IV kadencja

Odpowiedź ministra gospodarki, pracy i polityki społecznej

na zapytanie nr 1254

w sprawie możliwości założenia banku wspierającego rozwój eksportu i udzielającego gwarancji kredytowych polskim eksporterom

   W odpowiedzi na przesłane przy piśmie pana Donalda Tuska wicemarszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (SPS-0203-1254/02 z 19 grudnia 2002 r.) zapytanie posła Andrzeja Leppera w sprawie możliwości założenia banku wspierającego rozwój eksportu i udzielającego gwarancji kredytowych polskim eksporterom, poniżej przedstawiam informacje na temat dotychczas podejmowanych działań oraz dalszych zamierzeń rządu w tym zakresie.

   Kredytowanie transakcji eksportowych jest powszechną praktyką w handlu międzynarodowym, a w odniesieniu do towarów inwestycyjnych i kontraktów budowlano-montażowych jest wręcz podstawowym warunkiem realizacji eksportu. W krajach rozwiniętych gospodarczo eksporterzy mają możliwość korzystania z finansowania eksportu oferowanego przez specjalistyczne banki państwowe bądź banki działające ze wsparciem państwa (exim bank). Model ten opiera się na wykorzystaniu środków udostępnianych tym instytucjom w ramach specjalnych funduszu oraz ze środków oferowanych na rynku kapitałowym.

   W Polsce zaledwie ok. 2% polskiego eksportu jest finansowane kredytami, co wiąże się z wciąż wysokimi ich kosztami (w krajach Europy Zachodniej kredyt bankowy pokrywa co najmniej 25% eksportu). W Polsce kredyty eksportowe nie są finansowane ze środków publicznych. Są one dostępne w bankach komercyjnych na warunkach rynkowych lub ze środków własnych eksportera, w ciężar odroczonych płatności importera.

   Konkurenci polskich eksporterów pochodzący w większości z krajów rozwiniętych gospodarczo mają możliwość korzystania z finansowania eksportu oferowanego przez specjalistyczne banki państwowe bądź banki działające ze wsparciem państwa. Szczegółowe rozwiązania stosowane przy finansowaniu eksportu przez te instytucje różnią się między sobą. Opierają się one jednak na korzystaniu ze środków udostępnianych tym instytucjom w ramach specjalnych funduszy oraz ze środków oferowanych na rynku kapitałowym. Korzystnie oprocentowane środki z międzynarodowego rynku kapitałowego mogą uzyskać banki o ratingu na poziomie AAA, a w krajach rozwiniętych gospodarczo rating ten posiadają przede wszystkim instytucje państwowe bądź działające przy wsparciu państwa.

   Banki komercyjne nie postrzegają eksporterów jako oddzielnego segmentu swoich klientów, brakuje więc oferty finansowej odpowiadającej na specyficzne zapotrzebowanie esporterów. Nie wydaje się jednak, aby zmiana tej sytuacji w krótkim okresie była możliwa, banki mają wiele innych możliwości mniej ryzykownego i bardziej rentownego lokowania wolnych środków finansowych. Wskazuje to na celowość wsparcia kredytowania eksportu ze środków publicznych, szczególnie w zakresie kredytów opartych o stałe stopy procentowe. Eksporterzy obawiają się zaciągania kredytów opartych o zmienne stopy procentowe, a oferowane przez banki instrumenty zabezpieczające przed ryzykiem zmiany stopy procentowej postrzegane są jako zbyt drogie i skomplikowane (podobnie jak w przypadku ryzyka kursowego).

   W związku z powyższym na szczególną uwagę zasługują wszelkie inicjatywy zmierzające do poprawy warunków finansowanie polskiego eksportu na zasadach kredytowych.

   Należy tu wspomnieć m.in. o:

   - dokumencie rządowym ˝Ocena sytuacji i propozycje działań dla poprawy sytuacji w handlu zagranicznym Polski˝, przyjętym przez Radę Ministrów 4 sierpnia 1999 r.,

   - przygotowanym w maju 2000 r. przez Zarząd Korporacji Ubezpieczeń Kredytów Eksportowych SA (KUKE SA) i Bank Gospodarstwa Krajowego (BGK) ˝Memorandum w sprawie refinansowania średnioterminowych kredytów eksportowych ubezpieczonych w KUKE SA ze środków zgromadzonych na wyodrębnionym rachunku, utworzonym w Banku Gospodarstwa Krajowego˝,

   - ˝Raporcie dla KERM na temat instrumentów wspierania eksportu na tle sytuacji w handlu zagranicznym w latach 1000-2002˝, dokumencie przyjętym przez Radę Ministrów 23 sierpnia 2001 r.,

   - przyjętym przez Komitet Rady Ministrów w dniu 11 grudnia 2002 r. dokumencie ˝Założenia polityki handlowej wobec rynków wschodnich na lata 2002-2004. Program odzyskania rynków wschodnich˝.

   Do chwili obecnej nie zapadła decyzja o utworzeniu banku wyspecjalizowanego w finansowaniu transakcji eksportowych. Biorąc pod uwagę, że utworzenie takiego banku wymagałoby wydatkowania środków budżetowych rzędu 100 mln USD na sfinansowanie kapitału założycielskiego oraz dalszych nakładów na pokrycie kosztów działalności przez pierwsze 2-3 lata, odrzucono projekt powołania od podstaw wyodrębnionego banku. Podejmowane są jednak próby wyposażenia jednego z już istniejących banków państwowych - BGK - w instrumentarium niezbędne dla obsługi kredytowych transakcji eksportowych ze wsparciem skarbu państwa.

   Program DOKE.

   Na podstawie umowy zawartej 15 lutego 2002 r. z BGK przez Ministerstwo Finansów, BGK został administratorem Programu dopłat do oprocentowania kredytów eksportowych (DOKE). W związku z zobowiązaniami Polski wobec WTO oraz dostosowaniem systemu oficjalnego wspierania eksportu do regulacji OECD i UE, mocą uchwalonej w dniu 8 czerwca 2001 r. ustawy o dopłatach do oprocentowania kredytów eksportowych o stałych stopach procentowych (DzU nr 73, poz. 762), system dopłat do oprocentowania kredytów eksportowych opartych o stałe stopy procentowe (funkcjonujący w większości krajów Unii Europejskiej) zastąpił ówczesny system dopłat do oprocentowania kredytów eksportowych opartych o zmienne stopy procentowe. Jego uruchomienie w oparciu o wyżej wspomnianą ustawę miało na celu zbliżenie zasad oficjalnego finansowego wspierania eksportu do tych, z których korzystają eksporterzy i producenci w rozwiniętych krajach uprzemysłowionych.

   Mechanizm dopłat ma na celu zapewnienie stabilizacji oprocentowania kredytów eksportowych w oparciu o stałe referencyjne stopy procentowe CIRR - Commercial Interest Reference Rates. Stopy CIRR to stopy procentowe ogłaszane okresowo przez Sekretariat OECD, wyznaczające minimalny poziom stóp oprocentowania kredytów eksportowych w państwach będących uczestnikami Porozumienia o Wytycznych dla Oficjalnie Wspieranych Kredytów Eksportowych (the Arrangement on Guidelines for Officially Supported Export Credits - tzw. Censensus OECD). Stopy CIRR ogłaszane są przez prezesa BGK i publikowane w Dzienniku Urzędowym RP ˝Monitor Polski˝.

   Program dopłat do oprocentowania kredytów eksportowych (DOKE) oparty został na wzajemnych okresowych rozliczeniach między administratorem systemu Bankiem Gospodarstwa Krajowego (w oparciu o umowę zawartą z ministrem finansów) a bankami bezpośrednio udzielającymi kredytów eksportowych. W ramach systemu banki (z którymi została podpisana umowa DOKE) mogą uzyskać z budżetu państwa, za pośrednictwem Banku Gospodarstwa Krajowego, dopłaty do oprocentowania kredytów eksportowych, zapewniające stabilizację oprocentowania kredytu oferowanego eksporterowi w całym okresie kredytowania.

   W przypadku wystąpienia różnicy pomiędzy kosztem finansowania kredytu w okresie umowy kredytowej a zaoferowanym eksporterowi stałym oprocentowaniem kredytu eksportowego BGK udziela ze środków budżetowych dopłaty bankowi eksportera (nadwyżka kosztów finansowania banku) lub bank eksportera dokonuje wypłaty na rzecz BGK (nadwyżka oprocentowania kredytu nad kosztami finansowania banku). Dzięki temu mechanizmowi wysokość stałej stopy procentowej CIRR i marży bankowej, określone w umowie DOKE, pozostają na stałym poziomie przez cały okres obowiązywania umowy.

   Kredyty rządowe.

   Pomoc państwa w zakresie finansowania eksportu nie powoduje zakłóceń w funkcjonowaniu sektora bankowego, gdyż ograniczona jest najczęściej do kredytów, które są niechętnie udzielane przez banki komercyjne. Jest ona również udzielana zgodnie z zasadami WTO i OECD odnoszącymi się do działalności państwa w zakresie bezpośredniego finansowania eksportu.

   W praktyce szeregu państw członkowskich Unii Europejskiej stosowane są kredyty rządowe udzielane w głównej mierze krajom rozwijającym się, o poziomie dochodu na głowę mieszkańca nieprzekraczającym 2975 USD (według danych International Bank for Reconstrution and Development za rok 2001), z przeznaczeniem na finansowanie eksportu dóbr (w tym w szczególności dóbr inwestycyjnych) i usług z kraju kredytodawcy (tzw. pomoc wiązana). Pomoc wiązana może być udzielana tylko na preferencyjnych, tj. lepszych niż rynkowe, warunkach i wyłącznie na realizację w kraju kredytobiorcy projektów o charakterze rozwojowym. Zasady udzielania pomocy wiązanej zostały uregulowane w ww. Censensusie OECD.

   Bez względu na kryterium dochodowe znacząco ograniczony jest dopuszczalny zakres pomocy wiązanej dla krajów w transformacji - w przypadku Białorusi, Estonii, Federacji Rosyjskiej, Łotwy, Litwy, Słowenii i Ukrainy może ona dotyczyć tylko bezzwrotnych grantów oraz pomocy humanitarnej i żywnościowej. W przypadku krajów kredytobiorców innych niż najuboższe kraje świata (Least Level Developing Countries - zgodnie z definicją ONZ) projekty finansowane w ramach pomocy wiązanej nie mogą wykazywać zdolności do samofinansowania oraz nie mogą mieć dostępu do finansowania komercyjnego.

   W Polsce ta forma stosowana była jak dotychczas w bardzo ograniczonym zakresie, w latach 1999-2001 uruchomiono dwa kredyty rządowe finansujące polski eksport. Były to kredyty dla rządu socjalistycznej Republiki Wietnamu oraz rządu Republiki Jemenu. Były one jednak realizowane w ramach oficjalnej pomocy dla rozwoju (official development assistance - ODA), a nie pomocy wiązanej.

   Charakter pomocy wiązanej mają natomiast kredyty udzielone Chińskiej Republice Ludowej oraz Federalnej Republice Jugosławii. 29 września 2000 r. została podpisana umowa między rządem Rzeczypospolitej Polskiej a rządem Chińskiej Republiki Ludowej o współpracy finansowej. Umowa weszła w życie w dniu 21 września 2001 r. 16 października 2002 r. podpisana została umowa między rządem Rzeczypospolitej Polskiej a rządem Federalnej Republiki Jugosławii o udzieleniu kredytu. Kredyt w wysokości 50 mln USD będzie przeznaczony na finansowanie dostaw z Polski maszyn, urządzeń oraz usług do Federalnej Republiki Jugosławii głównie w zakresie górnictwa i energetyki.

   Udzielenie preferencyjnego kredytu rządowego finansującego dostawy z Polski umożliwia polskim przedsiębiorstwom wejście na rynek danego kraju i ułatwia realizację w przyszłości dostaw na zasadach komercyjnych. Może także przyczynić się do promocji polskiego eksportu.

   Poręczenia i gwarancje skarbu państwa.

   Na podstawie ustawy z 8 maja 1997 r. o poręczeniach i gwarancjach udzielanych przez skarb państwa oraz niektóre osoby prawne (DzU nr 79, poz. 484, z późn. zm.) BGK ma prawo udzielać poręczeń ze środków Krajowego Funduszu Poręczeń Kredytowych (KFPK). Ustawa przewiduje przede wszystkim możliwość udzielenia wsparcia w postaci poręczenia lub gwarancji skarbu państwa spłaty kredytów udzielonych na finansowanie przedsięwzięć inwestycyjnych zapewniających m.in. rozwój eksportu dóbr i usług. Dokonana w czerwcu 2000 r. nowelizacja tej ustawy wprowadziła zapisy umożliwiające udzielenie poręczenia lub gwarancji pod warunkiem przeznaczenia objętego nimi kredytu na finansowanie zakupu materiałów lub wyrobów gotowych przeznaczonych na realizację przedsięwzięć polegających na wykonaniu dóbr inwestycyjnych na eksport o wartości kontraktowej powyżej 10 mln euro. Uchwalona w dniu 6 lipca 2001 r. nowelizacja ww. ustawy (DzU nr 81, poz. 876) rozszerza zakres stosowania poręczeń i gwarancji KFPK także na przypadki realizowania kontraktów eksportowych.

   Rozszerzenie zakresu udzielania poręczeń spłat kredytów zaciąganych z przeznaczeniem na finansowanie kontraktów eksportowych umożliwia m.in. wdrożenie programu Pakiet - Łatwy eksport, przygotowanego wspólnie przez KUKE SA i BGK i adresowanego w głównej mierze do małych i średnich przedsiębiorstw. Zakłada on udzielanie poręczeń spłat kredytu obrotowego finansującego kontrakt eksportowy (maksymalnie do wysokości 1,5 mln euro) przez BGK z KFPK. Eksporter zobowiązany jest posiadać promesę zawarcia kontraktu lub podpisany kontrakt, który dodatkowo obejmowany jest ochroną ubezpieczeniową KUKE SA. Istotnym novum programu jest stworzenie mechanizmu poręczenia dla banku finansującego kontrakt, który to mechanizm powinien zwiększyć skłonność banków do finansowania małych i średnich eksporterów. Instrument znajduje się obecnie w końcowej fazie uzgodnień.

   Na sieć instytucji udzielających poręczeń kredytowych dla małych i średnich przedsiębiorstw składają się obecnie KFPK w BGK oraz regionalne i lokalne funduszu poręczeń kredytowych. Poręczeniem może być objęty kredyt inwestycyjny oraz kredyt przeznaczony na zakup materiałów i surowców do produkcji zaciągnięty w banku krajowym lub zagranicznym w złotych lub walucie obcej. Poręczenia ograniczone są jednak do kredytów bankowych, nie obejmując pożyczek udzielanych przez instytucje finansowe niebędące bankami (np. fundusze, agencje).

   Fundusze pożyczkowe i poręczeniowe.

   Wśród małych i średnich przedsiębiorstw utrzymuje się tendencja do finansowania rozwoju przede wszystkim w oparciu o środki własne. Głównym problemem limitującym dostęp MSP do kredytów bankowych jest często spotykany, zwłaszcza u małych firm i tym bardziej osób rozpoczynających działalność gospodarczą, brak historii kredytowej oraz wiarygodności kredytowej oznaczającej brak odpowiedniego zabezpieczenia kredytu. Barierą jest również złożoność wniosków kredytowych oraz stosowanie przez nie uproszczonych form księgowości, co utrudnia bankom stosowanie standardowych metod oceny zdolności kredytowej. 13 sierpnia 2002 r. Rada Ministrów przyjęła rządowy program rozbudowy systemu funduszy pożyczkowych i poręczeniowych dla małych i średnich przedsiębiorstw w latach 2002-2006 ˝Kapitał dla przedsiębiorczych˝ mający na celu budowę zintegrowanego, efektywnego systemu regionalnych i lokalnych instytucji finansowych służących wzmocnieniu dostępu do finansowania zewnętrznego małym i średnim przedsiębiorcom.

   Program zakłada funkcjonowanie silnych instytucji regionalnych w każdym województwie oraz łącznie około 100 instytucji lokalnych. Instytucje te oferować będą następujące instrumenty finansowe:

   - poręczenia kredytów i pożyczek dla małych i średnich przedsiębiorstw i osób podejmujących działalność gospodarczą, w tym dla absolwentów,

   - pożyczki dla małych przedsiębiorstw, w tym na utworzenie nowych miejsc pracy oraz pożyczki dla osób podejmujących działalność gospodarczą, w tym dla absolwentów.

   Elementy składowe systemu funduszy poręczeń kredytowych:

   - Bank Gospodarstwa Krajowego i umiejscowiony w nim Krajowy Fundusz Poręczeń Kredytowych,

   - regionalne i lokalne instytucje prowadzące działalność poręczycielską.

   System funduszy pożyczkowych tworzyć będą natomiast:

   - Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości,

   - regionalne i lokalne instytucje prowadzące działalność pożyczkową.

   W etapie pierwszym w latach 2003-2004 utworzone zostaną lokalne i regionalne instytucje udzielające poręczeń oraz lokalne i regionalne instytucje udzielające pożyczek, które zasilone zostaną w minimalny kapitał niezbędny do ich funkcjonowania. Kapitał ten pochodził będzie ze źródeł krajowych oraz z dostępnych w tym okresie przedakcesyjnych środków PHARE. W drugim etapie budowy systemu w latach 2004-2006 nastąpi dokapitalizowanie funduszy lokalnych i regionalnych środkami funduszy strukturalnych Unii Europejskiej. Program nie wyklucza udziału środków prywatnych w zasilaniu systemu.

   Korporacja Ubezpieczeń Kredytów Eksportowych SA.

   W sferze finansowania transakcji eksportowych istotnym elementem jest KUKE SA prowadząca na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o gwarantowanych przez skarb państwa ubezpieczeniach kontraktów eksportowych (DzU nr 59 z 2001 r., poz. 609 t.j.) działalność w zakresie gwarantowanych przez skarb państwa ubezpieczeń eksportowych. Celem statutowym KUKE SA jest ˝wspieranie ubezpieczeniami i gwarancjami eksporterów i instytucji finansujących eksport krajowych produktów i usług poprzez stworzenie instytucji przyjaznej polskim eksporterom, sprawnej i elastycznej, dostosowującej działalność do ich potrzeb, a jednocześnie silnej finansowo i wiarygodnej dla partnerów w kraju i za granicą˝.

   Oferowane przez KUKE SA ubezpieczenia eksportowe mogą dotyczyć:

   - kredytów eksportowych,

   - kontraktów eksportowych,

   - inwestycji bezpośrednich za granicą,

   - kosztów poszukiwania zagranicznych rynków zbytu.

   Ubezpieczenia eksportowe odnoszą się zarówno do kredytu dostawcy (najbardziej tradycyjna forma kredytowania kontrahenta zagranicznego przez eksportera, który udzielając kredytu kupieckiego godzi się na odroczenie zapłaty za dostarczony towar czy zrealizowaną usługę), jak i kredytu dla nabywcy polskich towarów (kredyt celowy udostępniany bezpośrednio kontrahentowi zagranicznemu bądź jego bankowi z przeznaczeniem na finansowanie konkretnego projektu eksportowego przez bank krajowy lub zagraniczny bądź inną instytucję finansującą eksport; kredyt dla nabywcy stanowi dogodną formę finansowania sprzedaży bez angażowania środków własnych eksportera). Systemem ubezpieczeń eksportowych gwarantowanych przez skarb państwa objęte zostały wszystkie kredyty eksportowe o okresie spłaty 2 i więcej lat, a także kredyty eksportowe o okresie spłaty poniżej 2 lat, które są ubezpieczone od tzw. ryzyka nierynkowego.

   W celu ulepszenia funkcjonowania instrumentów wspierających eksport towarów i usług na rynek rosyjski finansowany kredytami do 5 lat KUKE SA przygotowała jako część ˝Pakietu dla Rosji˝ program ˝Kredyty eksportowe dla Federacji Rosyjskiej˝. Umożliwia on wzrost zaangażowania banków polskich i rosyjskich w obsługę polskich przedsiębiorców eksportujących do Rosji oraz rozwój handlu finansowanego kredytem, szczególnie przy dostawach dóbr inwestycyjnych oraz usług budowlanych. Równolegle KUKE SA opracowała kolejny program ˝Rosja - nasz partner handlowy˝, umożliwiający ubezpieczenie wierzytelności przysługujących z tytułu kontraktów eksportowych realizowanych z kontrahentami z Federacji Rosyjskiej.

   Działalność gwarancyjna KUKE SA obejmuje:

   - gwarancje dotyczące kontraktu eksportowego (przetargowe, zwrotu zaliczki, wykonania kontraktu, dobrego wykonania kontraktu),

   - gwarancje dla banków refinansujących kredyt dostawcy - wypłata odszkodowania gwarantowana jest przez skarb państwa,

   - gwarancje dla banków potwierdzających akredytywy związanych z kontraktem eksportowym - wypłata odszkodowania gwarantowana jest przez skarb państwa,

   - regwarancje,

   - gwarancje celne.

   Strategia gospodarcza rządu ˝Przedsiębiorczość - Rozwój - Praca˝.

   Ocena funkcjonującego w Polsce systemu finansowania transakcji eksportowych wymaga ponownego podkreślenia cechy charakterystycznej polskiego eksportu - niski stopień wykorzystywania kredytów eksportowych, realizacja sprzedaży eksportowej w transakcjach gotówkowych o krótkim terminie płatności. Podstawowym mankamentem obecnego systemu wspierania eksportu w Polsce jest brak banku eksportowo-importowego opartego na modelu funkcjonującym w wielu krajach banku. Niedostateczny stopień rozwoju infrastruktury rynku finansowego, skierowanej bezpośrednio do eksporterów powoduje, iż finansowanie działalności eksportowej jest szczególnie utrudnione.

   Strategia gospodarcza rządu ˝Przedsiębiorczość - Rozwój - Praca˝ zakłada, iż powinna nastąpić poprawa dostępności i warunków kredytów eksportowych udzielanych przez banki państwowe; kredyty eksportowe powinny być instrumentem podstawowym w stosunku do gwarantowanych przez skarb państwa ubezpieczeń kredytów eksportowych, jak również dopłat do oprocentowania kredytów eksportowych. W szczególnie uzasadnionych przypadkach rozważana ma być możliwość udzielania kredytów rządowych na większe transakcje eksportowe obejmujące dostawy sprzętu inwestycyjnego oraz innych dóbr.

   Minister

   Jerzy Hausner

   Warszawa, dnia 14 stycznia 2003 r.