IV kadencja

Odpowiedź podsekretarza stanu w Ministerstwie Spraw Zagranicznych - z upoważnienia prezesa Rady Ministrów -

na interpelację nr 6340

w sprawie wyroku Trybunału Sprawiedliwości w Strasburgu dotyczącego własności ziemskiej w byłej NRD

   Szanowny Panie Marszałku! Odpowiadając z upoważnienia Prezesa RM na interpelację Pana Posła Macieja Giertycha (pismo nr SPS-0202-6340/04 z dnia 30 stycznia 2004 r.) w sprawie ˝wyroku Trybunału Sprawiedliwości dotyczącego własności ziemskiej w byłej NRD˝, uprzejmie informuję:

   Ministerstwo Spraw Zagranicznych przywiązuje ogromną wagę do wszelkich zdarzeń na arenie międzynarodowej, w tym orzeczeń międzynarodowych i europejskich instytucji wymiaru sprawiedliwości, mogących mieć - choćby tylko teoretycznie - jakikolwiek związek z Polską lub mogących prowadzić do analogii ze sprawami polskimi.

   1/ Wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu z dnia 22 stycznia br. w sprawie własności ziemskiej w byłej NRD (sprawa Jahn i inni przeciwko Niemcom) został gruntownie przeanalizowany przez służby prawne resortu spraw zagranicznych.

   Stan faktyczny będący podstawą wydanego orzeczenia Trybunału przedstawia się następująco:

   We wrześniu 1945 r. w strefie okupacyjnej ZSRR, z której utworzono w 1949 r. Niemiecką Republikę Demokratyczną, została przeprowadzona reforma rolna obejmująca właścicieli nieruchomości rolnych o powierzchni powyżej 100 ha. Na skutek reformy grunty rolne o powierzchni około 8 ha zostały rozdysponowane pomiędzy rolników niemających ziemi w ogóle lub tzw. małorolnych. Sposób nadania ziemi na podstawie reformy rolnej ograniczał w znaczny sposób prawo do dysponowania nią, a mianowicie obejmował zakaz jej sprzedaży, a także podziału otrzymanych działek. Wymagał też przeznaczenia działek na cele rolnicze.

   Powyższe ograniczenia obowiązywały do 16 marca 1990 r., kiedy to w NRD przyjęto ustawę likwidującą poprzednie ograniczenia i nadającą posiadaczom działek rolnych, nabytych w wyniku reformy rolnej, prawo własności potwierdzone - po zjednoczeniu Niemiec - wpisami do ksiąg wieczystych. Jednak już w 1992 r. na mocy przyjętej w RFN ustawy w sprawie zmian własnościowych wprowadzono z datą wsteczną ograniczenia w nabyciu przez spadkobierców przedmiotowych działek oraz ponownie znacząco ograniczono prawo do rozporządzania nimi.

   Ustawa z 1992 r. wprowadzała rozwiązania, które uprawniały urzędy państwowe do złożenia powództwa o zwrot (scedowanie) własności nieruchomości. Właściciele zostali zobowiązani do przeniesienia własności nieruchomości bez odszkodowania na rzecz władz krajów związkowych, jeśli w dniu 15.03.1990 r. nie uprawiali ziemi i nie posiadali odpowiednich uprawnień. Było to warunkiem skutecznego spadkobrania nieruchomości pochodzących z reformy rolnej.

   W omawianym przypadku właścicieli pozbawiono prawa własności bez odszkodowania. Sprawa toczyła się przed niemieckimi sądami I i II instancji, które odmówiły skarżącym prawa do posiadanych przez nich wcześniej nieruchomości oraz utrzymały w mocy dokonane w 1995 r. wywłaszczenie bez odszkodowania. Następnie sprawę skierowano do Federalnego Trybunału Konstytucyjnego, który stwierdził w ostatecznym orzeczeniu, że decyzje sądów I i II instancji są słuszne i zgodne z obowiązującym prawem, w tym także zgodne z konstytucją RFN.

   Po wyczerpaniu drogi sądowej w Niemczech, w dniu 2 września 1996 r. właściciele, którzy utracili własność odziedziczonej nieruchomości, złożyli skargę do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka przeciwko Republice Federalnej Niemiec. Trybunał stwierdził w wyroku z dnia 22 stycznia 2004 r., że ˝parlament niemiecki nie mógł pozbawić wnioskodawców ich własności poprzez nakazanie przekazania jej państwu bez stosownego odszkodowania.˝

   Trybunał zalecił ponadto w terminie sześciu miesięcy od uprawomocnienia się wyroku przedstawienie projektu ugody pomiędzy państwem a skarżącymi, która może polegać na ustaleniu sprawiedliwego odszkodowania. Wyrok zgodnie z art. 44 ust. 2 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka nie jest ostateczny, obu stronom służy w terminie zawitym do 3 miesięcy od daty jego ogłoszenia prawo złożenia wniosku o przekazanie sprawy do Wielkiej Izby Trybunału.

   Pozostałe trzy przypadki pozbawienia własności, którymi zajmował się Trybunał w przedmiotowym wyroku, były niemal identyczne co do istoty sprawy z przypadkiem przytoczonym powyżej.

   W kwestii wydania orzeczenia dotyczącego spraw majątkowych mających swój początek w latach czterdziestych należy bezwzględnie podkreślić, że Trybunał rozpatrywał sprawę skarżących z punktu widzenia stanu prawnego z okresu po wejściu w życie Konwencji. Jak wynika ze stanu faktycznego sprawy, pozbawienie wnioskodawców własności nieruchomości nastąpiło na mocy ustawy z 1992 r., stąd zadaniem Trybunału nie była ocena sytuacji prawnej z lat czterdziestych, a jedynie przytoczenie na wstępie historycznego aspektu tła zaistniałego konfliktu, do którego doszło w latach dziewięćdziesiątych. Nie można więc w jakikolwiek prosty sposób dokonywać analogii wydanego wyroku ze sprawami polskimi.

   Podkreślić jednak należy, że jeżeli wyrok uprawomocni się, to jego znaczenie dla Polski będzie miało walor pozytywny. Trybunał uznał w nim bowiem prawa posiadaczy w dobrej wierze, kwestionując tym samym możliwość dokonywania przez państwo zmian w stosunkach własnościowych lub quasi-własnościowych, jeżeli zmiany te miałyby nastąpić po związaniu się przez to państwo Protokołem Nr. 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Ma to duże znaczenie dla prowadzonej w Polsce debaty w odniesieniu do praw dzisiejszych posiadaczy lub właścicieli nieruchomości, położonych w Polsce zachodniej i północnej. Uznanie bowiem przez Trybunał, iż prawa nabyte przez właścicieli w dobrej wierze podlegają ochronie oznacza, że argument ten może być wykorzystywany przez stronę polską w przypadku ewentualnych skarg przeciwko RP.

   Odrębną kwestią podlegającą analizie jest ocena skutków finansowych wyroku dla Republiki Federalnej Niemiec i wynikających z niej wniosków dla Polski.

   2/ Poważne konsekwencje prawne i polityczne, zwłaszcza w kontekście ich znaczenia dla interesów Polski, mogą mieć inne skargi przeciwko Republice Federalnej Niemiec (von Maltzan i inni przeciwko Niemcom (71916/01), von Zitzewitz i inni przeciwko Niemcom (71917/01), Man Ferrostaal company i Alfred Topfer Foundation przeciwko Niemcom (10260/02)), które Trybunał rozpoznawał na pierwszej rozprawie w dniu 29 stycznia br.

   Skarżący (obywatele Niemiec, jeden obywatel Szwecji oraz osoby prawne podlegające prawu niemieckiemu) zarzucają RFN naruszenie art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka podstawowych wolności (zwanej dalej ˝Konwencją˝), art. 6 ust.1 oraz art. 14 Konwencji. W szczególności zarzuty dotyczyły wysokości rekompensat, które na podstawie niemieckiej ustawy o odszkodowaniu i słusznym zadośćuczynieniu z 27 września 1994 r. są wypłacane osobom, których majątki, znajdujące się na terenie byłej NRD, zostały skonfiskowane w latach 1945-1949, tj. przez władze sowieckie, oraz po 1949 r., w okresie istnienia NRD. Zdaniem skarżących wysokość przysługującego im odszkodowania na podstawie ww. ustawy jest znacznie niższa niż wartość rynkowa nieruchomości, których zostali pozbawieni (naruszenie art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji - prawo własności). Nie mogąc domagać się zwrotu nieruchomości, zostali postawieni w sytuacji mniej korzystnej niż inne osoby, które swoje dobra odzyskały (naruszenie art. 14 Konwencji - zakaz dyskryminacji). Ponadto postępowanie przed Federalnym Trybunałem Konstytucyjnym, badającym zgodność postanowień ww. ustawy z niemiecką Ustawą Zasadniczą, trwało 4 lata i 11 miesięcy (naruszenie art. 6 ust. 1 Konwencji - prawo do rozpatrzenia sprawy w ˝rozsądnym terminie˝).

   Strona rządowa dowodziła, iż wywłaszczenia bez rekompensat były konsekwencją bezwarunkowej kapitulacji Niemiec i zaprzestania sprawowania kontroli na swoim terytorium przez władze niemieckie. W latach 1945 - 1949 wywłaszczono 11.000 właścicieli, którzy często, aby ratować życie, musieli uciekać za granicę. W wyniku ponownego podziału przejętych nieruchomości utworzono ponad 200.000 gospodarstw. Skarżący utracili swoje dobra nie tylko pod względem faktycznym, ale i prawnym, gdyż zniszczeniu lub zaginięciu uległy rejestry nieruchomości. Przedstawiciele rządu przyznali, że dokonane wywłaszczenia należy uznać za nieważne, nie mogą one jednak zostać wzruszone ze względu na proces konsolidacji, jaki następował przez kolejne lata. Fakt ten znalazł swoje odbicie w negocjacjach prowadzonych pomiędzy NRD i RFN i wieńczącej je Wspólnej Deklaracji Rządów RFN i NRD z 19 czerwca 1990 r., w której stwierdzono, że dokonanych wywłaszczeń nie można cofnąć. Kwestię wypłaty odszkodowań pozostawiono do rozstrzygnięcia przyszłemu parlamentowi zjednoczonych Niemiec.

   Przedstawiciele rządu niemieckiego wskazywali, iż rozwiązania przyjęte w ww. ustawie z 1994 r. zostały oparte na zasadach uznawanych w RFN za podstawowe, tj. ˝rozkładania obciążeń˝, ˝solidarności˝ oraz ˝sprawiedliwości społecznej˝. Pierwsza z wymienionych zasad polega na rozdzieleniu obciążeń, które musi ponieść społeczeństwo, na jak największą liczbę jednostek. Byłoby niesprawiedliwością, dowodzili, gdyby, wziąwszy pod uwagę obecną sytuację finansową NRD, tylko podatnicy RFN byli obarczeni pełnym kosztem odszkodowań. Nie można bowiem zebrać wszystkich nieprawidłowości i nadużyć, jakie miały miejsce w latach 1949-1990 i żądać ich naprawienia przez zjednoczone Niemcy. Nie można też czynić RFN odpowiedzialną za wszystko to, co wydarzyło się w latach 1945 - 1990. Ponadto, jak podkreśla strona rządowa, osoby wywłaszczone otrzymały już pewne świadczenia, jako uciekinierzy z byłej NRD.

   Strona rządowa zauważyła także, iż uchwalając ustawę z 1994 r., ustawodawca niemiecki przyznał pierwszeństwo ˝pewności prawa˝ - zasadzie będącej podstawą gospodarki wolnorynkowej, opartej na prywatnej własności, niż restytucji mienia. W 1990 r. stało się jasne, że nie ma powrotu do przeszłości. Konieczne stało się pilne stworzenie warunków dla rozwoju prywatnej własności. Obecni posiadacze nieruchomości nabyli je w dobrej wierze. Wielu z nich wybudowało na nich swe domy, dokonało inwestycji. Ustawodawca niemiecki miał dwie możliwości: albo zwrócić nieruchomości właścicielom, albo zapłacić odszkodowanie. Wybrał tę ostatnią opcję, uznając wyższość zasady, jaką jest pewność prawa, szczególnie w okresie budowania gospodarki wolnorynkowej w NRD.

   Opierając się na powyższych założeniach, skonstruowano ustawę, która przewiduje, iż szkody poniesione w wysokości do 9.000 euro pokrywane są w całości. W przypadku wyższych strat należne odszkodowanie oblicza się z zastosowaniem zasady ˝stop redukcji˝, tj. im wyższa strata, tym stosunkowo mniejsza kwota przyznanego odszkodowania. Zgodnie z zasadą równości odszkodowanie przysługuje wszystkim wywłaszczonym niezależnie od okoliczności, w jakich nastąpił akt wywłaszczenia, tj. w okresie okupacji sowieckiej czy pod rządami NRD (wywłaszczenie na potrzeby budowy drogi itp.). W przypadku gdy były właściciel nieruchomości był represjonowany (więziony, pozbawiony możliwości zdobycia wykształcenia, pracy), ustawa przewiduje wypłacenie stosownego zadośćuczynienia (np. osoba bezprawnie zatrzymana otrzyma 300 euro za każdy miesiąc pozbawienia wolności). Przewiduje się, iż kwota odszkodowań wypłaconych na podstawie ustawy z 1994 r. wyniesie 6.900 mln euro. Ustawa nie przewiduje wypłaty odszkodowań osobom prawnym - podmiotami uprawnionymi mogą być ich akcjonariusze. Rozwiązania przewidziane w ustawie z 1994 r., zdaniem strony rządowej, zapewniają niezbędną równowagę, gdyż przewidując wypłatę odszkodowań nie narzucają nadmiernych ciężarów pozostałej części społeczeństwa.

   Przedstawiciele rządu niemieckiego ustosunkowali się do podnoszonego przez skarżących argumentu, iż oparciem dla ich roszczeń jest istnienie ˝prawnie uzasadnionego oczekiwania˝. Strona rządowa zdecydowanie odrzuciła tę tezę, twierdząc, że o takim oczekiwaniu można byłoby mówić, gdyby miało racjonalne podstawy. Taka sytuacja nie zachodzi w przypadku skarżących, gdyż z żądaniem zwrotu nieruchomości nie mogliby wystąpić w byłym NRD, ani nie są uprawnieni do otrzymania wyższego odszkodowania, co zostało potwierdzone w wyroku Federalnego Trybunału Konstytucyjnego z 22 listopada 2000 r. Nawet Wspólna Deklaracja, wspominając wprawdzie o odszkodowaniu za utracone mienie, nie precyzuje jego wysokości, pozostawiając tę kwestię do decyzji parlamentu.

   Stanowisko skarżących opierało się na założeniu, iż stracili oni swoją własność jako ofiary represji (wywłaszczenie było jedną z form ucisku, stosowanych sankcji karnych). Akty te, które można zaliczyć do zbrodni przeciwko ludzkości, winny zostać uznane przez obecne władze za nieważne z mocy prawa. Skarżący powinni zatem zostać zrehabilitowani a kary im wymierzone, włączając wywłaszczenie, anulowane. W opinii przedstawicieli skarżących konfiskatę mienia można podzielić na: normalną oraz stosowaną jako formę kary. Skoro wywłaszczenie nastąpiło w związku z naruszeniem praw człowieka, nie mogło wywrzeć żadnych skutków prawnych, zatem naturalną konsekwencją, obowiązkiem rządu po 1990 r. było ich zrehabilitowanie oraz zwrócenie mienia. Odszkodowanie może być wypłacone tylko w sytuacji, gdy dane dobro już nie istnieje. Koniec NRD i utworzenie jednego, demokratycznego państwa niemieckiego stanowiło podstawę do uzasadnionych oczekiwań po stronie skarżących, iż zjednoczone RFN podejmie właściwe, zgodne z prawem działania.

   Zdaniem skarżących skutkiem rozwiązań przyjętych w ww. ustawie z 1994 r. w Niemczech powstały dwie grupy: pierwsza obejmująca osoby uprzywilejowane, które odzyskały swoją własność w 100%, oraz druga, do której należą ci, którym przyznano niewielkie lub żadne odszkodowanie.

   Przedstawiciele skarżących wywodzili istnienie prawnie uzasadnionych oczekiwań do otrzymania wyższego odszkodowania z brzmienia Wspólnej Deklaracji, która, ich zdaniem, przewiduje restytucję mienia, ew. przyznanie ˝działki o takiej samej wielkości i podobnej wartości lub słusznego odszkodowania˝. Podstawy kalkulacji wielkości odszkodowania powinny opierać się na zasadach równego traktowania oraz pełnego odszkodowania (wielkość odszkodowania winna odpowiadać wartości utraconej nieruchomości). W ocenie skarżących nie można uznać za słuszne takiego odszkodowania, które odpowiada mniej niż 50% wartości nieruchomości.

   Po wysłuchaniu stanowisk stron, z możliwości zadawania pytań skorzystał tylko sędzia G. Ress (sędzia niemiecki), który poprosił strony o interpretację postanowień Wspólnej Deklaracji, tzn. czy z ich brzmienia można wnosić istnienie obowiązku po stronie państwa, którego wyegzekwowania mogą domagać się skarżący. Stosowne postanowienie Wspólnej Deklaracji brzmi: ˝RFN wierzy, że w zjednoczonych Niemczech podjęta zostanie decyzja o możliwych środkach odszkodowawczych (...)˝. Federalny Trybunał Konstytucyjny odczytał to nie jako deklarację, lecz jako instrument ustanawiający pewne standardy, gdyż jego zdaniem Wspólna Deklaracja jest aktem prawa międzynarodowego. Sędzia Ress poprosił strony o komentarz dotyczący roli orzeczenia Federalnego Trybunału Konstytucyjnego z 1991 r. i możliwości jego zastosowania do interpretacji instrumentu prawa międzynarodowego. Następnie sędzia Ress skierował do skarżących pytanie sprowokowane ich twierdzeniem, że z momentem zjednoczenia Niemiec państwo było zobowiązane unieważnić wszystkie akty niezgodnie z prawem wydane przez NRD. Sędzia poprosił o sprecyzowanie, czy w opinii skarżących ten sam obowiązek zachodzi w przypadku zmiany ustroju.

   Przedstawiciel rządu w swojej odpowiedzi nawiązał do orzeczenia Federalnego Trybunału Konstytucyjnego z 1993 r., w którym określone zostały podstawy, na jakich opierać można prawnie uzasadnione oczekiwania. Jego zdaniem ze Wspólnej Deklaracji można jedynie wywodzić istnienie pewnych szans, możliwości, ale nie prawnie uzasadnionych oczekiwań na uzyskanie odszkodowania w pełnej wysokości.

   Przedstawiciel skarżących podkreślił z kolei, iż nie żądają oni odszkodowania pokrywającego w 100% wartości utraconego mienia. Nie mogą oni jednak zaakceptować wysokości od szkodowania, które zostałoby im przyznane na podstawie ustawy z 1994 r. Odpowiadając na pytanie sędziego dotyczące sytuacji NRD po 1990 r. stwierdził, że zmiana ustroju w NRD zbiegła się z przejęciem NRD przez RFN, skutkiem czego NRD przestało istnieć jako odrębny podmiot prawa międzynarodowego. Porządek prawny NRD został utrzymany, a prawa i obowiązki zostały przeniesione na RFN. W związku z powyższym żądania wysuwane wobec RFN, a dotyczące rehabilitacji i zwrotu nieruchomości lub wypłacenia odszkodowania, które nie byłoby jałmużną, są w pełni uzasadnione.

   Omówiona powyżej sprawa, jej stan faktyczny oraz wynikłe problemy prawne dają podstawę do twierdzenia, że wyrok Trybunału w tej sprawie będzie miał bardzo duże znaczenie dla czterech kategorii kompleksowych problemów prawnych, z jakimi obecnie i w przyszłości zetkną się władze polskie, a mianowicie:

   - realizacji tzw. uprawnień zabużańskich,

   - roszczeń środowisk żydowskich dot. tzw. mienia opuszczonego,

   - roszczeń niemieckich właścicieli nieruchomości w Polsce zachodniej i północnej,

   - roszczeń reprywatyzacyjnych (w tym tzw. roszczeń warszawskich).

   Elementem łączącym te kategorie problemów jest zagadnienie określenia charakteru ekspektatywy prawnej, jaką mają obecni i potencjalni skarżący w odniesieniu do Skarbu Państwa (w mniejszym stopniu do obecnych posiadaczy lub właścicieli). Bezsporny jest w tej mierze fakt, że Europejski Trybunał Praw Człowieka w swoich orzeczeniach nie może kształtować modelu takiej ekspektytywy, albowiem była ona ukształtowana lub nie w prawie wewnętrznym i orzecznictwie każdego z państw członkowskich Rady Europy. Przykładowo, model ekspektatywy w przypadku uprawnień zabużańskich wynika z treści tzw. układów republikańskich (zakres podmiotowy), przepisów polskich regulujących zasady rekompensat (zakres przedmiotowy) oraz orzecznictwa sądów. Zadaniem Trybunału w Strasburgu przy rozpatrywaniu spraw zabużańskich będzie ustalenie, czy sposób, w jaki Skarb Państwa w przeszłości i obecnie wywiązuje się, na podstawie obowiązującego prawa, z zobowiązania wynikającego z modelu ekspektatywy jest zgodny z Protokołem 1 do Konwencji i orzecznictwem Trybunału.

   Z powyższego wywodu wynika, że przy rozpatrywaniu każdej z polskich spraw z ww. czterech kategorii Europejski Trybunał Praw Człowieka będzie brał pod uwagę wszystkie dotychczasowe swoje orzeczenia w podobnych sprawach. Przyszły wyrok Trybunału w opisanej w niniejszej odpowiedzi sprawie niemieckiej dot. praw byłych właścicieli, którzy utracili swą własność w wyniku działań innego państwa (ZSRR), będzie spośród wszelkich innych wyroków ETPCz najbardziej zbliżony pod względem stanu faktycznego oraz zakresu podmiotowego i przedmiotowego do spraw polskich we wszystkich czterech kategoriach.

   Zgodnie z obecną praktyką, w przypadkach naruszeń systemowych (tzn. gdy przyczyna naruszenia nie ma charakteru incydentalnego, lecz jego przyczyną jest wadliwe ustawodawstwo) Europejski Trybunał Praw Człowieka rozpatruje sprawę pilotującą, a następnie, w oparciu o ten wyrok, rozstrzyga w sprawach podobnych zawisłych przed Trybunałem. Po tej fazie Trybunał z reguły nie przyjmuje nowych skarg, pozostawiając je do rozstrzygnięcia w państwie, w którym stwierdzono naruszenie, na drodze sądowej (wówczas orzecznictwo ETPCz ma pierwszeństwo w stosunku do orzecznictwa krajowego). Zazwyczaj jednak w sytuacji stwierdzenia przez Trybunał naruszenia systemowego następują szybkie zmiany legislacyjne likwidujące podstawy do wnoszenia skarg.

   Z tych powodów Ministerstwo Spraw Zagranicznych na bieżąco śledzi i analizuje wymienione postępowania przeciwko Republice Federalnej Niemiec, zawisłe przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka. Głównym adresatem wniosków wynikających z tych analiz jest Sejm (w kontekście uchwalania ustaw dot. wykonania ekspektatyw wynikających z uprawnień określonych prawem polskim) oraz Rząd (zwłaszcza Ministerstwo Sprawiedliwości, Ministerstwo Skarbu Państwa i Ministerstwo Infrastruktury).

   Z wyrazami szacunku

   Podsekretarz stanu

   Jakub Wolski

   Warszawa, dnia 25 lutego 2004 r.