III kadencja
Odpowiedź prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast
na interpelację nr 4164
w sprawie spłaty kredytów mieszkaniowych
W odpowiedzi na interpelację pani poseł Joanny Fabisiak, przekazaną przez ministra finansów, przedstawiam poniżej stanowisko w poruszonej w interpelacji sprawie spłaty kredytów mieszkaniowych.
Ustawa z dnia 28 grudnia 1989 r. o uporządkowaniu stosunków kredytowych (DzU nr 74, poz. 440, z późn. zm.) była jednym z warunków powodzenia działań reformujących gospodarkę podjętych na przełomie lat 80. i 90. Przepisy wykonawcze, które ta ustawa uchyliła*), stanowiły, że oprocentowanie kredytów o stałej stopie procentowej, udzielanych spółdzielniom mieszkaniowym, wynosiło 3% lub 6% w skali roku. Inflacja w tamtym, okresie przekraczała więc stopy oprocentowania kredytów kilkudziesięciokrotnie. Jednocześnie, zgodnie z tymi przepisami, różnicę między kosztami własnymi banku z tytułu obsługi kredytów, wraz z zyskiem zapewniającym niezbędny rozwój banku, a należnymi bankowi oprocentowaniem oraz równowartość umorzeń należało pokryć z budżetu państwa. Oczywiste jest, że żaden budżet nie był wówczas w stanie podźwignąć takich zobowiązań. Rozwiązania ustawy o uporządkowaniu stosunków kredytowych miały również ścisły związek z przemianami ustrojowymi. Banki jako podmioty gospodarcze w systemie demokratycznym winny cieszyć się swobodą prowadzenia działalności gospodarczej - obowiązek udzielania kredytów oraz narzucone warunki umów kredytowych były nie do pogodzenia z tą fundamentalną zasadą ustrojową.
Rozwiązań ustawy o uporządkowaniu stosunków kredytowych nie wdrażano bez odpowiednich działań osłonowych oraz poszanowania praw kredytobiorców. Do dnia 31 grudnia 1995 r. spłata ˝starych˝ kredytów następowała na warunkach określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie zasad i trybu przejściowego wykupienia należności banków z tytułu odsetek od kredytów mieszkaniowych, z tym że spółdzielnie, które zaciągnęły kredyty na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1988 r. i miały w treści umów wpisaną zasadę spłaty 1% lub 2% aktualnej wartości mieszkania w okresie do 40 lat, miały możliwość wyboru:
1) uiszczać należności z tytułu spłaty kredytu zgodnie z zawartymi umowami kredytu (cała różnica między wielkością tych spłat a wielkością należnych bankowi odsetek powiększała zadłużenie spółdzielni wobec banku),
2) zdecydować się na zwiększenie swoich płatności do poziomu umożliwiającego swoim członkom kredytobiorcom korzystanie z pomocy państwa w spłacie tych kredytów, realizowanej w formie przejściowego wykupu przez budżet państwa części odsetek.
Wiele spółdzielni mieszkaniowych spłacających wcześniej kredyt na zasadach 1% lub 2% wartości mieszkania, widząc perspektywiczną korzyść zarówno dla nich jak i poszczególnych członków, skorzystało już z możliwości przejścia na spłatę kredytu z pomocą państwa. W wielu wypadkach przejście na nowe zasady spłaty wywoływało protesty części spółdzielców, którzy odwoływali się do sądów przeciwko decyzjom zarządów spółdzielni.
Zasadność postępowania spółdzielni, które zwiększyły spłaty kredytu do poziomu umożliwiającego swoim członkom korzystanie z pomocy państwa w spłacie tych kredytów, została potwierdzona w uzasadnieniach do orzeczeń sądowych, jakie zapadły w sprawach dotyczących spłat kredytów mieszkaniowych. Sądy bowiem stały na stanowisku, iż dotychczasowa minimalna spłata wynikająca z jednego z postanowień umowy kredytowej, określającego wysokość spłat na poziomie 1% lub 2% wartości mieszkania (w skali roku), w obecnych warunkach nie zapewnia wywiązania się z drugiego warunku, określonego w umowach kredytowych, tzn. spłaty zadłużenia kredytowego w okresie do 40 lat.
Należy zaznaczyć, że zgodnie z przyjętą w polskim prawie cywilnym zasadą równości istnieje obowiązek współdziałania przy wykonaniu zobowiązania w sposób określony dla wierzyciela w art. 354 § 1 K.c., zaś dla dłużnika - w art. 354 § 2 K.c. Natomiast przepisy art. 357 § 1 K.c. stanowią podstawę do zmiany sposobu wykonania zobowiązania umownego, w sytuacji gdy z powodu nadzwyczajnej zmiany stosunków spełnienie świadczenia byłoby połączone z nadmiernymi trudnościami lub groziłoby jednej ze stron rażącą stratą, czego nie można było przewidzieć w momencie zawierania umowy.
Zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, zawartym w orzeczeniu z dnia 17 grudnia 1997 r. sygn. K-22/96, wspomniane wyżej przepisy Kodeksu cywilnego dają prawo organom państwowym i bankom do zmiany zasad spłaty kredytów w przypadku jeżeli spłaty dokonywane przez kredytobiorców nie zapewniają wykonania treści zobowiązania umownego. Zmiana tych zasad nie stanowi zdaniem Trybunału naruszenia prawa zarówno materialnego wyrażonego w przepisach Kodeksu cywilnego, jak również przepisów Konstytucji RP - nawet jeżeli powoduje to zwiększenie obciążeń kredytobiorców z tytułu spłat należności kredytowych. Trybunał stwierdził także, iż wspomniana zasada zmiany umów wynikająca z art. 357 w związku z art. 354 i 355 Kodeksu cywilnego nie jest naruszeniem zasady ˝pacta sunt servanta˝, lecz jej prawnym potwierdzeniem.
Powszechnie odczuwana doraźność stosowanych w pierwszej połowie lat 90. rozwiązań stworzyła potrzebę kompleksowego ustawowego uregulowania tych kwestii i stworzenia perspektywy rozwiązania problemu starych kredytów w przyszłości. Ustawa z 30 listopada 1995 r. o pomocy państwa w spłacie niektórych kredytów mieszkaniowych, refundacji bankom wypłaconych premii gwarancyjnych oraz zmianie niektórych ustaw (DzU z 1996 r. nr 5, poz. 32, z późn. zm.) była próbą odpowiedzi na tę potrzebę.
W świetle postanowień ustawy o pomocy państwa w spłacie niektórych kredytów mieszkaniowych od dnia 1 stycznia 1996 r. nie istnieje już prawna możliwość spłaty kredytów na warunkach umownych przewidujących jednocześnie 40-letni okres spłaty całości zadłużenia przy zachowaniu spłaty rocznej w wysokości 1% lub 2% aktualnej wartości mieszkania. Powyższe zasady spłaty, na mocy art. 11 powołanej wyżej ustawy, z dniem 1 stycznia 1996 r. zostały zastąpione tzw. formułą ilorazową, według której roczne spłaty ww. kredytów mieszkaniowych nie mogą być niższe od ilorazu kwoty zadłużenia z tytułu kredytu i odsetek, w tym odsetek przejściowo wykupionych ze środków budżetu państwa na koniec roku poprzedniego, oraz liczby lat jaka pozostała do zakończenia okresu spłaty kredytu.
Jednocześnie jednak ustawa stworzyła możliwość wyboru innego wariantu spłaty zadłużenia. Na wniosek kredytobiorców (zgodnie z art. 11 ust. 3 ustawy) kredyty te mogą być spłacane na zasadach uprawniających do pomocy państwa w spłacie kredytów, realizowanej w formie przejściowego wykupu odsetek. W tym wypadku miesięczna spłata kredytu ustalana jest (zgodnie z art. 7 ustawy) jako iloczyn powierzchni użytkowej mieszkania i normatywnej wysokości spłat za 1 m2 powierzchni użytkowej mieszkania, ogłaszanej w obwieszczeniach prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast.
Wprowadzone jej przepisami formuły spłaty kredytów były w zamierzeniu ustawodawcy dostosowane do możliwości dochodowej spółdzielców. Wysokość miesięcznej spłaty normatywnej została zresztą ostatnią nowelizacją ustawy znacznie ograniczona i wynosi obecnie 2,33 zł/m2 dla całego kraju. Istnieją też w ustawie możliwości zawieszenia spłat lub ich części w przypadku pogorszenia sytuacji materialnej kredytobiorcy. Gorzej sytuowani spółdzielcy mogą poza tym skorzystać z pomocy w postaci dodatków mieszkaniowych na podstawie ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych.
Ani formuła normatywu, ani ilorazu nie zapewnia w przypadku znacznego zadłużenia jego pełnej obsługi. Dlatego ustawa o pomocy państwa przewiduje, że dla kredytobiorców spłacających zadłużenie według formuły normatywnej lub dochodowej (art. 8 ustawy) odsetki nie są kapitalizowane, lecz przejściowo wykupywane ze środków budżetu państwa. W przypadku wnoszenia minimalnych spłat wykupione odsetki nie są oprocentowane i jeśli jeszcze zachodzić będzie taka potrzeba, po 20 latach zostaną umorzone. Ustawa przewiduje również rozbudowany system zachęt do szybszej spłaty zadłużenia, polegających na możliwości uzyskania znacznych umorzeń, preferencjach finansowych przy przekształcaniu prawa lokatorskiego w prawo własnościowe, ulgi w podatku dochodowym od osób fizycznych.
Ustawa oraz jej kolejne nowelizacje (z 1997 r. i 1999 r.) zawierały również bardzo korzystne szczególne rozwiązania dla kredytobiorców, którzy spłacali zadłużenie według formuły 1% lub 2%:
- dla kredytobiorców, którzy po dniu 1 stycznia 1996 r. zdecydowali się przejść z ilorazowej formuły spłaty na normatywną, a ich zadłużenie z tytułu kredytu i skapitalizowanych odsetek oraz odsetek przejściowo wykupionych przez budżet państwa przewyższa odtworzeniową wartość lokalu, ustawa przewiduje zredukowanie zadłużenia do poziomu wartości lokalu (poprzez umorzenie odsetek przejściowo wykupionych przez budżet państwa oraz bezzwrotne wykupienie ze środków budżetu państwa skapitalizowanych odsetek). Stosowanie tej zasady dało możliwość znacznego obniżenia poziomu zadłużenia kredytobiorców i było równoznaczne ze znacznym jednorazowym ich oddłużeniem;
- dla kredytobiorców, którzy w okresie od 1 stycznia 1998 r. do dnia 31 grudnia 2002 r. dokonali lub dokonają spłaty kredytu wraz z 30% odsetek przejściowo wykupionych przez budżet państwa, oraz 30% odsetek skapitalizowanych naliczonych po dniu 30 czerwca 1993 r., ustawa przewiduje możliwość redukcji pozostałego zadłużenia (poprzez umorzenie 70% odsetek przejściowo wykupionych oraz bezzwrotne wykupienie przez budżet państwa 70% skapitalizowanych odsetek;
- ostatnia nowelizacja wprowadziła również zasadę, w myśl której kredytobiorcy, którzy dokonają spłaty kredytów w tym terminie do końca 2002 r., mogą skorzystać z preferencyjnego przekształcenia zajmowanych dotychczas mieszkań lokatorskich na własnościowe jedynie za zwrotem do budżetu państwa nominalnej kwoty umorzenia kredytu dokonanego przy ostatecznym rozliczeniu budowy. Do ostatniej zmiany ustawy zachęta ta obowiązywała tylko w odniesieniu do osób, które spłacały zadłużenie według normatywu.
Nakłady budżetowe związane z pomocą zadłużonym spółdzielcom są bardzo wysokie. W 1999 r. na przejściowy wykup odsetek wydatkowano 609 mln zł, co stanowi blisko 29% wszystkich bezpośrednich wydatków budżetu państwa na mieszkalnictwo. Należy przy tym pamiętać, że pomoc ta dotyczy stosunkowo niewielkiej grupy gospodarstw domowych (ok. 160 tys.) oraz nie przynosi żadnych efektów rzeczowych.
Według stanu na koniec ubiegłego roku zadłużenie wobec banków z tytułu kredytów objętych wykupem odsetek wynosiło nieco ponad 4 mld zł, zaś wobec budżetu państwa z tytułu przejściowo wykupionych odsetek - 6,7 mld zł. Jednorazowe oddłużenie kredytobiorców oznaczałoby więc konieczność wyasygnowania środków wykraczających poza obecne możliwości budżetu państwa. Oddłużenie takie oznaczałoby również utratę dochodów budżetu państwa z tytułu spłat zadłużenia wobec budżetu z tytułu wykupionych przejściowo odsetek. Należy przy tym pamiętać, że takie oddłużenie miało już miejsce na mocy art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy państwa. Umorzenia nadwyżek zadłużenia nad wartość odtworzeniową lokalu, wynikające ze wspomnianego przepisu, wyniosły łącznie od 1996 r. blisko 2,9 mld zł.
Reasumując, należy stwierdzić, że ustawa o pomocy państwa w spłacie niektórych kredytów mieszkaniowych w obecnym kształcie stanowi istotne rozszerzenie zakresu i form pomocy państwa w spłacie kredytów mieszkaniowych. Biorąc pod uwagę aktualne uwarunkowania budżetowe oraz fakt, iż brak jest przesłanek dla kwestionowania konstytucyjności rozwiązań ustawy, nie rozważa się obecnie zmiany przepisów w zakresie poziomu obciążeń kredytobiorców spłatą ˝starych˝ kredytów spółdzielczych. Co więcej, to właśnie dalej idące udogodnienia mogłyby się spotkać z zarzutem niekonstytucyjności ze strony tych kredytobiorców, którzy kosztem wielu wyrzeczeń wywiązywali się dotąd prawidłowo ze swych zobowiązań kredytowych, na co zwracał uwagę rzecznik praw obywatelskich.
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa
Sławomir Najnigier
Warszawa, dnia 21 lipca 2000 r.
*) Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1988 r. w sprawie ogólnych zasad udzielania kredytu bankowego na cele mieszkaniowe (DzU z 1989 r. nr 1, poz. 1, z pó?niejszymi zmianami).