowiem obrót - kwota należna z tytułu sprzedaży towarów (cena) pomniejszona o kwotę należnego podatku, który ulegnie wówczas podwyższeniu. Należy jednak mieć na uwadze, że podatek VAT jest podatkiem konsumpcyjnym, a zmiany cen nie przełożą się na zmiany poziomu dochodów budżetu państwa w takim stopniu, w jakim sprzedaż paliw będzie dokonana na rzecz podatników VAT posiadających prawo do odliczenia podatku naliczonego od nabywanych paliw silnikowych.

   3. Odnośnie do wpływu ewentualnych podwyżek cen paliw z tytułu wprowadzenia opłaty paliwowej na ceny pozostałych artykułów.

   Wpływ ewentualnych podwyżek cen paliw z tytułu wprowadzenia opłaty paliwowej na ceny innych towarów żywnościowych i nieżywnościowych (w tym także budowlanych) nie powinien być duży. Jak pokazują doświadczenia ostatnich lat, o wzroście tych artykułów decydował przede wszystkim popyt na rynku. W 2002 r. przy wzroście cen paliw o 7,6% wzrost cen pozostałych towarów i usług konsumpcyjnych wzrósł jedynie o 0,6%, a w ciągu 10 miesięcy 2003 r. przy wzroście cen paliw o 4,1% ceny pozostałych towarów i usług konsumpcyjnych wzrosły o 1,1%.

   4. Odnośnie do źródeł finansowania i zakresu działania Krajowego Funduszu Drogowego.

   Sprawę reguluje znowelizowana przez Sejm RP ustawa o autostradach płatnych, która przewiduje reaktywowanie Krajowego Funduszu Autostradowego (niestety, nie został on do tej pory uruchomiony) w postaci Krajowego Funduszu Drogowego, gdzie głównymi źródłami finansowania będą m.in.: wpływy z opłaty paliwowej, odsetki z tytułu oprocentowania środków funduszu oraz odsetki od lokat okresowo wolnych środków funduszu w bankach, wpływy z inwestycji środków funduszu w papiery wartościowe, przychody z posiadania i sprzedaży akcji i udziałów, środki pochodzące z opłat za przejazdy pobierane przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad, płatności dokonywane przez koncesjonariuszy zgodnie z warunkami umów koncesyjnych, wpływy uzyskane przez GDDKiA z tytułu odpłatnego udostępniania nieruchomości nabytych na cele budowy dróg, kwoty wpłacane z tytułu zwrotu pożyczek, środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi, wpływy opłat za specyfikacje warunków kwalifikacji wstępnej, informacje o warunkach przetargu oraz wpływy z opłat za udzielenie koncesji, środki z kredytów lub pożyczek zaciągniętych na rzecz funduszu przez BGK, wpływy z emisji obligacji, darowizny i zapisy oraz wpływy z innych środków publicznych i innych tytułów.

   Krajowy Fundusz Drogowy utworzony zostanie w Banku Gospodarstwa Krajowego i będzie gromadził środki na przygotowanie, budowę, modernizację, utrzymanie i ochronę autostrad, dróg ekspresowych, a także innych dróg krajowych oraz będzie finansował te zadania. Ze środków funduszu będzie mógł być także finansowany wykup nieruchomości pod drogi. Krajowy Fundusz Drogowy stwarza korzystne warunki finansowania realizacji programu budowy autostrad, co powinno umożliwić w pełni elastyczne dostosowanie sposobu ich finansowania do określonych zadań. Program rzeczowo-finansowy dla inwestycji drogowych realizowanych z wykorzystaniem środków funduszu będzie ustalany w drodze rozporządzenia Rady Ministrów na wniosek ministra właściwego do spraw transportu i będzie realizowany przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad oraz Bank Gospodarstwa Krajowego pod nadzorem ministra właściwego do spraw transportu oraz ministra właściwego do spraw finansów publicznych.

   5. Odnośnie do zapytania: Na jakie cele są przeznaczane środki finansowe pochodzące z podatku akcyzowego od paliw silnikowych?

   Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o finansowaniu dróg publicznych (Dz.U. z 1997 r. Nr 123, poz. 780, z późn. zm.), wydatki związane z budową, modernizacją, utrzymaniem i ochroną oraz zarządzaniem drogami krajowymi, wojewódzkimi oraz powiatowymi ustalano w ustawie budżetowej w wysokości nie mniejszej niż 30% planowanych na dany rok wpływów z podatku akcyzowego od paliw silnikowych. W 2003 r. zostały wydzielone z tej kwoty wydatki na finansowanie dróg krajowych zarządzanych przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad w wysokości nie mniejszej niż 12% wpływów z podatku akcyzowego od paliw silnikowych. W projekcie budżetu na 2004 r. przeznacza się na drogi krajowe również 12% planowanych na dany rok wpływów z podatku akcyzowego od paliw silnikowych. Natomiast drogi wojewódzkie i powiatowe finansowane będą z innych źródeł. Nowa ustawa o finansowaniu jednostek samorządu terytorialnego wskazuje na inne źródła finansowania potrzeb samorządów terytorialnych w zakresie budowy i utrzymania dróg, głównie poprzez zwiększenie ich udziałów we wpływach z podatków bezpośrednich.

   Środki budżetowe uzyskane z podatku akcyzowego od paliw silnikowych i przeznaczone na finansowanie dróg krajowych za pośrednictwem ministra właściwego do spraw transportu są wykorzystane na realizację następujących celów:

   1) bieżące utrzymanie sieci drogowej,

   2) budowa i przebudowa obiektów mostowych, w tym:

   - budowa autostrad i dróg ekspresowych,

   - budowa obwodnic miejscowości,

   - przebudowa dróg i obiektów mostowych,

   - wzmocnienia nawierzchni.

   Jednocześnie wyjaśniam, że zgodnie ze stanowiskiem Ministerstwa Finansów wydatki budżetu państwa nie są związane z konkretnymi dochodami budżetowymi (art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych - Dz.U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148, z późn. zm.). W przypadku zmiany sposobu finansowania inwestycji drogowych, co jest teraz związane z nową ustawą o finansowaniu jednostek samorządu terytorialnego, środki z akcyzy od paliw silnikowych, które nie zostaną przeznaczone na budowę i utrzymanie dróg, posłużą finansowaniu ogółu wydatków budżetu.

   6. Odnośnie do potrzeby zwiększenia obciążeń finansowych na rzecz drogownictwa w napiętej sytuacji budżetu państwa oraz pogarszającego się stanu technicznego sieci drogowej.

   Dalsze utrzymywanie się niedoboru środków finansowych na utrzymanie i rozwój sieci drogowej przy stale rosnących potrzebach transportu drogowego prowadzi do degradacji sieci drogowej. Stan ten wymaga radykalnej poprawy. Społeczeństwo jest tego świadome i skłonne zaakceptować dodatkowe obciążenie finansowe, pod warunkiem, iż zostanie ono przeznaczone na odczuwalną poprawę sytuacji na drogach i będzie pod publiczną kontrolą. W nowej sytuacji prawnej pieniądze z opłat drogowych zostaną przeznaczone bezpośrednio na drogi.

   7. Odnośnie do możliwości finansowania budowy autostrad przez kapitał zagraniczny oraz zasad ustalania wysokości opłat za korzystanie z autostrad wybudowanych przy udziale prywatnego kapitału (w systemie koncesyjnym).

   Zgodnie z ustawą z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych (Dz.U. z 1994 r. Nr 127, poz. 627, z późn. zm.) wybór koncesjonariusza, któremu powierzona zostanie budowa i eksploatacja autostrady, następuje w drodze przeprowadzanego przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad trójstopniowego postępowania przetargowego o charakterze międzynarodowym. Do istotnych kryteriów wyboru należy zdolność do sfinansowania budowy autostrady oraz doświadczenie firm w zarządzaniu infrastrukturą drogową. Ze względu na wymienione czynniki oraz wysoki koszt inwestycji początkowej w przetargach biorą udział konsorcja z udziałem podmiotów zagranicznych i krajowych. Kwestia ustalania wysokości opłat za korzystanie z autostrady regulowana jest w umowie koncesyjnej, zawieranej pomiędzy stroną rządową, reprezentowaną przez ministra właściwego do spraw transportu, a koncesjonariuszem. Podejście do stawek opłat uzależnione jest od przyjętej struktury transakcji. Jeżeli jest to struktura, w której podmiot prywatny pobiera opłaty za przejazd na własny rachunek i z nich finansuje swoją działalność, w umowie koncesyjnej określony zostaje maksymalny poziom stawek opłat. Podmiot prywatny ustala wysokość stawek opłat w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu i z uwzględnieniem maksymalnego pułapu. W alternatywnej strukturze transakcji koncesjonariusz jest odpowiedzialny za pobieranie opłat za przejazd i ich transfer na rzecz rządu (Krajowy Fundusz Drogowy). W tym wariancie wysokość opłat ustalana jest przez ministra właściwego do spraw transportu.

   8. Odnośnie do przewidywanych zysków i strat z tytułu realizacji zadań w systemie koncesyjnym.

   W przypadku gdy koncesjonariusz uprawniony jest do pobierania przychodów z opłat za przejazd na własny rachunek, jak ma to miejsce na odcinku koncesyjnym autostrady A-2 Świecko-Nowy Tomyśl, za koszt dla strony rządowej można uznać utracone korzyści w postaci wpływów z opłat na przestrzeni kilkudziesięcioletniego okresu koncesji. Oczywistym zyskiem jest wybudowanie autostrady bez znaczącego zaangażowania środków państwa i ponoszenia ryzyka komercyjnego oraz zapewnienie odpowiednich standardów eksploatacji i utrzymania autostrady. Ponadto należy zwrócić uwagę, iż w umowie koncesyjnej określone zostają progi zysku koncesjonariusza, po osiągnięciu których będzie on zobowiązany do dzielenia nadwyżek ze stroną rządową. Aby chronić interes państwa, określony zostaje również maksymalny pułap zysku koncesjonariusza.

   9. Odnośnie do celowości dopuszczenia kapitału prywatnego do kosztownych działań przy budowie autostrad i osiągania zysków kosztem podatników.

   Priorytetem dla państwa jest jak najwyższe tempo budowania autostrad, ze względu na zaległości w rozwoju krajowej infrastruktury drogowej i znaczenie, jakie posiada ona dla gospodarki. Prywatne firmy zapewniają dodatkowe środki finansowe na budowę autostrad, wysoką efektywność prowadzonych prac, jak również wysoki poziom zarządzania, utrzymania i eksploatacji. Makroekonomiczny zysk dla państwa z tytułu istnienia autostrady jest co najmniej równy korzyściom finansowym osiąganym przez koncesjonariusza.

   Z wyrazami szacunku

   Podsekretarz stanu

   Dariusz Skowroński

   Warszawa, dnia 22 grudnia 2003 r.