III kadencja

Odpowiedź ministra obrony narodowej

na interpelację nr 789

w sprawie zmiany doktryny obronnej Rzeczypospolitej Polskiej

   Odpowiadając na interpelację pana posła Jerzego Jaskierni w sprawie zmiany doktryny obronnej Rzeczypospolitej Polskiej, uprzejmie proszę o przyjęcie następujących wyjaśnień.

   Ze względu na szeroki zakres merytoryczny interpelacji, jak też ilość pomieszczonych w niej pytań pozwolę sobie ustosunkować się do nich w kolejności, w jakiej były zadane.

   1. Jak rząd ocenia adekwatność obowiązującej doktryny obronnej RP w związku z nowymi uwarunkowaniami instytucjonalno-międzynarodowymi i geopolitycznymi?

   Obowiązujące dziś dokumenty doktrynalne - ˝Założenia polskiej polityki bezpieczeństwa˝ oraz ˝Polityka bezpieczeństwa i strategia obronna Rzeczypospolitej Polskiej˝ - zostały przyjęte w listopadzie 1992 r. Ówczesne uwarunkowania geostrategiczne i geopolityczne odbiegały znacznie od dzisiejszych. Formułowanie narodowej doktryny obronnej następowało wkrótce po odzyskaniu przez Polskę pełnej niezależności, w warunkach przeprowadzania głębokich reform wewnętrznych. Miało to miejsce wkrótce po rozwiązaniu Układu Warszawskiego, kiedy Rzeczpospolita Polska - pozostając poza sojuszami polityczno-wojskowymi - musiała zakładać pełną samodzielność obronną. Wspomniane dokumenty mają charakter deklaracji politycznej, zawarte w nich założenia określają podstawowe cele strategiczne oraz ogólne zasady funkcjonowania i utrzymywania elementów systemu obronnego Rzeczypospolitej Polskiej. Przypomnę tylko, że jednym z głównych celów strategicznych wskazanych w tych dokumentach była pełna integracja z euroatlantyckimi strukturami bezpieczeństwa.

   Od tamtego czasu upłynęło już blisko sześć lat. W tym okresie rząd Rzeczypospolitej Polskiej, w tym Ministerstwo Obrony Narodowej, prowadził systematyczne prace nad usprawnieniem funkcjonowania systemu obronnego państwa. Obejmowały one kwestie związane ze zmianą struktury systemu obronnego państwa, kierowaniem obronnością, stanami nadzwyczajnymi, powinnościami obronnymi podmiotów gospodarczych i obywateli, kształtem i zadaniami obrony cywilnej itd.

   W styczniu 1996 r. w resorcie obrony narodowej zakończono prace nad ˝Polityczno-strategicznym planem obrony RP˝. Zawiera on ocenę zagrożeń wojennych oraz możliwe sposoby przeciwstawienia się im, w tym zasady funkcjonowania elementów systemu obronnego państwa w czasie kryzysu i wojny, przy uwzględnieniu warunków samodzielności obronnej RP. Założenia tego planu były przedstawione na posiedzeniach Komitetu Spraw Obronnych Rady Ministrów i Komitetu Obrony Kraju. Dokument ten został podpisany przez prezesa Rady Ministrów i zatwierdzony przez prezydenta RP.

   Natomiast obowiązujące nadal założenia polityki bezpieczeństwa nie w pełni odpowiadają obecnym warunkom. Nieodzowność modyfikacji niektórych praktycznych rozwiązań w dziedzinie bezpieczeństwa, w tym w zakresie obrony narodowej, wiąże się z wejściem w życie nowej konstytucji RP. Ponadto Polska jest dosłownie w przededniu wejścia do struktur Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego. Zbliża się także moment naszego wejścia do Unii Europejskiej. Oczywiste jest, że tym radykalnie odmiennym uwarunkowaniom sytuacji Polski na arenie międzynarodowej musi towarzyszyć zmiana obowiązującej strategii obrony narodowej.

   Priorytety w polityce nie są formułowane raz na zawsze, w sposób niezmienny, zmieniają się bowiem uwarunkowania zewnętrzne i wewnętrzne. Dlatego też powinny być one rozpatrywane w ramach konkretnego układu sił i systemu międzynarodowego. W świetle wstępowania Polski do struktur euroatlantyckich podlega ewolucji narodowa strategia bezpieczeństwa i obrony narodowej, niezmienne natomiast pozostają jej podstawy prawne i główne założenia.

   2. Czy prowadzone są prace nad zmianą doktryny i kiedy można spodziewać się ich sfinalizowania?

   Z żalem konstatuję, że nadal brak jest rozwiązań ustawowych adekwatnych do obecnej rzeczywistości, dotyczących zwłaszcza kwestii kompetencyjnych w dziedzinie obronności, nowych zasad wypełniania powinności obronnych oraz zasad funkcjonowania państwa w stanach nadzwyczajnych. Resort obrony narodowej, którym kieruję, stanął przed trudnym dylematem - czy czekać na przyjęcie stosownych ustaw, a dopiero po tym opracowywać i przyjmować strategiczne założenia w dziedzinie obrony narodowej, czy też przedkładać uogólnioną koncepcję strategiczną z pełną świadomością braku możliwości jej potrzebnej konkretyzacji?

   Zdaję sobie sprawę, że przedłużający się proces stanowienia nowego ˝prawa obronnego˝ powodowałby nieprzygotowanie nowej strategii obrony narodowej na czas wstąpienia Polski do NATO, a to wydaje się być sytuacją nie do przyjęcia. Dlatego przyjęty został wariant równoległych prac nad strategią obrony narodowej i poszczególnymi ustawami dotyczącymi bezpieczeństwa i obronności.

   Prace nad opracowaniem projektu nowej strategii obrony narodowej trwają w resorcie już od wiosny br. Przygotowano już wstępny roboczy projekt takiej strategii. Wkrótce także ma być powołany przez prezesa Rady Ministrów zespół do opracowania nadrzędnej, w stosunku do koncepcji obrony narodowej, ˝Strategii bezpieczeństwa narodowego RP˝. Mam nadzieję, że prace nad tymi dokumentami - ˝Strategią bezpieczeństwa narodowego˝ i ˝Strategią obrony narodowej (militarną)˝, a być może nad jednym, zintegrowanym dokumentem strategicznym obejmującym kompleksowo problematykę bezpieczeństwa i obronności - zostaną zakończone z takim wyliczeniem, aby mogły być przyjęte przez władze państwa natychmiast po wstąpieniu do NATO.

   3. Jakie konsekwencje dla doktryny pociągnie członkostwo w NATO?

   Członkostwo w NATO ma rozliczne konsekwencje dla naszej strategii obrony narodowej. Należy wśród nich wymienić przede wszystkim:

   a) konieczność zmiany dotychczasowej koncepcji obrony samodzielnej na obronę sojuszniczą. W tym kontekście szczególnie ważne jest wyważenie relacji między założeniami i rozwiązaniami narodowymi a sojuszniczymi. Strategia narodowa w wymiarze realizacyjnym powinna być dostosowana do rozwiązań sojuszniczych. Jednak w sferze najważniejszych celów nadrzędne muszą być nasze interesy narodowe. Niemożliwe do zaakceptowania byłyby bowiem sojusznicze założenia strategiczne, gdyby pozostawały w sprzeczności z żywotnymi interesami narodowymi. Należy jednak zwrócić uwagę na obowiązującą w NATO zasadę consensu, która sprawia, że z chwilą naszego wejścia do Sojuszu taka sytuacja nie będzie mogła zaistnieć. W związku z tym szczególnie istotne jest równoległe uczestnictwo w pracach nad przyszłą koncepcją strategiczną NATO oraz opracowywanie własnej strategii obrony. Punktem wyjścia tych prac musi być naturalnie identyfikacja interesów narodowych i wynikających z nich celów strategicznych w zakresie bezpieczeństwa i obrony narodowej;

   b) zwiększony zakres ewentualnego udziału w realizacji międzynarodowych zadań w ramach reagowania kryzysowego;

   c) gotowość do udziału w działaniach wojennych poza własnym terytorium, w ramach kolektywnej obrony NATO;

   d) konieczność reorganizacji wojennego systemu dowodzenia siłami zbrojnymi, uwzględniającej wydzielenie wojsk w podporządkowanie operacyjne sojuszniczym dowództwom NATO;

   e) uwzględnienie nowych problemów strategicznych związanych z zapewnieniem zdolności do przyjęcia sił wzmocnienia na terytorium RP.

   4. Jak przedstawia się sprawa doktryn obronnych państw Europy Środkowowschodniej, które - wraz z Polską - mogą wstąpić do NATO?

   Od początku procesu akcesyjnego trwają regularne konsultacje ministrów obrony państw zaproszonych do wejścia do NATO w pierwszej kolejności. Rozmowom na wysokim szczeblu towarzyszą spotkania robocze zespołów konsultacyjnych omawiających kwestie szczegółowe, także dotyczące narodowych strategii obrony i doktryn wojskowych. Przedstawiciele Polski, Czech i Węgier prezentują tam podobne stanowiska w zakresie między innymi konieczności wprowadzenia zmian w strategiach narodowych, zależności między polityką bezpieczeństwa państwa, strategią obrony i doktryną wojskową.

   Nasi partnerzy podobnie postrzegają nowe uwarunkowania strategiczne i są na podobnym etapie modyfikacji swych koncepcji i rozwiązań strategicznych.

   5. Czy kształtując doktrynę obronną rząd widzi zasadność rozważania czy też postulowania innego systemu europejskiego bezpieczeństwa niż ten, który opiera się na wiodącej roli NATO?

   Polska polityka zagraniczna i bezpieczeństwa, w swym europejskim wymiarze, opiera się niezmiennie na założeniu, że intresy państwa mogą być realizowane w sposób kompleksowy jedynie wówczas, gdy system bezpieczeństwa na kontynencie będzie w dalszym ciągu tworzony przez współpracujące ze sobą i wzajemnie uzupełniające się instytucje międzynarodowe (NATO, UZE, UE, OBWE i Radę Europy), zachowujące wobec siebie pełną autonomię.

   Złożoność problematyki bezpieczeństwa europejskiego sprawia, że oprócz rozwoju poszczególnych instytucji konieczna jest rozbudowa mechanizmów współpracy między nimi. Doskonałym tego przykładem jest zacieśnienie relacji między NATO i UZE w procesie rozwoju Europejskiej Tożsamości w Dziedzinie Bezpieczeństwa i Obrony oraz praktyczna współpraca między Sojuszem i OBWE w Bośni i Hercegowinie, w trakcie implementacji porozumienia pokojowego z Dayton. Polska wielokrotnie podkreślała, że uczestnictwo w tego rodzaju procesach jest autonomicznym celem naszej polityki bezpieczeństwa. Jednocześnie wskazywano, że nie ma potrzeby hierarchizacji systemu bezpieczeństwa, to jest np. powierzenia OBWE roli organizacji koordynującej prace pozostałych instytucji. Układ taki byłby bowiem nieefektywny - uniemożliwiałby instytucjom europejskim kompleksowe reagowanie na zagrożenia i wyzwania na kontynencie. Intencją Rosji, która lansowała ten projekt, było stworzenie w Europie struktury analogicznej do Rady Bezpieczeństwa ONZ, która podejmując decyzje we wszystkich istotnych kwestiach dla bezpieczeństwa europejskiego, uwzględniałaby rosyjskie postulaty.

   Szczególna rola NATO w europejskiej architekturze bezpieczeństwa jest następstwem upadku dwubiegunowego układu sił na kontynencie. W tej sytuacji Sojusz stał się głównym organizatorem współpracy polityczno-wojskowej w Europie (NACC, EAPC, PdP, partnerstwo z Rosją i Ukrainą, dialog śródziemnomorski). Jednocześnie NATO udowodniło, że może odgrywać istotną rolę jako mechanizm reagowania na konflikty (udział w wypracowaniu porozumienia pokojowego w Dayton, operacja IFOR/SFOR). Decyzje podjęte w ubiegłym roku na szczycie w Madrycie, w tym zaproszenie do członkostwa Polski, Czech i Węgier umacniają główną rolę Sojuszu w europejskiej architekturze bezpieczeństwa.

   Zarówno wśród członków NATO, jak i w przeważającej większości pozostałych państw europejskich istnieje przekonanie o braku alternatywy dla tak rozumianego systemu wzajemnie wspierających się i uzupełniających instytucji. Sojusznicy ustalili, że podejście to odzwierciedlone zostanie w uaktualnionej Koncepcji Strategicznej Sojuszu - podstawowym obok Traktatu Waszyngtońskiego dokumencie NATO, który ma zostać przyjęty w kwietniu przyszłego roku. Zasada ta legła również u podstaw trwających obecnie w ramach OBWE prac nad Europejską Kartą Bezpieczeństwa.

   6. Czy w tym zakresie można prognozować zwiększone znaczenie OBWE i zadań tej organizacji w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa na kontynencie europejskim?

   OBWE, jako najszersza organizacja bezpieczeństwa w Europie, stanowi ważny element kształtującej się architektury bezpieczeństwa na kontynencie. W szczególności odgrywa ona istotną rolę w takich obszarach, jak budowa środków zaufania i bezpieczeństwa, kontrola zbrojeń, przestrzeganie praw człowieka, reagowanie na kryzysy i zapobieganie konfliktom, promowanie demokratyzacji życia politycznego i społecznego oraz kreowanie uniwersalnych norm i standardów w odniesieniu do kwestii bezpieczeństwa. W tym kontekście należy podkreślić znaczący udział OBWE w wysiłkach zmierzających do zapobiegania powstawaniu oraz pokojowego rozwiązywania już istniejących konfliktów i sytuacji kryzysowych na kontynencie, jak również w stabilizowaniu sytuacji po ich wygaśnięciu (np. w Bośni, Kosowie, Macedonii, Górskim Karabachu, Czeczenii).

   Polska wielokrotnie deklarowała wsparcie dla tak rozumianej roli OBWE w architekturze bezpieczeństwa i dajemy temu praktyczny wyraz w trakcie naszego tegorocznego przewodnictwa w OBWE. Podobnie jak zdecydowana większość państw członków OBWE, uznajemy za niecelowe powierzenie tej organizacji roli koordynatora prac innych instytucji (por. pyt. 5). W tym kontekście warto przypomnieć, że u podstaw trwających w ramach OBWE prac nad Europejską Kartą Bezpieczeństwa tkwi założenie, że OBWE powinna wkomponowywać się w niezhierarchizowany system szeregu instytucji (NATO, UE, UZE, Rady Europy i in. instytucji regionalnych) działających na rzecz bezpieczeństwa na kontynencie.

   7. Jakie zmiany w systemie prawnym RP musi pociągnąć przystąpienie Polski do NATO?

   Ustosunkowując się do zagadnień dotyczących zmian, jakich wymagać będzie system prawny po przystąpieniu Polski do NATO, pozwalam sobie poinformować, że aktualnie przedstawienie pełnego katalogu tych zmian - szczególnie w zakresie prawa wewnątrzresortowego - nie jest możliwe.

   Pragnę zaznaczyć bowiem, że ramy prawne funkcjonowania sił zbrojnych wyznaczają postanowienia ujęte w ponad stu aktach prawnych rangi ustawowej, wśród nich takich także, jak w epizodycznej ustawie z dnia 14 lutego 1998 r. o zasadach użycia sił zbrojnych poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w 1998 r.

   Niemniej jednak można wskazać, iż włączenie sił zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w struktury organizacyjno-funkcjonalne Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego, w tym zwłaszcza podjęcie bieżącej współpracy zmierzającej do osiągnięcia interoperacyjności odpowiadającej standardom obowiązującym w NATO, wymaga podjęcia całego szeregu działań polityczno-prawnych, które stworzą prawne ramy tego procesu. Działania te muszą oscylować wokół zarówno krajowego porządku prawnego, jak też międzynarodowych zobowiązań Rzeczypospolitej Polskiej. Generalne kierunki przedsięwzięć legislacyjnych w tej materii określone zostały w Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., która przyznaniem prawu międzynarodowemu prymatu nad prawem krajowym, zapowiada wydawanie ustaw dotyczących: uczestnictwa Polski w koalicyjnym systemie bezpieczeństwa, kompetencji organów władzy publicznej w zakresie obronności państwa, zakresu obowiązku służby wojskowej oraz wprowadzaniu stanów nadzwyczajnych.

   Podniesienia do rangi ustawowej wymagają także przepisy normujące działalność Wojskowych Służb Informacyjnych oraz Żandarmerii Wojskowej - ich funkcjonowanie musi bowiem odpowiadać standardom przyjętym w NATO.

   Jednocześnie podnieść należy, że w ramach działań dostosowawczych zaistnieje potrzeba dokonania nowelizacji szeregu obowiązujących aktów prawnych rangi ustawowej, a także przygotowania pakietu aktów wykonawczych do nowych rozwiązań ustawowych.

   8. W jakiej formie rząd zamierza określić nowy kształt doktryny obronnej RP i czy przewiduje się uspołecznienie procesu jej powstawania?

   Wydaje się, że właściwe byłoby, aby nowa strategia bezpieczeństwa narodowego, określająca podstawowe założenia polityki bezpieczeństwa oraz główne cele i zadania strategiczne w poszczególnych dziedzinach bezpieczeństwa państwa (bezpieczeństwo zewnętrzne i wewnętrzne, ekonomiczne, informacyjne, militarne /obronność/, ekologiczne itp.) - została przygotowana przez rząd we współpracy z prezydentem RP i przyjęta przez Sejm w formie uchwały. Natomiast sama strategia obronności (militarna) byłaby przyjmowana na poziomie władzy wykonawczej. Przyjęcie strategii bezpieczeństwa narodowego prze Wysoką Izbę, a tym samym akceptacja niektórych generalnych rozwiązań z dziedziny obronności, oznaczałoby jednocześnie ukierunkowanie trwających już prac nad szczegółowymi rozwiązaniami legislacyjnymi. Ponadto proces przyjmowania strategii przez parlament powinien zapewnić i ułatwić niezbędną dyskusję społeczną o problemach bezpieczeństwa państwa i obrony narodowej. Warto tu odnotować, że w krajach o ugruntowanej demokracji szeroko rozpowszechniane są do dyskusji publicznej nie tylko ogólne, polityczno-strategiczne kwestie bezpieczeństwa i obronności, ale także konkretne zagadnienia organizacyjne i funkcjonalne w tej dziedzinie.

   Przekazując powyższe wyjaśnienia, pozwalam sobie wyrazić przekonanie, iż można je uznać za wyczerpujące problematykę pytań zawartych w interpelacji.

   Minister

   Janusz Onyszkiewicz

   Warszawa, dnia 29 lipca 1998 r.