IV kadencja

Odpowiedź sekretarza stanu w Ministerstwie Zdrowia - z upoważnienia ministra -

na zapytanie nr 349

w sprawie sytuacji materialnej środowiska pielęgniarek i położnych

   W nawiązaniu do pisma nr SP-110-38/HR/02 z dnia 20 marca 2002 r., dotyczącego odpowiedzi na zapytanie pana posła Arkadiusza Kaszni z dnia 28 lutego 2002 r. w sprawie sytuacji materialnej pielęgniarek i położnych, przesyłam w załączeniu informację o realizacji obligatoryjnej podwyżki wynagrodzeń w samodzielnych publicznych zakładach opieki zdrowotnej w 2001 r.

   Zasady kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń pracowników samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej określa ustawa z dnia 16 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz o zmianie niektórych ustaw (DzU z 1995 r. nr 1, poz. 2, z późn. zm.).

   Obligatoryjna podwyżka wynagrodzeń o 203 zł została wprowadzona ustawą z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz o zmianie niektórych ustaw i ustawy o zakładach opieki zdrowotnej (DzU z 2001 r., nr 54, poz. 45). Zgodnie z jej przepisami:

   - pracownikom samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej przysługuje od dnia 1 stycznia 2001 r. przyrost przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia nie niższy niż 203 zł miesięcznie w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy łącznie ze skutkami wzrostu wszystkich składników wynagrodzenia;

   - w roku 2002 przyrost ten nie może być niższy niż kwota ustalona według następującego wzoru:

   Pł = (Pp - Pp/Wsk) x 1,14

   gdzie poszczególne symbole oznaczają:

   Pł - przyrost przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia pracownika

   Pp - prognozowane na dany rok w ustawie budżetowej przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej

   Wsk - średnioroczny procentowy wskaźnik przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej prognozowany na dany rok w ustawie budżetowej

   (ma to zapewnić kolejny przyrost wynagrodzeń w 2002 r. w służbie zdrowia do poziomu średniego wynagrodzenia w kraju);

   - podmiot, który utworzył samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, może rozwiązać bez wypowiedzenia umowę o pracę lub odwołać kierownika zakładu opieki zdrowotnej, jeżeli zakład ten przekroczył przyrost przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia, ustalony jak wyżej, jeśli spowodowało to pogorszenie sytuacji finansowej zakładu.

   Ustawowy przyrost przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia dotyczy pracowników samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej zatrudniających powyżej 50 osób.

   Zasady realizacji przyrostu przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w danym roku kalendarzowym ustalają, w drodze porozumienia, strony uprawnione do zawarcia zakładowego układu zbiorowego pracy, tj. pracodawca i zakładowe organizacje związkowe. Porozumienie powinno uwzględniać sytuację i możliwości finansowe zakładu oraz ustalone w ustawie wskaźniki oraz powinno być zawarte w terminie do końca lutego każdego roku. W zakładach, w których porozumienie nie zostało zawarte, przyrost przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia ustala pracodawca, w drodze zarządzenia, w terminie do 10 marca każdego roku.

   Ustawa nie wskazuje źródła sfinansowania tych podwyżek. W uzasadnieniu do projektu ustawy (druk nr 2482) odnośnie do źródła sfinansowania skutków jej wejścia w życie wskazano, że ˝realizacja wzrostu wynagrodzeń nastąpi w ramach środków, jakimi będą dysponować pracodawcy, pochodzących głównie ze sprzedaży świadczeń zdrowotnych kontaktowanych przez kasy chorych˝.

   Finansowanie wynagrodzeń pracowników samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, a także podwyższanie płac wynikających z omawianej ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. powinno być dokonywane ze środków będących w dyspozycji danego zakładu. Jednak wobec trudnej sytuacji finansowej zakładów opieki zdrowotnej omawiana podwyżka wynagrodzeń nie jest w pełni realizowana.

   Ministerstwo Zdrowia wystąpiło do wojewodów z prośbą o przedstawienie informacji o realizacji postanowień ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz o zmianie niektórych ustaw i ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Z uzyskanych danych wynika, że realizacja obligatoryjnych podwyżek wynagrodzeń w samodzielnych publicznych zakładach opieki zdrowotnej przebiega w sposób zróżnicowany. W Polsce jest zarejestrowanych ponad 2500 samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej. Podwyżkę zrealizowało 1367 zakładów, z tej liczby tylko ok. 55% zrealizowało podwyżkę w pełnej wysokości, tj. 203 zł.

   W 2001 r. największy odsetek samodzielnych zakładów opieki zdrowotnej, w których nie dokonano obligatoryjnych podwyżek, występował w woj. łódzkim (66% zakładów), lubelskim (59%), pomorskim (60%), lubuskim (55%) i świętokrzyskim (52%).

   W pozostałych województwach podwyżkę wprowadzono w więcej niż połowie samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, ale w żadnym z nich odsetek ten nie przekroczył 90%. Szczegółowe dane przedstawia poniższa tabela 1.

   Tabela 1. Procent samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, w których dokonano obligatoryjnej podwyżki wynagrodzeń o 203 zł w 2001 r.

Województwo	Liczba SO ZOZ-ów, które zrealizowały podwyżkę	Szacunkowy % wykonania	Liczba SP ZOZ-ów, które zrealizowały podwyżkę:
			w całości	częściowo
dolnośląskie	200	80	brak danych	brak danych
kujawsko-pomorskie	76	60	60	16
lubelskie	25	41	10	15
lubuskie	25	45	10	15
łódzkie	60	34	43	17
małopolskie	175	87	122	43
mazowieckie	141	65	113	38
opolskie	30	75	17	13
podkarpackie	76	83	62	14
podlaskie	28	44	10	18
pomorskie	41	40	24	17
śląskie	254	90	brak danych	brak danych
świętokrzyskie	76	48	45	31
warmińsko-mazurskie	54	53	38	16
wielkopolskie	63	76	41	22
zachodniopomorskie	43	56	25	18
Razem	1367	61

   W I kw. 2002 r. sytuacja w omawianym zakresie przedstawia się znacznie gorzej, co obrazują dane zawarte w tabeli 2.

   Tabela 2. Realizacja ustawy o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń (...) za rok 2002, według stanu na dzień 15 marca 2002 r. (procent zakładów, w których dokonano podwyżki wynagrodzeń)

Województwo	Szacunkowy % wykonania
1	2
dolnośląskie	29
kujawsko-pomorskie	40
lubelskie	6
lubuskie	-
łódzkie	8
małopolskie	-
mazowieckie	-
opolskie	-
podkarpackie	50
podlaskie	5
pomorskie	50
śląskie	13
świętokrzyskie	29
warmińsko-mazurskie	7
wielkopolskie	76
zachodniopomorskie	-

   W pięciu województwach, tj. lubuskim, małopolskim, mazowieckim, opolskim oraz zachodniopomorskim żaden SP ZOZ nie dokonał podwyżki, zaś w trzech województwach wykonano podwyżkę w 50 i więcej procentach (woj. podkarpackie, pomorskie i wielkopolskie).

   Jako generalną przyczynę braku realizacji postanowień ustawy samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej wskazywały brak środków finansowych na jej realizację. Brak środków zaś wynikał głównie z niedoszacowania przez kasy chorych liczby zamawianych świadczeń zdrowotnych, limitowania zamawianych świadczeń zdrowotnych, nieopłacania świadczeń udzielanych ponad określone w umowach limity.

   Przepisy ustawy regulują relacje między pracodawcą a pracownikiem i nie nakładają na budżet państwa obowiązku finansowania podwyżek wynagrodzeń w samodzielnych publicznych zakładach opieki zdrowotnej. Ustawa nie daje państwu instrumentów umożliwiających rozwiązanie problemu wyrównań w tych zakładach, w których naruszono przepisy z dnia 22 grudnia 2000 r.

   Reforma systemu opieki zdrowotnej, nadając zakładom opieki zdrowotnej osobowość prawną i opierając ich zarządzanie o zasadę samofinansowania ograniczyła możliwość uzyskiwania dotacji z budżetu państwa tylko do wyjątkowych sytuacji (art. 55 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej, DzU nr 91, poz. 408 z późn. zm.). W ustawowo wskazanych przypadkach nie przewidziano możliwości dotowania wzrostu wynagrodzeń pracowniczych.

   Ponadto zgodnie z art. 40 Kodeksu cywilnego skarb państwa nie ponosi odpowiedzialności za zobowiązania innych państwowych osób prawnych. Wobec tego po wpisaniu do właściwego rejestru posiadające osobowość prawną samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej same pokrywają z posiadanych środków i uzyskanych przychodów koszty działalności i zobowiązań (art. 35 b ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej), a także we własnym zakresie pokrywają ujemny wynik finansowy (art. 60 ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej).

   W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 27 czerwca 2000 r. (sygn. akt K 20/99) w pkt IV uzasadnienia stwierdzono, że rekompensata z tytułu zadłużenia samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej ze strony skarbu państwa kłóciłaby się z zasadą samodzielności i samofinansowania tychże zakładów i prowadziłaby do podważenia celowości przekształceń jednostek (zakładów) budżetowych w jednostki samodzielne i samofinansujące. Podstawowym bowiem celem reformy służby zdrowia było stworzenie nowej kategorii zakładów opieki zdrowotnej, posiadających osobowość prawną, odrębność finansową i organizacyjną oraz w zupełnie nowy sposób realizujących zadania wynikające z ochrony zdrowia.

   Dlatego też zobowiązania zakładów opieki zdrowotnej, powstałe w czasie, gdy funkcjonują one w obrocie prawnym jako samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, nie są zobowiązaniami skarbu państwa, a tym samym nie ma ani podstaw prawnych, ani uzasadnienia do przekazania zakładom środków z budżetu państwa na uregulowanie tych zobowiązań.

   Na etapie projektowania ustaw okołobudżetowych w celu ograniczenia wydatków ze środków budżetowych zaprojektowane były ograniczenia wydatków na wynagrodzenia w odniesieniu do jednostek i podmiotów sektora finansów publicznych.

   W wyniku prac nad ww. projektami uchwalona została ustawa z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (DzU nr 154, poz. 1799), która w art. 3 ust. 1 pkt 9 stanowi, że w 2002 r. wielkość wynagrodzeń nie może przekroczyć wielkości wynagrodzeń z 2001 r. w jednostkach i podmiotach prawnych sektora finansów publicznych: państwowych lub samorządowych osobach prawnych utworzonych na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem m.in. samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej.

   Niezadowalający stopień realizacji obligatoryjnej podwyżki wynagrodzeń w samodzielnych publicznych zakładach opieki zdrowotnej i brak środków na realizację omawianej ustawy był przyczyną składania licznych pozwów sądowych i zaskarżania do ustawy do Trybunału Konstytucyjnego. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 10 stycznia 2002 r., stwierdził, że ˝przepis art. 4a ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz o zmianie niektórych ustaw stanowi podstawę indywidualnych roszczeń pracowników zatrudnionych w samodzielnych publicznych zakładach opieki zdrowotnej o podwyższenie w 2001 r. przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia za pracę o kwotę nie niższą niż 203 zł w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy˝.

   W całej Polsce w sądach pracy jest ponad 10 tys. pozwów złożonych przez pielęgniarki domagające się wypłaty zaległej, zagwarantowanej ustawą podwyżki wynagrodzeń. Sprawy te są rozstrzygane na korzyść pielęgniarek - zakłady opieki zdrowotnej są obligowane do wypłaty zaległych podwyżek. Nierzadko jest to przyczyną wzrostu zadłużenia zakładów opieki zdrowotnej lub redukcji personelu medycznego.

   W dniu 5 października 2001 r. do Trybunału Konstytucyjnego złożony został przez Federację Związków Pracodawców Zakładów Opieki Zdrowotnej RP wniosek o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r., wprowadzonego art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz o zmianie niektórych ustaw i ustawy o zakładach opieki zdrowotnej (DzU z 2001 r. nr 5, poz. 45, z późn. zm.).

   Zdaniem federacji przepis dotyczący przyrostu przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w samodzielnych publicznych zakładach opieki zdrowotnej w latach 2001-2002 jest niezgodny z zasadą państwa prawnego i wywodzonymi z niej zasadami szczegółowymi: sprawiedliwości społecznej, przyzwoitej legislacji, zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasadą równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP). W uzasadnieniu wskazano, że przepisy ustawy:

   - nie określają źródeł sfinansowania skutków obligatoryjnych podwyżek wynagrodzeń,

   - obejmują przepisami tylko część rynku usług zdrowotnych - pozostawiają poza ustawą pracowników niepublicznych zakładów opieki zdrowotnej,

   - zostały zbyt późno ogłoszone, bez odpowiedniego vacatio legis (ustawa zmieniająca z dnia 22 grudnia 2000 r. ogłoszona została w dniu 24 stycznia 2001 r.).

   Do Trybunału Konstytucyjnego skierował także pytanie prawne Sąd Rejonowy - Sąd Pracy w Chełmie IV Wydziału Pracy, a mianowicie czy art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. jest zgodny z art. 2, 7 i 20 Konstytucji RP oraz czy art. 3 ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. jest zgodny z art. 2 i 7 Konstytucji RP. Zdaniem sądu ustawodawca, uchwalając wymienione przepisy, naruszył konstytucyjne zasady: dialogu społecznego, zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, stanowienia jasnego, spójnego i zrozumiałego prawa oraz legalizmu, a także zasady niedziałania praw wstecz oraz zachowania odpowiedniego vacatio legis.

   Sprawa połączonych wniosków otrzymała sygnaturę akt 43/2001. Termin rozpatrzenia sprawy przez Trybunał Konstytucyjny nie został jeszcze określony.

   W ocenie ministra finansów, który przedłożył stanowisko w tej sprawie, wniosek w części dotyczącej sfinansowania podwyżek wynagrodzeń pracowników samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej nie znajduje uzasadnienia, bowiem w roku 2001 system ubezpieczeń zdrowotnych został dodatkowo zasilony poprzez:

   a) wyższe niż planowano przychody kas chorych wynikające z bezwzględnego wzrostu składek przekazywanych do kas (poprawa windykacji składek za 1999 r.),

   b) podwyższenie poziomu składki z 7,5% do 7,75% (ok. 800 mln zł),

   c) zwolnienie kas chorych w wyniku decyzji ministra finansów z konieczności zwrotu w 2001 i 2002 r. pożyczki udzielonej z budżetu państwa kasom chorych w roku 2000.

   M.in. te okoliczności stwarzały przesłanki do stwierdzenia, że kasy chorych, dokonując oceny rzeczywistego spływu środków, miały podstawę do korekty planów finansowych kas chorych na rok 2001 i 2002. Ocena ta umożliwiła tym samym renegocjację warunków umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych, uwzględniając zbilansowanie wzrostu kosztu usługi zdrowotnej powstałego w wyniku wypełnienia obowiązku wzrostu wynagrodzeń pracowniczych.

   Jednak w praktyce podejmowane próby renegocjacji umów w wielu przypadkach napotykały opór ze strony kas chorych i wiele zakładów opieki zdrowotnej nie uzyskało zmiany warunków umowy z tytułu omawianego wzrostu przychodów kas chorych.

   Niektóre zakłady opieki zdrowotnej skierowały pozwy do sądu okręgowego, domagając się od kasy chorych wyrównania swoich strat poniesionych w wyniku wypłacenia pracownikom obligatoryjnych podwyżek wynikających z ˝ustawy 203˝. Inne zakłady procesowały się w tej sprawie ze skarbem państwa. Wszystkie jednak sprawy zostały przegrane - sądy nie uznały roszczeń szpitali, które żądały odszkodowania od kas chorych i skarbu państwa za wypłacenie pracownikom samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej podwyżek po 203 zł.

   Jak z powyższego wynika, problem wyrównania w tych zakładach, w których naruszono przepisy ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. (tzw. ustawy 203), może zostać rozwiązany - w świetle obowiązującego prawa - na poziomie samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej. Wymaga to jednak ze strony kierowników zakładów starań w zakresie:

   - pilnej redukcji kosztów, co przy ogromnym zadłużeniu zakładów opieki zdrowotnej może być w wielu przypadkach trudno osiągalne,

   - zwiększenia przychodów zakładów opieki zdrowotnej (zgodnie ze strategią Narodowej Ochrony Zdrowia zakłada się wzrost składki na ubezpieczenia zdrowotne od 2003 r. z 7,75% do 8% podstawy wymiaru).

   Za tego typu rozwiązaniem przemawia przede wszystkim konieczność uwzględnienia skutków finansowych omawianych podwyżek na lata następne, a także zachowania samodzielności samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej i ponoszenia przez nie odpowiedzialności za podejmowane decyzje i zobowiązania.

   Sekretarz stanu

   Ewa Kralkowska

   Warszawa, dnia 28 czerwca 2002 r.