III kadencja
Interpelacja nr 990
do ministra obrony narodowej
w sprawie udziału żołnierzy w wyborach samorządowych w dniu 11 października 1998 r.
Szanowny Panie Ministrze! Jako członkowie sejmowej Komisji Obrony Narodowej zapoznaliśmy się wnikliwie z treścią ˝Wytycznych˝, podpisanych przez pana w związku ze zbliżającymi się wyborami samorządowymi. Mimo że w ˝Wytycznych˝ powołuje się pan na szereg obowiązujących przepisów prawnych (łącznie z konstytucją), wątpliwości nasze wzbudza zarówno upoważnienie ustawowe do wydawania ˝Wytycznych˝, jak i ich charakter prawny. Zwracamy się przeto o skorygowanie zaleceń, zawartych w ˝Wytycznych˝, które - naszym zdaniem - wychodzą poza porządek prawny obowiązujący w tej materii.
Postulat nasz uzasadniamy następującymi argumentami:
1. Wydanie ˝Wytycznych˝ ministra obrony narodowej z dnia 10 września 1998 r. w sprawie udziału żołnierzy w wyborach do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw w dniu 11 października 1998 r. stanowi prostą kontynuację praktyki stosowanej w poprzednich latach (np. przed wyborami w 1993 r., 1994 r., 1995 r., 1997 r.). Jednakże obecnie wybory samorządowe odbywają się już pod rządami nowej konstytucji uchwalonej 2 kwietnia 1997 r. Ocena charakteru prawnego ˝Wytycznych˝ musi być więc dokonana przede wszystkim z punktu widzenia ich zgodności z konstytucją, a więc w szczególności z jej art. 93, który za źródło prawa o charakterze wewnętrznym uznaje jedynie zarządzenia ministrów. Przypominamy więc, że:
- zarządzenie ministra ma jedynie charakter wewnętrzny i obowiązuje tylko jednostki organizacyjne podległe ministrowi wydającemu zarządzenie;
- zarządzenie można wydawać tylko na podstawie ustawy;
- zarządzenie nie może stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów.
W związku z powyższym uważamy, że: ˝Wytycznych˝ ministra obrony narodowej z dnia 10 września 1998 r. w sprawie udziału żołnierzy w zbliżających się wyborach samorządowych nie można uznać w żadnym wypadku za zarządzenie - i to nie tylko dlatego, że dokument ten nie nosi takiej nazwy - co więcej, nie można tych ˝Wytycznych˝ uznać za akt normatywny (prawodawczy).
2. Z punktu widzenia prawa konstytucyjnego wątpliwość szczególną wzbudza treść zdania drugiego pkt. 16 i zdania drugiego pkt. 19 ˝Wytycznych˝. Uważamy, że zawarte w nich zalecenia nie mają żadnej mocy prawnej, ponieważ zostały wydane bez podstawy ustawowej. Wydanie w tym względzie opinii przez przewodniczącego PKW, jak i jego zgoda na zamieszczenie w ˝Wytycznych˝ określonych zakazów, nie może zastępować braku upoważnienia ustawowego do wydania takich postanowień.
Minister obrony narodowej nie ma wszakże ustawowego umocowania do wydawania w pkt. 16 żołnierzom zawodowym zakazu ubiegania się o mandat z list partyjnych komitetów wyborczych. Co najwyżej, minister mógł sformułować zalecenie, aby żołnierze zawodowi, kandydujący w wyborach do organów samorządu terytorialnego z list poszczególnych komitetów wyborczych, zastrzegli, by przy ich nazwiskach znalazła się wyraźna informacja, że są kandydatami bezpartyjnymi.
Brak też jakiejkolwiek podstawy ustawowej do wydawania zakazów przystępowania żołnierzy zawodowych po wyborach do klubów radnych w sejmikach wojewódzkich. Trudno nawet uwierzyć, aby w tej sprawie miał się wypowiadać przewodniczący PKW, ponieważ nie jest on organem upoważnionym konstytucyjnie i ustawowo do stanowienia powszechnie obowiązujących przepisów prawa.
Co więcej, art. 72 ustawy z 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (DzU z 1992 r. nr 8, poz. 31, z późn. zm.) wyraźnie stanowi, że ˝żołnierz zawodowy może kandydować i wchodzić w skład organów samorządu terytorialnego˝. Jest więc sprawą decyzji żołnierza zawodowego, wybranego na radnego (nie tylko zresztą radnego sejmiku wojewódzkiego), czy wystąpi o przeniesienie w stan nieczynny na okres sprawowania mandatu (art. 21 ustawy z 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych), czy pozostanie w służbie czynnej i zachowa status radnego nie zrzeszonego. Kwestia ta jednak nie odnosi się do udziału w wyborach, lecz do sytuacji powstałej już po wyborach.
Zaznaczyć należy w tym miejscu, że w przeciwieństwie do postanowień konstytucji (art. 103 ust. 2) i ustawy z 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (art. 21 ust. 1, pkt 1), zakazujących piastowania mandatu posła lub senatora z jednoczesnym pozostawaniem w czynnej służbie wojskowej, to w odniesieniu do radnego nie ma prawnego (konstytucyjnego lub ustawowego) zakazu łączenia mandatu z pozostawaniem w czynnej służbie wojskowej. Być może tego rodzaju incompatibilitas, odnoszący się do posłów i senatorów, należałoby rozciągnąć i na radnych sejmików wojewódzkich. Minister obrony narodowej może zainicjować wykonanie stosownej inicjatywy ustawodawczej Rady Ministrów. Dopóki jednak obowiązująca ustawa z 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych nie zostanie w tym przedmiocie zmieniona, to minister obrony narodowej w drodze stanowienia ˝prawa powielaczowego˝ nie może ustanawiać nowych norm prawnych w kwestii zakresu łączenia mandatu radnego sejmiku wojewódzkiego z pozostawaniem w czynnej służbie wojskowej.
3. Niezrozumiały jest zakaz uczestniczenia żołnierzy w składzie komitetów wyborczych oraz pełnienia funkcji mężów zaufania, zawarty w pkt. 19 ˝Wytycznych˝ ministra obrony narodowej z dnia 10 września 1998 r.
Konstytucja nie zakazuje, a ustawy dopuszczają, korzystania z prawa kandydowania do wybieralnych ciał samorządu terytorialnego, czyli wykonywania biernego prawa wyborczego obywateli.
Istotnym elementem wykonania tego prawa jest tworzenie komitetów wyborczych w celu zgłoszenia list kandydatów. Jeśli zatem ustawodawstwo dopuszcza kandydowanie żołnierzy w wyborach samorządowych, to nie można zakazywać im prawa uczestniczenia w składzie komitetów wyborczych. Można bowiem wyobrazić sobie przypadek utworzenia komitetu wyborczego bezpartyjnych żołnierzy, składającego się wyłącznie z wojskowych, albo komitet wyborczy bezpartyjnych cywili i wojskowych.
Można natomiast zgodzić się, że jedynie uczestnictwo żołnierza, odbywającego czynną służbę wojskową, w komitecie wyborczym partii politycznej - lub ich koalicji wyborczej - stanowi naruszenie art. 65 ust. 2 ustawy z 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (DzU z 1992 r., nr 4, poz. 16, z późn. zm.). Należy bowiem uznać, że udział żołnierza w partyjnym komitecie wyborczym jest przejawem uczestnictwa w ˝działalności ruchów obywatelskich i innych ugrupowań obywateli o charakterze politycznym˝, a tego ustawa zakazuje.
Natomiast w fakcie pełnienia funkcji męża zaufania trudno dopatrzyć się znamion działalności zakazanej w art. 65, ust. 2 ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP.
Mąż zaufania, choć wyznaczony przez określony komitet wyborczy (lub komitety wyborcze), jest przebywającą w lokalu wyborczym w dniu głosowania osobą zaufania publicznego. Z oczywistych względów w dniu wyborów i w lokalu wyborczym nie może uczestniczyć w jakiejkolwiek agitacji wyborczej. Jego neutralność zapewnia także wyraźny ustawowy zakaz udzielania przez mężów zaufania pomocy wyborcom niepełnosprawnym (art. 46 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw). Mężowie zaufania są osobami zaufania publicznego czuwającymi nad prawidłowością przebiegu wyborów i ustalania wyników głosowania. Nie można zatem wojskowych z góry i arbitralnie pozbawiać przymiotów bezstronnej osoby zaufania publicznego. Co jednak najważniejsze, ustawa (ordynacja wyborcza) nie daje żadnej podstawy do wykluczania żołnierzy z grona obywateli mogących pełnić funkcje mężów zaufania.
W związku z przedstawionymi wyżej argumentami formułujemy następujące pytania:
1. Czy - zdaniem pana ministra - ˝Wytyczne ministra obrony narodowej z dnia 10 września 1998 r. w sprawie udziału żołnierzy w wyborach do rad gmin, rad powiatów i sejmików wojewódzkich w dniu 11 października 1998 r.˝ są w pkt. 16 i pkt. 19 zgodne z obowiązującymi konstytucją i ustawami?
2. Jak określiłby pan minister charakter prawny wydanych przez pana ˝Wytycznych...˝?
Posłowie Danuta Waniek,
Krystyna Łybacka
i Jerzy Szmajdziński
Warszawa, dnia 29 września 1998 r.