IV kadencja
Odpowiedź ministra środowiska - z upoważnienia prezesa Rady Ministrów -
na interpelację nr 197
w sprawie wdrożenia nowego prawa ochrony środowiska w Polsce
W odpowiedzi na pismo pana marszałka z dnia 7 grudnia 2001 r. (znak: SPS-0202-197/01) przesyłające interpelację pana posła Marka Kuchcińskiego w sprawie wdrożenia nowego prawa ochrony środowiska w Polsce przedstawiam poniżej swoje stanowisko w kwestiach poruszanych przez pana posła:
W sprawie wątpliwości prawnych dotyczących stosowania przepisów nowych ustaw uprzejmie informuję, co następuje:
Nowe regulacje nakładają na organy samorządu terytorialnego obowiązki w zakresie prowadzenia kontroli przestrzegania przepisów ochrony środowiska w zakresie ich właściwości (art. 379 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, DzU nr 62, poz. 627, z późn. zm.). Obowiązki w tym zakresie trzeba odnosić do właściwości miejscowej, rzeczowej i funkcjonalnej tych organów wynikającej zarówno z ustawy Prawo ochrony środowiska, jak i ustaw szczególnych. Przykładowo starosta jest zobowiązany do prowadzenia kontroli przestrzegania wymagania posiadania pozwolenia na wprowadzanie substancji lub energii do środowiska oraz dotrzymywania warunków korzystania ze środowiska określanych w pozwoleniach w zakresie, w jakim jest on właściwy do wydawania tych pozwoleń (art. 183 w zw. z art. 378 ust 1 ustawy), natomiast marszałek województwa w zakresie prawidłowości wnoszenia opłat za korzystanie ze środowiska (art. 288 ustawy).
Jednocześnie nałożenie obowiązków kontrolnych na organy samorządu terytorialnego nie ogranicza możliwości prowadzenia kontroli przez organy Inspekcji Ochrony Środowiska działające w oparciu o przepisy ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (DzU nr 77, poz. 335, z późn. zm.). Jednak w nowej sytuacji prawnej działania kontrolne inspekcji powinny być planowane i podejmowane z uwzględnieniem właściwości organów samorządu do kontrolowania określonych zagadnień i koncentrować się na kwestiach uznawanych za priorytetowe (np. wynikające z ˝Polityki ekologicznej państwa˝ lub zobowiązań międzynarodowych, w tym w szczególności związanych z implementacją prawodawstwa Unii Europejskiej w ramach procesu akcesji) oraz kwestiach nieobjętych kompetencją kontrolną organów samorządu terytorialnego (np. kontrola przestrzegania pozwoleń na wprowadzanie substancji lub energii do środowiska, w sprawie wydania których właściwy jest wojewoda). Trzeba podkreślić także, iż w świetle ustawy Prawo ochrony środowiska ukierunkowanie działań inspekcji na zagadnienia nieobjęte właściwością kontrolną organów samorządu nie podważa konieczności podejmowania określonych działań przez inspekcję, w przypadkach stwierdzenia przez organy samorządu określonych naruszeń, w sprawach których właściwe do podjęcia określonych działań są organy inspekcji, np. gdy zachodzą przesłanki do wymierzenia administracyjnych kar pieniężnych (art. 298 ust. 1 ustawy) lub wydania decyzji o wstrzymaniu działalności (np. art. 365, 367 ustawy).
Wskazane wyjaśnienie treści normatywnej regulacji ustawy Prawo ochrony środowiska prezentowane jest także w piśmiennictwie (patrz: ˝Ustawa Prawo ochrony środowiska˝ Komentarz, J. Jendrośka (red.), wyd. Centrum Prawa Ekologicznego, Wrocław 2001, s. 895-900).
W związku z podnoszonymi wątpliwościami dotyczącymi prawidłowego stosowania art. 303 ustawy Prawo ochrony środowiska pragnę zauważyć, że regulacja ta stanowi wyłącznie jeden z elementów systemu wymierzania administracyjnych kar pieniężnych. Nakłada on wyłącznie na wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska obowiązek ustalenia podwyższonej kary biegnącej przez okres 60 dni od stwierdzenia bezzasadności wniosku dotyczącego zmniejszenia albo ustania przekroczenia. W tej sytuacji, w razie wątpliwości, treść normatywną tej regulacji, stanowiącą rozwiązanie szczególne w stosunku do określonej ustawą zwykłej procedury wymierzania kar biegnących, trzeba interpretować wąsko. Stąd można stwierdzić, iż na tle pozostałych regulacji ustawy określających zwykłą procedurę wymierzania kar biegnących (art. 299-302) przepis wprowadza dwie modyfikacje:
1. jednostkowa stawka kary zastosowana w związku z przekroczeniem stwierdzonym przy okazji ujawnienia bezpodstawności wniosku musi być dwukrotnie wyższa,
2. okres naliczania podwyższonej kary w związku ze stwierdzeniem przekroczenia musi wynosić 60 dni.
W sprawach nieuregulowanych wskazanym przepisem szczególnym stosuje się zasady ogólne wynikające z pozostałych regulacji ustawy (w tym przypadku zwłaszcza z art. 301). Tak więc, po okresie stosowania podwyższonych stawek kar (po 60 dniach), do dnia stwierdzenia zmiany wielkości przekroczenia w trybach wskazanych ustawą powinna być naliczana kara biegnąca wynikająca z zastosowania normalnych (niepodwyższonych) stawek jednostkowych w odniesieniu do ostatnio stwierdzonego przekroczenia (tj. przy okazji ujawnienia bezpodstawności wniosku). Zasada ta powinna zostać uwzględniona w decyzji o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej w trybie art. 302 ust. 1 ustawy, natomiast informacja o takim, wynikającym z ustawy, sposobie naliczania kar biegnących powinna zostać zawarta w decyzji o ustaleniu nowej (podwyższonej) wysokości kary biegnącej w związku ze stwierdzeniem bezzasadności informacji o zmniejszeniu albo ustaniu przekroczenia (wydanej w trybie art. 303 ustawy).
Uprzejmie informuję również, iż przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska oraz ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (DzU nr 62, poz. 628) przewidują dwa przypadki możliwości przejęcia przez podmioty praw i obowiązków wynikających z wydania decyzji administracyjnych w stosunku do innych podmiotów korzystających uprzednio ze środowiska. Możliwość taką określa art. 190 ustawy Prawo ochrony środowiska (dotyczy przeniesienia praw i obowiązków wynikających z pozwoleń na wprowadzanie do środowiska substancji lub energii) oraz art. 53 ust. 6 ustawy o odpadach (dotyczy przeniesienia decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów). Przytoczone regulacje precyzują warunki, w których jest możliwe przeniesienie praw i obowiązków wynikających ze wskazanych decyzji, oraz tryby administracyjne, w ramach których przeniesienie takie następuje. Trzeba podkreślić, iż poza przypadkami wskazanymi w ustawach (przepisach szczególnych), zgodnie z zasadami ogólnymi polskiego prawa administracyjnego, nie jest możliwa cesja praw i obowiązków wynikających z decyzji administracyjnych pomiędzy podmiotami prawa. W tym kontekście nie jest możliwe na podstawie regulacji obu ww. ustaw przeniesienie pomiędzy podmiotami praw i obowiązków wynikających z innych decyzji, niż wcześniej wskazano.
W związku z podniesionymi wątpliowściami dotyczącymi informacji, do których przedłożenia obowiązany jest podmiot ubiegający się o zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gospodarki odpadami, uprzejmie informuję, iż zgodnie z art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów wydaje się na wniosek, który powinien zawierać m.in. wyszczególnienie rodzajów odpadów przewidywanych do odzysku lub unieszkodliwiania. W przypadku gdy określenie rodzaju jest niewystarczające do ustalenia zagrożeń, jakie te odpady mogą powodować dla środowiska, właściwy organ może wezwać wnioskodawcę do podania podstawowego składu chemicznego i właściwości odpadów. W związku z powyższym podanie składu chemicznego odpadu (jedynie podstawowego) jest wymagane na wniosek właściwego organu, którym jest wojewoda lub starosta (art. 26 cytowanej ustawy), wtedy gdy nie można ustalić jednoznacznie zagrożeń, jakie ten odpad może powodować dla środowiska wyłącznie na podstawie rodzaju (kodu) odpadu.
W pełni podzielam także wrażony w interpelacji pogląd pana posła co do potrzeby stosowania jednolitej interpretacji nowych przepisów. Ma temu służyć m.in. wprowadzona w Ministerstwie Środowiska formuła udostępniania ważniejszych wyjaśnień dotyczących przepisów nowo uchwalonych ustaw w Internecie.
Jednocześnie uprzejmie informuję, iż w Ministerstwie Środowiska oraz w Głównym Inspektoracie Ochrony Środowiska podejmowany jest cały szereg działań systemowych mających na celu właściwe wyjaśnienie przepisów kluczowych ustaw z zakresu ochrony środowiska. W szczególności przygotowywane są interpretacje dotyczące poszczególnych przepisów ustawowych. Wyjaśnienia te opracowywane są zarówno z własnej inicjatywy Ministerstwa Środowiska, jak również w formie odpowiedzi na zapytania. Wszystkie wyjaśnienia prawne, jak wcześniej wskazano, są następnie udostępniane szerokiemu gronu zainteresowanych na stronie internetowej Ministerstwa Środowiska.
W celu wyjaśnienia instytucji prawnych wprowadzonych na mocy nowych ustaw ekologicznych w Ministerstwie Środowiska przygotowywane są również wszelkiego rodzaju poradniki, podręczniki, wskazówki metodyczne oraz inne materiały, kierowane zarówno do organów administracji publicznej, jak i do podmiotów korzystających ze środowiska - adresatów obowiązków ustawowych. Przykładowo można wskazać tu ˝Kodeks dobrych praktyk rolniczych˝ zawierający wskazówki dotyczące sposobów ograniczania stosowania azotanów w rolnictwie.
Interpretacja nowych przepisów prawnych z zakresu ochrony środowiska dokonywana jest również w ramach projektów finansowych ze środków PHARE w formie tzw. porozumień bliźniaczych (twinning) oraz umów bilateralnych, zawieranych przez ministra środowiska z przedstawicielami rządów państw członkowskich Unii Europejskiej. W ramach wskazanych projektów opracowywane są - przy współudziale ministerstwa - przewodniki dla urzędników administracji publicznej szczebla regionalnego i lokalnego odnośnie do poszczególnych zagadnień regulowanych ustawami. W szczególności można tu wymienić opracowane w ramach duńskiego projektu pomocowego w zakresie wdrażania dyrektywy w sprawie swobodnego dostępu do informacji o środowisku i jego ochronie , dyrektywy w sprawie oceny skutków dla środowiska niektórych publicznych i prywatnych przedsięwzięć oraz konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (konwencja z Aarhus), podręczniki dotyczące dostępu do informacji o środowisku i jego ochronie, udziału społeczeństwa w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko oraz procedur oceny oddziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć, ze szczególnym uwzględnieniem kwalifikowania przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko oraz określania zakresu raportu.
W ramach współpracy bilateralnej w Ministerstwie Środowiska wdrażane są również programy pilotażowe mające na celu pewnego rodzaju ˝przetestowanie˝ nowych instytucji prawnych, a tym samym praktyczne przygotowanie adresatów obowiązków ustawowych do ich spełnienia. Szczególnie interesujący przykład stanowi tu, przeprowadzony w ramach duńskiego projektu pomocowego w zakresie wdrażania dyrektywy o zintegrowanym zapobieganiu i ograniczanu zanieczyszczeń (IPPC), program pilotażowy dla trzech wybranych województw dotyczący procedur wydawania zintegrowanych pozwoleń na korzystanie ze środowiska.
Dodatkowo, zarówno w ramach pomocy zagranicznej, jak i z inicjatywy Ministerstwa Środowiska, organizowane są szkolenia, seminaria oraz warsztaty mające na celu nie tylko wyjaśnienie przepisów ustawowych, ale również wskazanie sposobów ich implementacji. Wśród nich warto wymienić cykl szkoleń przeprowadzonych w Centralnym Ośrodku Doskonalenia Kadr Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Dębe k. Warszawy oraz zorganizowaną ostatnio przez Ministerstwo Środowiska krajową konferencją nt. ˝Procedury w zakresie ocen oddziaływania na środowisko˝ (26-27 listopada br., Przysiek k. Torunia).
Ponadto uprzejmie informuję, iż działania zmierzające do wyjaśnienia przepisów nowego prawa ekologicznego realizowane są także przez podmioty spoza kręgu administracji publicznej. Opracowywane są różnego rodzaju komentarze i przewodniki, wśród których do najbardziej kompleksowych należy powoływany wcześniej komentarz do ustawy Prawo ochrony środowiska (red. J. Jendrośka). Działania w tym zakresie wspierane są ze środków funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej.
Minister
Stanisław Żelichowski
Warszawa, dnia 31 grudnia 2001 r.