IV kadencja

Odpowiedź sekretarza stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości - z upoważnienia ministra -

na interpelację nr 341

w sprawie potrzeby nowelizacji ustawy o księgach wieczystych i hipotece oraz problemów powstających w praktyce w procesie stosowania jej przepisów przez organy wymiaru sprawiedliwości

   Szanowny Panie Marszałku! W odpowiedzi na interpelację pana posła Wiesława Okońskiego w sprawie propozycji zmian w ustroju ksiąg wieczystych uprzejmie przedstawiam następujące stanowisko.

   I. W skali całego kraju w 2000 r. do wydziałów ksiąg wieczystych wpłynęło 2 107 207 wniosków o wpis do księgi wieczystej. W tym samym okresie sądy załatwiły 2 203 178 spraw z tego zakresu, pozostało zaś 577 011 spraw niezałatwionych, stanowiących zaległość. Przeciętny wskaźnik czasu trwania postępowania wynosił 3,3 miesiąca. Oczywiście nie oznacza to, że taki jest okres oczekiwania na rozpoznanie i załatwienie każdej sprawy o wpis w księdze wieczystej w Polsce. W sądach prowincjonalnych z reguły sprawy te załatwiane są bardzo szybko, w ośrodkach wielkomiejskich zaś czas trwania postępowania jest relatywnie dłuższy. Należy zaznaczyć, że od 1998 r. mimo zwiększonego wpływu spraw wskaźniki przeciętne czasu trwania postępowania wieczystoksięgowego ulegają poprawie, niemniej jednak nadal są niezadowalające. W 32 okręgach sądowych czas trwania postępowania nie przekracza 3 miesięcy, w 8 okręgach wynosi 3-6 miesięcy, zaś w 3 okręgach - 6-12 miesięcy.

   Radykalnie poprawiono obsługę stron w zakresie wydawania odpisów ksiąg wieczystych. Pomimo wielkiej liczby wniosków (np. w 2000 r. wpłynęło 1 286 000) przeciętny czas od zgłoszenia wniosku do wydania odpisu wynosił 16 dni. I w tym zakresie występują znaczne różnice między ośrodkami sądowymi.

   Postępowanie wieczystoksięgowe jest rodzajem sądowego postępowania rozpoznawczego. Wbrew błędnemu, ale niestety rozpowszechnionemu mniemaniu, nie ogranicza się ono do zwykłej, automatycznej rejestracji zdarzeń związanych z nieruchomością, lecz obejmuje badanie treści wniosku oraz księgi wieczystej i zawiera elementy kontroli zgodności z prawem dokonanych czynności. Pełni więc nie tylko funkcje rejestracyjne, ale przede wszystkim zmierza do ustalenia stanu prawnego nieruchomości.

   W europejskich systemach prawnych, w których prowadzone są księgi wieczyste, postępowanie to z reguły jest domeną sądownictwa, a sądowy system rozpoznawania spraw wieczystoksięgowych jest uznawany za jedną z podstawowych gwarancji własności i porządku prawnego w zakresie nieruchomości. Stąd w żadnym z państw, których system prawny obejmuje księgi wieczyste, postępowanie z tego zakresu nie ma charakteru odręcznego załatwiania wpisów. Np. w Niemczech, w których księgi wieczyste są prowadzone przez sądy z zastosowaniem w pełni informatycznego systemu, przeciętny czas rozpatrywania sprawy o wpis do księgi wieczystej wynosi 1-1,5 miesiąca i wynik ten jest uważany za zadowalający i odpowiadający potrzebom obrotu nieruchomościami.

   II. Oczywiście stan w księgach wieczystych w Polsce nie jest zadowalający. Przyczyny tego stanu są zróżnicowane i złożone. Ich podstawowym źródłem jest polityka państwa w latach 1945-1989, zmierzająca do pozbawienia prawnego znaczenia ksiąg wieczystych jako rejestru publicznego nieodpowiadającego założeniom gospodarki, ograniczania prawa własności innej niż społeczna. Tylko determinacji prawników wychowanych w tradycji prawa zawdzięczać należy zachowanie instytucji ksiąg wieczystych. Marginalizowanie roli ksiąg wieczystych w obrocie prawnym powodowało brak zainteresowania właścicieli w utrzymywaniu aktualnego stanu wpisów. Po 1989 r., w związku z przywracaniem roli prawa własności, księgi wieczyste stały się przedmiotem powszechnego zainteresowania i zaczęły ponownie odgrywać istotną rolę w obrocie prawnym.

   Organizacja ksiąg wieczystych, prowadzonych od 1964 r. przez notariuszy w państwowych biurach notarialnych, nie odpowiadała potrzebom gospodarki wolnorynkowej, a przede wszystkim nie stanowiła dostatecznej gwarancji ochrony przez państwo prawa własności. Przywróceniu zasady sądowej ochrony gwarancji własności nieruchomości towarzyszył jednocześnie dynamiczny wzrost niezbędnych regulacji stanu prawnego nieruchomości. Poza zwykłym wzrostem obrotu prawnego nastąpiła konieczność regulacji spraw własnościowych związanych z przekształceniami ustrojowymi w kraju, obejmujących m.in. komunalizację mienia i uwłaszczenie dawnych jednostek państwowych. Sądy jednak nie zostały właściwie przygotowane organizacyjnie i technicznie do wykonywania tak znacznie zwiększonych zadań.

   Już na wstępie przejęcia przez sądy postępowania z zakresu ksiąg wieczystych powstały poważne zaległości. Ten stan rzutował na późniejszą pracę wydziałów ksiąg wieczystych, która wiązała się nie tylko z likwidacją stanu spraw zaległych, ale również z koniecznością opanowywania stale zwiększającego się wpływu bieżącego. Mimo takiego stanu i stale niedostatecznych środków pozostających w dyspozycji resortu sprawiedliwości od 1998 r. następowała powolna, lecz stała poprawa funkcjonowania sądowego systemu ksiąg wieczystych.

   Aktualnie działa 327 wydziałów ksiąg wieczystych, w których funkcje orzecznicze wykonuje blisko 500 sędziów i 220 referendarzy, których obsługuje ok. 2300 pracowników administracyjnych. Na stan zaległości głównie rzutuje sytuacja w okręgu sądu warszawskiego, okręgu sądu szczecińskiego i kilku dużych aglomeracji miejskich w Polsce, w szczególności w Poznaniu i Łodzi oraz we Wrocławiu.

   Warto nadmienić, że np. okręg śląski osiąga dobre wskaźniki postępowania, gdyż średni czas oczekiwania na załatwienie sprawy wynosi 1-2 miesięcy.

   III. W celu likwidacji stanu zaległości oraz usprawnienia postępowania sądowego zostały podjęte przez resort działania legislacyjne, organizacyjne i nadzorcze.

   Najistotniejszym aktem prawnym mającym na celu poprawę stanu ksiąg wieczystych jest uchwalona w dniu 11 maja 2001 r. ustawa o zmianie ustawy o księgach wieczystych i hipotece, ustawy Kodeks postępowania cywilnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz ustawy Prawo o notariacie, która weszła w życie dnia 23 września 2001 r. Zmiany ustrojowo-materialne i proceduralne w ustawie zapewniają przyspieszenie procedur wieczystoksięgowych, a nadto przepisy dyscyplinują właścicieli nieruchomości w zakresie dbana o to, aby treść księgi wieczystej była zgodna z rzeczywistym stanem prawnym. Ponadto ustawa nałożyła na notariuszy obowiązek pobierania opłat sądowych od dokonanych czynności cywilnoprawnych, jeśli wynika obowiązek wpisania prawa w księdze wieczystej, co już przyczynia się do szybszego obiegu dokumentów w sądzie. Ustawa stworzyła prawne możliwości wprowadzenia informatycznego systemu prowadzenia ksiąg wieczystych. Praktyczne efekty działania rozwiązań przyjętych w tej ustawie można będzie ocenić po upływia około jednego roku jej obowiązywania.

   Ministerstwo Sprawiedliwości podejmowało działania w zakresie zmian organizacyjnych, zwłaszcza w tych sądach, w których stan ksiąg wieczystych stanowi największy problem. Przede wszystkim uznano za niezbędne dokonywanie podziału wielkich jednostek, w których nie można było stosować racjonalnej organizacji pracy i sprawować nadzoru.

   I tak w IV kw. 2000 r. utworzono w Sądzie Rejonowym dla Warszawy-Mokotowa w miejsce dwóch wydziałów cztery wydziały. Wymiernym skutkiem reorganizacji wydziału ksiąg wieczystych w Warszawie poza sprawniejszą obsługą interesantów jest skrócenie czasu obsługi i oczekiwania na wydanie odpisu z księgi wieczystej od 14 dni do jednego miesiąca, podczas gdy wcześniej okres ten wynosił 2-3 miesięcy.

   Ponadto utworzono 5 nowych wydziałów ksiąg wieczystych w innych sądach, zmniejszając tym samym zbyt duże jednostki organizacyjne. Przeprowadzono reorganizację Wydziału Ksiąg Wieczystych we Wrocławiu, zgodnie z programem naprawczym mającym na celu usunięcie skutków powodzi.

   W ramach działalności nadzorczej przeprowadzane są wizytacje, lustracje wydziałów, opracowywane są półroczne analizy, na podstawie których w odniesieniu do poszczególnych wydziałów ksiąg wieczystych podejmowane są czynności nadzorcze resortu zmierzające do poprawy i usprawnienia postępowania wieczystoksięgowego, ułatwienia obsługi interesantów, zmniejszenia stanu zaległości. Ponadto obejmuje się badaniem przyczyny, które powodują pogorszenie postępowania wieczystoksięgowego, i opracowuje programy naprawcze pod nadzorem resortu. Obecnie objęto nadzorem wszystkie wydziały ksiąg wieczystych, w których zaległość wynosi ponad 6 miesięcy, ze szczególnym uwzględnieniem okręgu warszawskiego, szczecińskiego, miasta Poznania i Wrocławia. Liczba wydziałów ksiąg wieczystych objętych nadzorem wynosi około 30, tj. 10% wszystkich wydziałów.

   Mając na względzie bardzo krótki okres obowiązywania dokonanych ustawą z dnia 11 maja 2001 r. zmian w prawnych podstawach funkcjonowania ksiąg wieczystych, których ocena może być dokonana po upływie ok. jednego roku ich obowiązywania, w Ministerstwie Sprawiedliwości nie przewiduje się prac legislacyjnych nad zmianą ustroju ksiąg wieczystych.

   IV. Zasadniczym kierunkiem dalszych działań mających na celu poprawę funkcjonowania ksiąg wieczystych jest przygotowanie i wdrożenie zinformatyzowanego systemu ich prowadzenia, w powiązaniu i ścisłej współpracy z systemem katastru gruntowego (ewidencji gruntów i budynów).

   Modernizacja systemu ksiąg wieczystych jest celem długofalowym i działania związane z pracami zaowocowały uzyskaniem z Komisji Europejskiej środków finansowych z funduszu PHARE 2000 na rozpoczęcie realizacji programu ˝Nowa księga wieczysta˝. Obecnie przygotowywany jest do wdrożenia pilotażowy program w zakresie elektronicznej księgi wieczystej w 6 sądach, potem docelowo w 24 sądach, który ma na celu ocenę stopnia przygotowania sądów i zbliżenie funkcjonowania wydziałów do wymogów Unii Europejskiej, a zwłaszcza przygotowanie podstaw prawnych do funkcjonowania elektronicznej księgi wieczystej.

   Z inicjatywy Ministerstwa Sprawiedliwości w grudniu 2001 r. około 200 sędziów i referendarzy uczestniczyło w seminarium, zorganizowanym przez Fundację na rzecz Kredytu Hipotecznego dla środowiska bankowego, z udziałem sędziów Sądu Najwyższego. Seminarium odbywało się pod hasłem ˝Księgi wieczyste jako gwarant bezpieczeństwa obrotu nieruchomościami w praktyce sądów wieczystoksięgowych i banków˝. Przedstawiciele największych banków polskich stanowczo opowiadali się za zachowaniem sądowego systemu ksiąg wieczystych jako istotnej gwarancji bezpieczeństwa obrotu i bezpieczeństwa kredytowego.

   W styczniu 2002 r. 13-osobowa grupa sędziów na zaproszenie Ministerstwa Sprawiedliwości Saksonii zapoznała się z funkcjonowaniem elektronicznej księgi wieczystej oraz procesem migracji danych z tradycyjnych ksiąg wieczystych w sądach w Lipsku i Miśni.

   W Ministerstwie Sprawiedliwości przygotowywana jest koncepcja zmiany struktury opłat w postępowaniu wieczystoksięgowym przez wprowadzenie opłat stałych, a także trwają prace nad zmianami legislacyjnymi warunkującymi wdrożenie systemu elektronicznej księgi i testowanie oprogramowania w ośrodkach pilotażowych. Wielkość środków finansowych przeznaczonych na funkcjonowanie wydziałów ksiąg wieczystych jest uzależniona od wielkości środków pieniężnych w budżecie zarezerwowanych na działanie wymiaru sprawiedliwości.

   V. Ustosunkowując się do podniesionej w interpelacji propozycji przekazania prowadzenia ksiąg wieczystych prywatnym kancelariom działającym na warunkach rynkowych na własny rachunek, należy zauważyć, że w żadnym z państw kręgu europejskiej kultury prawnej rozwiązania takie nie występują.

   Również stanowisko Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Cywilnego w tej kwestii jest jednoznacznie negatywne. Projekt prywatyzacji ksiąg wieczystych wymagałby przebudowy całego istniejącego systemu prowadzenia ksiąg wieczystych przez zastąpienie rozwiązaniami ustawowymi, których skutków nie da się nawet w przybliżeniu ustalić, a które przede wszystkim musiałyby znacznie zwiększyć koszty obrotu prawnego. Powierzenie prowadzenia ksiąg wieczystych prywatnym kancelariom jako tendencja prywatyzacji funkcji państwa musiałoby pociągnąć za sobą wycofanie państwowej gwarancji towarzyszącej obecnemu ustrojowi ksiąg wieczystych. W tym miejscu należy jeszcze raz przypomnieć, że wpis do księgi wieczystej jest orzeczeniem sądu, a nie rejestracją zdarzenia. Przy zmianie postulowanej w interpelacji nie byłoby do pomyślenia zachowanie zasady rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych oraz hipoteki jako prawa powstającego z mocy orzeczenia sądowego, jakim jest wpis w księdze wieczystej. Taka zaś sytuacja musiałaby spowodować powstanie innego, dalece bardziej kosztownego mechanizmu zabezpieczania własności nieruchomości, np. znanego w systemie amerykańskim ubezpieczenia ryzyka nieważnych kontraktów.

   Ponadto utrata dochodów skarbu państwa z pobieranych opłat i kosztów w postępowaniu wieczystoksięgowym jest całkowicie pewna i wymierna. Poniesione przez skarb państwa wydatki związane z dotychczasowym funkcjonowaniem wydziałów i stanem przygotowań do elektronicznego jednolitego systemu sądowego prowadzenia ksiąg wieczystych zostałyby zmarnowane. W rezultacie nie istniałaby możliwość kontynuacji finansowania nowoczesnych rozwiązań ze środków PHARE, przyznanych na program informatyzacji sądowej księgi wieczystej.

   Pozytywne doświadczenia co do reprywatyzacji notariatu nie mogą być argumentem za prywatyzacją prowadzenia ksiąg wieczystych. W odróżnieniu od ksiąg wieczystych, które w przeważającej liczbie państw europejskich posiadających ten instrument prawny należą do domeny sądów, a we wszystkich są prowadzone przez instytucje państwowe, notariat typu łacińskiego jest wszędzie prywatny. Upaństwowienie notariatu było rozwiązaniem sprzecznym z europejską kulturą prawną, a jego reprywatyzacja w Polsce stanowiła przywrócenie normalności. Notariat spełnia inne funkcje niż księgi wieczyste, a przy prywatnym notariacie nie można by uznać za dopuszczalne powierzenia czynności kontrolnych wobec obrotu notarialnego (a takie funkcje również pełni postępowanie o wpis w księdze wieczystej) innej prywatnej instytucji.

   Powoływanie się na prywatyzację organów egzekucyjnych (tj. komorników) nie jest również trafne. Wprawdzie egzekucja jest wykonywana w oparciu o autorytet państwa, lecz w postępowaniu egzekucyjnym nie wykonuje się funkcji orzeczniczej. Stopniowa prywatyzacja funkcji komornika, począwszy od 1997 r., zakończona jako pełna od 1 stycznia 2002 r., nie dostarczyła pozytywnych doświadczeń tak co do przyspieszenia, jak i efektywności egzekucji.

   Zaznaczyć należy, że prywatyzacja zadań z zakresu prowadzenia ksiąg wieczystych, tak jak reprywatyzacja notariatu, nieuchronnie musiałaby spowodować wzrost obciążeń finansowych uczestników obrotu, co nie mogłoby uzyskać społecznej aprobaty.

   Z wyrazami szacunku

   Sekretarz stanu

   Jerzy Łankiewicz

   Warszawa, dnia 6 lutego 2002 r.