III kadencja
Odpowiedź prezesa Urzędu Zamówień Publicznych - z upoważnienia prezesa Rady Ministrów -
na zapytanie nr 1446
w sprawie projektowanych zmian w ustawie o zamówieniach publicznych
Szanowny Panie Marszałku! Odpowiadając z upoważnienia prezesa Rady Ministrów na zapytanie pana posła Jana Kulasa w sprawie projektowanych zmian w ustawie o zamówieniach publicznych (SPS-0203-1446/00), uprzejmie wyjaśniam, co następuje.
Podstawą funkcjonowania systemu zamówień publicznych jest ustawa z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych (DzU nr 119, poz. 773 oraz z 1999 r. nr 45, poz. 437), zwana dalej ˝ustawą˝. Obowiązująca ustawa była dwukrotnie w sposób znaczący nowelizowana:
1) ustawą z dnia 29 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o zamówieniach publicznych (DzU nr 123, poz. 778) oraz
2) ustawą z dnia 9 kwietnia 1999 r. o zmianie ustawy o zamówieniach publicznych (DzU nr 45, poz. 437).
Ostatnia nowelizacja dostosowała zapisy ustawy do wymogów konstytucji oraz wprowadziła zmiany będące konsekwencją wejścia w życie reform społecznych oraz reformy ustrojowej państwa, np. ustawa wprost zobowiązała samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, jednostki organizacyjne ubezpieczenia zdrowotnego oraz Krajowy Związek Kas Chorych, w zakresie w jakim nie regulują tego odrębne przepisy, do stosowania przepisów ustawy o zamówieniach publicznych (wcześniej w tym zakresie należało dokonywać systemowej wykładni przepisów).
Rząd pozytywnie ocenia funkcjonowanie systemu zamówień publicznych w Polsce. W okresie pięciu lat obowiązywania ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych wzrosło zaufanie do systemu zarówno podmiotów zobowiązanych do jej stosowania, jak też oferentów. Efektywnie działają instrumenty kontroli, które wpływają na ograniczenie nieprawidłowości towarzyszących udzielaniu zamówień publicznych. Świadczy o tym analiza danych o funkcjonowaniu systemu zamówień publicznych w 1999 r., gdzie średnio w jednym przetargu zakończonym wyborem oferty wpłynęło 5,4 oferty, podczas gdy w 1998 r. - 4,7; w 1997 r. - 4,16, a w 1996 r. - 3,64.
Zwiększenie średniej liczby ofert składanych w odpowiedzi na jeden ogłoszony przetarg świadczy także o zwiększonym zainteresowaniu ubieganiem się o udzielenie zamówienia publicznego, o szerokim dostępie potencjalnych oferentów do informacji na temat udzielanych zamówień publicznych, jak też o sprawności systemu.
Należy wskazać również, że coraz mniej ofert w przeprowadzanych postępowaniach podlega odrzuceniu. W 1999 r. w 63% przetargów nie odrzucono żadnej oferty, co świadczy niewątpliwie o dosyć dobrym przygotowaniu merytorycznym oferentów do przystępujących do postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Przyczyniła się do tego między innymi zmiana rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 stycznia 1998 r. w sprawie określania dokumentów, jakich zamawiający może żądać od dostawcy lub wykonawcy w celu potwierdzenia spełnienia warunków, o których mowa w art. 22 ust. 2 ustawy. W wyniku nowelizacji odformalizowane zostało postępowanie (dokumenty mogą być przedstawiane w formie kserokopii) bez naruszenia niezbędnego zakresu ochrony interesu publicznego (możliwość kontroli prawdziwości kserokopii).
Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy podstawowym trybem udzielenia zamówienia publicznego jest przetarg nieograniczony. Funkcjonowanie i skuteczność tej normy najlepiej obrazują następujące dane za 1999 r. Jak wynika z informacji posiadanych przez Urząd Zamówień Publicznych w ok. 65,3% przypadków zamawiający wybierali oferty najtańsze, jedynie w 19% przypadków były to oferty, których cena była wyższa od oferty najtańszej o nie więcej niż 10%. Z powyższych danych wynika, iż oferent, aby wygrać przetarg powinien złożyć ofertę najtańszą lub niewiele droższą od najtańszej i o wymaganych przez zamawiającego standardach jakościowych oraz technicznych.
O sprawności systemu zamówień publicznych świadczy także regulacja w zakresie arbitrażu, który umożliwia szybkie i sprawne dochodzenie swoich praw przez dostawców i wykonawców.
Prawo wnoszenia protestów oraz występowania do prezesa Urzędu Zamówień Publicznych o rozstrzygnięcie sporu w postępowaniu odwoławczym przed niezależnym zespołem arbitrów przysługuje dostawcom i wykonawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez zamawiającego - w toku postępowania o zamówienie publiczne - określonych w ustawie zasad udzielania zamówień. Prezes urzędu prowadzi listę arbitrów i organizuje funkcjonowanie arbitrażu. W 1999 r. do prezesa UZP wniesiono 1327 odwołań. Dla porównania w analogicznym okresie roku poprzedniego liczba wniesionych odwołań wyniosła 1195.
Niezależnie od instrumentu kontroli przysługującego dostawcom lub wykonawcom poprzez wnoszenie protestów i odwołań, również prezes Urzędu Zamówień Publicznych - na podstawie art. 9 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy - jest uprawniony do żądania informacji o przebiegu procesu udzielenia zamówień publicznych oraz udostępnienia informacji dotyczących zamówienia publicznego. W przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów ustawy prezesowi Urzędu Zamówień Publicznych służy prawo zawiadomienia właściwego organu orzekającego o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych.
W 1999 r. prezes Urzędu Zamówień Publicznych podjął 515 postępowań kontrolnych. Z tego w 51 przypadkach na 350 zakończonych kontroli sporządzono zawiadomienia w trybie art. 9 ust. 2 pkt 3 o naruszeniu zasady, formy lub trybu postępowania przy udzielaniu zamówienia publicznego ustalonych ustawą o zamówieniach publicznych i skierowano je do właściwych organów orzekających o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych. Stwierdzone naruszenie przepisów ustawy o zamówieniach publicznych dotyczyło przede wszystkim dokonywania wyboru najkorzystniejszej oferty z naruszeniem przepisu art. 48 ust. 1 ustawy.
Wszystkie te cechy systemu zamówień publicznych sprawiają, iż polski system jest bardzo wysoko oceniany za granicą. Należy jednak wskazać, iż postępowania kontrolne prowadzone przez Najwyższą Izbę Kontroli oraz przez Urząd Zamówień Publicznych ujawniają nadal wiele nieprawidłowości w funkcjonowaniu systemu i wydatkowaniu środków publicznych.
W Urzędzie Zamówień Publicznych trwają prace nad nową ustawą o zamówieniach publicznych, która zmierza między innymi do wyeliminowania tych nieprawidłowości. Projekt został przyjęty przez Komitet Ekonomiczny Rady Ministrów na posiedzeniu w dniu 15 października 1999 r. oraz Komisję Prawniczą.
Przygotowywany projekt ma na celu przede wszystkim harmonizację polskiego systemu zamówień publicznych z jednolitym systemem zamówień publicznych funkcjonującym na wspólnym obszarze gospodarczym Unii Europejskiej oraz jeszcze pełniejsze dostosowanie przepisów regulujących zamówienia publiczne do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W szczególności dotyczy to włączenia sądu powszechnego jako instancji odwoławczej od orzeczeń zespołu arbitrów. Przygotowywany projekt zmierza także do poprawy obowiązujących obecnie rozwiązań. Z uwagi na duży zakres nowelizacji zaistniała konieczność opracowania całkowicie nowego pełnego tekstu ustawy.
Nowa ustawa zakłada utrzymanie środków zaskarżenia w formie protestu i odwołania, dodatkowo wprowadzając możliwość zaskarżenia orzeczenia zespołu arbitrów do Sądu Okręgowego w Warszawie oraz rozszerzając grono uprawnionych do wniesienia środków zaskarżenia na organizacje samorządu gospodarczego zrzeszające wykonawców.
W projekcie zaproponowana została nowa systematyka ustawy, która odpowiada kolejnym czynnościom postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, a nadto prowadzi do unikania zbędnych powtórzeń. Wzmocnieniu ulegają dotychczas obowiązujące zasady udzielania zamówień.
Zasada równości i konkurencyjności zostanie wzmocniona poprzez wyeliminowanie przepisów utrudniających dostęp do zamówień małym i średnim przedsiębiorstwom (obniżenie wysokości wadium oraz zaliczenia kwoty wadium na poczet zabezpieczenia należytego wykonania umowy).
Wzmocnieniu ulegnie zasada pisemności. Wszystkie oferty składane w postępowaniu o zamówienie publiczne powinny być składane w formie pisemnej. Oświadczenia i zawiadomienia składane przez zamawiającego i wykonawców w toku postępowania wymagać będą formy pisemnej. Dopuszczenie możliwości przesyłania oświadczeń i zawiadomień za pomocą teletekstu lub telefaksu nie stanowi ograniczenia zasady pisemności, gdyż treść przesyłanego dokumentu musi być niezwłocznie potwierdzona na piśmie przez składającego oświadczenie.
Wzmocnienia doznaje również zasada jawności. W celu zapewnienia jawności postępowania zamawiający zobowiązany będzie niezwłocznie po rozpoczęciu roku budżetowego ogłosić informację o planowanych w danym roku budżetowym zamówieniach publicznych, których łączna wartość szacunkowa w każdej z grup usług, dostaw lub robót budowlanych przekracza wyrażoną w złotych równowartość kwoty 750 000 EURO.
Ponadto określone zostały jednolicie dla wszystkich trybów postępowania zasady publikowania ogłoszeń. Przyjęto zasadę, iż dla zamówień publicznych o wartości szacunkowej poniżej 30 000 EURO ogłoszenie o postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego musi być wywieszone w miejscu publicznie dostępnym, w siedzibie zamawiającego przez okres co najmniej 7 dni przed dniem składania ofert. Jednocześnie wprowadzono możliwość publikacji w Biuletynie Zamówień Publicznych ogłoszeń, w sytuacji kiedy wartość szacunkowa zamówienia nie przekracza wyrażonej w złotych równowartości kwoty 30 000 EURO. Taka publikacja musi być poprzedzona wyrażeniem zgody przez prezesa Urzędu Zamówień Publicznych.
W celu zapewnienia jawności postępowania rozszerzono także jawność protokółu oraz załączników do niego, które zgodnie z projektem są jawne po wyborze najkorzystniejszej oferty lub unieważnieniu postępowania. Ujawnieniu nie podlegają jedynie informacje stanowiące tajemnice przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.
Ponadto zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy został zharmonizowany z ustawą o finansach publicznych. Zmieniono regulacje dotyczące wyłączenia z obowiązku stosowania przepisów ustawy dodając te, które obowiązują w Unii Europejskiej.
Projekt przewiduje ograniczenie w stosunku do obecnej regulacji obowiązku uzyskiwania przez zamawiających zgody prezesa Urzędu Zamówień Publicznych. Całkowicie eliminuje się wyrażanie przez prezesa urzędu zgody na skrócenie terminu składania ofert, pozostawiając decyzję w tym zakresie zamawiającemu, przy zachowaniu przesłanek dopuszczalności takiego działania.
Projekt zachowuje zasadę, iż podstawowym trybem udzielania zamówienia jest przetarg nieograniczony. Możliwość skorzystania z pozostałych trybów uzależniona została od spełnienia ustawowych przesłanek. Jednocześnie zmianie uległy przesłanki stosowania poszczególnych trybów. Do obecnie obowiązujących przesłanek poszczególnych trybów dodano te, które przewidują dyrektywy Unii Europejskiej.
W projekcie wyraźnie oddzielono etap oceny spełniania warunków podmiotowych od oceny ofert. Zamawiający będzie wybierał wykonawcę, który przedłożył najkorzystniejszą ofertę spośród tych wykonawców, którzy spełniają warunki podane w specyfikacji. Oceniając i wybierając najkorzystniejszą ofertę zamawiający będzie więc poddawał ocenie tylko i wyłącznie jakość i ocenę, nie zaś cechy podmiotowe wykonawcy. Kryteria stosowane w obu tych etapach będą rozłączne i nie będą mogły być mieszane, stąd też nie będzie można wybrać oferty mniej korzystnej tylko z tego powodu, że została złożona przez wykonawcę bardziej doświadczonego lub będącego w lepszej sytuacji finansowej. Nie będzie można łączyć w jedną punktację kryteriów odnoszących się do samej oferty (cena, jakość, termin wykonania) z kryteriami odnoszącymi się do wiarygodności oferenta. Temu celowi służyć ma między innymi zapis, iż kryteria oceny ofert nie mogą dotyczyć właściwości wykonawcy.
Zaproponowane w nowej ustawie o zamówieniach publicznych rozwiązania powinny wpłynąć na zwiększenie konkurencyjności rynku wewnętrznego. Obniżenie barier dostępu do rynku przez małe i średnie przedsiębiorstwa oraz większa niż dotychczas jawność postępowania wzmocnią antykorupcyjność systemu zamówień publicznych.
Z poważaniem
Prezes
Urzędu Zamówień Publicznych
Marian Lemke
Warszawa, dnia 4 lutego 2000 r.