III kadencja

Odpowiedź przewodniczącego Komitetu Integracji Europejskiej

na interpelację nr 97 posła Jerzego Jaskierni

w sprawie procesu harmonizacji prawa polskiego z prawem Unii Europejskiej

   1. Jak rząd ocenia stopień harmonizacji prawa polskiego z prawem UE?

   W ˝Raporcie z wykonania programu działań dostosowujących polską gospodarkę i system prawny do wymagań Układu Europejskiego oraz przyszłego Członkostwa Polski w Unii Europejskiej w latach 1992-1996˝, przyjętym przez Radę Ministrów w dniu 20 maja 1997 r. zawarta została ocena, zgodnie z którą: ˝proces dostosowywania prawa polskiego do prawa europejskiego przyniósł w wielu dziedzinach prawa oczekiwane efekty. Należy uznać, iż część systemu prawa polskiego jest już w pełni zgodna z uregulowaniami europejskimi. Jako przykłady można tu wskazać na:

   - prawo autorskie, które wchodzi w zakres szeroko pojętego prawa własności intelektualnej,

   - prawo ochrony konkurencji,

   - Kodeks celny,

   - prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi,

   - ustawa o rachunkowości˝.

   Obecnie Urząd Komitetu Integracji Europejskiej, przy współudziale Centrum Europejskiego Uniwersytetu Warszawskiego, tworzy raport zawierający całościową ocenę stopnia dostosowania polskiego prawa do prawa Unii Europejskiej. Raport ten odpowie w sposób kompleksowy na pytanie o stopień harmonizacji polskiego prawa z prawem Unii Europejskiej, przy założeniu, że punktem odniesienia będzie całe acquis communautaire. Przy pracach analitycznych będą ponadto brane pod uwagę oficjalnie ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich projekty aktów prawa Unii Europejskiej oraz orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości. Dokonana w raporcie ocena dokładnie wskaże pola wymagające jeszcze dostosowania oraz stanowić będzie materiał dla zespołów negocjacyjnych.

   2. Czy prace w tym zakresie przebiegają zgodnie z Narodową Strategią Integracji?

   Rząd RP w stanowisku w sprawie opinii Komisji Europejskiej o polskim wniosku o członkostwo w UE, wyrażonym w październiku 1997 r., stwierdził, iż obszary uznane w opinii Komisji za wymagające dalszych reform i inwestycji pokrywają się ze wskazanymi przez rząd RP w Narodowej Strategii Integracji i innych dokumentach programowych. W ocenie rządu opinia Komisji - Avis potwierdziła wagę założeń programowych przyjętych w Narodowej Strategii Integracji. Oznacza to, że pozostaje ona głównym dokumentem programowym określającym zasadnicze kierunki przygotowań Polski do integracji z UE. Obecnie rząd tworzy Narodowy Program Przyjmowania Acquis, którego celem jest precyzyjne określenie działań służących wypełnianiu zobowiązań określonych w Układzie Europejskim oraz realizacji priorytetów ustalonych wspólnie z Komisją Europejską w ˝Partnerstwie na Rzecz Członkostwa˝. Program ten będzie dokumentem opracowanym przez stronę polską, w którym uwzględnione zostaną założenia programowe polskiego rządu, uwagi i zalecenia zawarte w Opinii Komisji Europejskiej, priorytety ustalone w ˝Partnerstwie na Rzecz Członkostwa˝ oraz obowiązujące ustalenia zawarte w harmonogramach działań dostosowujących polską gospodarkę i polski system prawny do wymagań członkostwa Polski w Unii Europejskiej. Zgodnie z sugestiami Komisji Europejskiej Narodowy Program Przyjmowania Acquis powinien obejmować wszystkie elementy działań dostosowawczych, a więc program przyjmowania acquis, zapewnienie administracyjnej zdolności do implementacji i wprowadzania w życie jego postanowień, określenie wewnętrznych możliwości finansowania poszczególnych przedsięwzięć. Narodowy Program Przyjmowania Acquis powinien objąć także działania w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych, a także działania dostosowawcze w sektorze gospodarczym. Stąd też można powiedzieć, iż Narodowy Program Przyjmowania Acquis jest uszczegółowieniem i rozwinięciem Narodowej Strategii Integracji.

   3. Ocena stopnia zaawansowania procesu harmonizacji prawa dokonana przez Komisję Europejską

   Głównym źródłem informacji na temat oceny stopnia zaawansowania procesu harmonizacji polskiego prawa dokonanej przez Komisję Europejską jest wydana w lipcu 1997 r. ˝Opinia Komisji w sprawie wniosku Rzeczypospolitej Polskiej o członkostwo w Unii Europejskiej˝. Ocena ta miała charakter całościowy i dotyczyła stopnia dostosowania polskiego prawa we wszystkich sektorach.

   Komisja z zadowoleniem przyjęła fakt wdrożenia przez Polską szeregu dyrektyw w przepisach regulujących funkcjonowanie wymiaru sprawiedliwości, ochrony danych, swobody zrzeszeń, swobody zgromadzeń, ochrony prawa własności i poszanowania prywatności. Także stosowanie przez Polskę postanowień Układu Europejskiego oraz zaleceń Białej Księgi dotyczących poszczególnych sektorów, które z początku nie było satysfakcjonujące, aktualnie jest oceniane jako dobre.

   W odniesieniu do zamówień publicznych, pomimo faktu, że Polska zmierza w dobrym kierunku, Komisja nalega na dołożenie starań w celu zakończenia procesu dostosowawczego. Podobną opinię wyraża Komisja w dziedzinie ochrony własności intelektualnej. Pozytywnie ocenia się przyjęcie nowej ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, w znacznej mierze dostosowanej do wymogów Unii, lecz zaznacza się jednocześnie, iż proces dostosowawczy nie został zakończony, a wiele uwagi Polska powinna poświęcić zapewnieniu, by środki przyjęte w tej dziedzinie zostały skutecznie wprowadzone w życie.

   W dziedzinie rachunkowości i prawa spółek Komisja liczy, iż projektowane przez Polskę nowelizacje dotychczasowych ustaw regulujących te obszary prawne będą w całości dostosowane do wymogów prawa Unii Europejskiej.

   W odniesieniu do ochrony danych należy wypełnić lukę legislacyjną przez wprowadzenie w życie ustawy o ochronie danych osobowych.

   Zdaniem Komisji Polska sukcesywnie wdraża acquis communautaire w odniesieniu do swobodnego przepływu towarów i stosowanie postanowień Układu Europejskiego oraz zaleceń zawartych w Białej Księdze uległo znacznej poprawie w ostatnim roku. Mimo to Komisja zwraca uwagę na to, iż wymagana jest pełna i skuteczna harmonizacja. Ponadto polskie władze muszą zapewnić, iż przepisy krajowe nie objęte harmonizacją z przepisami Wspólnoty nie będą stanowić przeszkody dla wolnego handlu.

   Komisja wysoko oceniła wysiłki polskiego rządu mające na celu liberalizację przepływów kapitałowych. Postanowienia Układu Europejskiego oraz zalecenia zawarte w Białej Księdze w tym sektorze zostały w znacznej mierze zrealizowane. Jednakże nadal nie zostały rozstrzygnięte kwestie związane z wdrożeniem acquis communautaire odnośnie do nabywania własności nieruchomości przez podmioty zagraniczne.

   Komisja zaleca zintensyfikowanie działań zmierzających do wprowadzenia zasad wzajemnego uznawania dyplomów i kwalifikacji.

   Rozwiązanie istniejących problemów w zakresie swobodnego przepływu osób także wymaga intensywnych działań dostosowawczych.

   Polska przyjęła już znaczną część acquis communautaire w zakresie jednolitego rynku, choć Komisja nie może jeszcze wyrazić opinii w sprawie wszystkich środków, których przejęcie Polska zgłosiła. Wprawdzie wydaje się, że nastąpiło pewne zbliżenie w sferze antymonopolowej, to jednak niezbędne są dalsze wysiłki w celu dostosowania istniejących przepisów. Praca Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów oceniona jest dość dobrze, lecz nadal brakuje wsparcia legislacyjnego.

   Polska polityka w sektorze telekomunikacji realizowana po roku 1990 nie zapewniła odpowiedniego poziomu rozwoju, który osiągnięto w innych krajach kandydujących. Przyczyną były zaniedbania w sferze demonopolizacji i prywatyzacji, prowadzące do niskiego poziomu inwestycji i usług. Ostatnie, prokonkurencyjne środki w zakresie koncesjonowania lokalnych operatorów sieci muszą ulec zdecydowanemu wzmocnieniu.

   Niską ocenę stopnia dostosowania Komisja wystawiła w sektorze audiowizualnym, stwierdzając, iż pomimo znacznych postępów polskie prawodawstwo audiowizualne nie jest w pełni zgodne z wymogami UE, bowiem wciąż istnieją braki w sferze swobody odbioru, promocji utworów europejskich, najnowszych utworów oraz określonych przepisów reklamowych.

   Nadal w ocenie Komisji dla skutecznego stosowania acquis communautaire Polsce potrzebny jest większy zespół fachowych specjalistów obeznanych z prawem europejskim, co wymaga również zintensyfikowania wysiłku w dziedzinie szkoleń. Ponadto Komisja zwraca uwagę na słabość niektórych struktur wykonawczych oraz słabości mechanizmów kontrolnych.

   4. Przebieg procesu dostosowawczego w resortach.

   Podstawową trudnością przy dokonaniu oceny przebiegu procesu dostosowania polskiego prawa z całym acquis communautaire jest brak obowiązującego prawnie podziału zadań dostosowawczych pomiędzy resortem wiodącym a instytucjami współpracującymi. Dotychczasowy podział kompetencji zawarty w uchwale Rady Ministrów nr 133/95 z 14 listopada 1995 r. oparty o treść Białej Księgi (zawierającej jedynie część prawa wspólnotowego) wobec nałożonego na Polskę obowiązku wdrożenia do swego systemu prawnego całego prawa Unii jest już niewystarczający.

   Wiele z przepisów acquis communautaire nie może być przez Polskę wdrożonych na obecnym etapie przygotowania do członkostwa, gdyż łączy się z wymogiem posiadania przez Polskę statusu członka Unii, a część z nich zacznie obowiązywać Polskę automatycznie po uzyskaniu członkostwa.

   W załączeniu*) przesłana jest tabela sporządzona na podstawie informacji, jakie urząd Komitetu Integracji Europejskiej otrzymał od resortów dla potrzeb opracowania ˝Raportu obrazującego stopień harmonizacji polskiego prawa z prawem Unii Europejskiej˝.

   5. Postęp w zakresie zbliżenia prawa polskiego do prawa europejskiego a efekty uczestnictwa Polski w procesie integracji europejskiej.

   Harmonizacja prawa polskiego z prawem Unii jest jednym z warunków uzyskania przez Polskę członkostwa. Obowiązek ten został nałożony na Polskę na mocy art. 68-69 Układu Europejskiego.

   Harmonizacja ta jest jednym z elementów procesu przeobrażeń zmierzających do budowy nowoczesnego, demokratycznego państwa prawa funkcjonującego w ramach europejskich struktur gospodarczych i politycznych. Ma ona zapewnić funkcjonowanie Polski w ramach rynku wewnętrznego, a w dalszej perspektywie w unii gospodarczej i walutowej.

   Na mocy art. 68 Układu Europejskiego Polska zobowiązała się do stopniowego dostosowania istniejącego i przyszłego ustawodawstwa do systemu prawa Wspólnot Europejskich. Katalog przepisów prawnych objętych obowiązkiem dostosowania zawiera art. 69 Układu. Stanowi on, iż zbliżenie przepisów obejmuje w szczególności następujące dziedziny: prawo celne, prawo o spółkach, prawo bankowe, rachunkowość i podatki przedsiębiorstw, własność intelektualną, ochronę pracownika w miejscu pracy, usługi finansowe, zasady konkurencji, ochronę zdrowia i życia ludzi, ochronę sanitarną zwierząt i roślin, ochronę konsumenta, pośredni system opodatkowania, normy i przepisy techniczne, transport i środowisko naturalne.

   Integracja Polski ze Wspólnotami Europejskimi jest procesem złożonym. Zbliżanie prawa polskiego do prawa Unii Europejskiej jest tylko jednym z jej elementów obok płaszczyzn politycznych, gospodarczych i kulturowych.

   6. Ewentualne konsekwencje stopnia stanu harmonizacji systemu prawnego RP z prawem europejskim dla terminu uzyskania przez Polskę członkostwa w Unii Europejskiej.

   Państwo aspirujące, które ostatecznie uzyskuje status prawny członka Unii Europejskiej, jest jednocześnie zobowiązane przyjąć cały dorobek prawny Unii Europejskiej. Proces wdrożenia acquis communautaire przez państwo członkowskie jest nadzorowany w oparciu o procedury prawa wspólnotowego. Przyjęcie acquis communautaire przez państwo członkowskie jest jednak tylko jednym z warunków stawianych przed krajem ubiegającym się o członkostwo w Unii. Na posiedzeniu Rady Europejskiej w Kopenhadze w czerwcu 1993 r. sformułowano następujące wymagania wobec krajów aplikujących:

   - osiągnięcie stabilności instytucji gwarantujących demokrację, rządy prawa, respektowanie praw człowieka i poszanowanie praw mniejszości;

   - istnienie wolnego rynku i sprawnej gospodarki oraz możność sprostania presji konkurencji i sił rynkowych funkcjonujących wewnątrz Unii;

   - zdolność do wywiązania się ze zobowiązań wynikających z członkostwa, a w szczególności realizacji celów unii politycznej, gospodarczej i monetarnej.

   Przy ogólnych sformułowaniach kryteriów członkowskich harmonizacja prawa jest jednym z instrumentów zmierzających do spełnienia wymogów kopenhaskich i nie stanowi samodzielnego warunku uzyskania przez Polskę statusu członka Unii. Ocena tych trzech grup kryteriów - politycznych, gospodarczych i zdolności przyjęcia acquis communautaire zależeć będzie również od skuteczności systemu administracyjnego i prawnego we wprowadzaniu w życie zasad demokracji i gospodarki rynkowej oraz możliwości rzeczywistego egzekwowania acquis.

   W negocjacjach akcesyjnych możliwe są również rozwiązania przesuwające w czasie wdrożenie przez Polskę niektórych dyrektyw (okresy przejściowe) lub trwale wyłączające obowiązek wdrożenia pewnych regulacji wspólnotowych (derogacje).

   7. Planowane inicjatywy rządu wynikające z realizacji procesu dostosowawczego.

   Proces harmonizacji realizowany jest poprzez zgłaszanie inicjatyw ustawodawczych mających na celu uchwalenie przez Sejm RP nowych ustaw wdrażających acquis communautaire do prawa polskiego, jak również uchwalenie potrzebnych do tego wdrożenia nowelizacji już obowiązujących aktów prawnych. Kierunek zmian prawnych, a co za tym idzie, inicjatyw ustawodawczych polskiego rządu, został nakreślony przez dokumenty Unii Europejskiej wskazujące dla Polski dziedziny priorytetowe - wymagające jak najszybszego dostosowania do standardów unijnych. Wśród tych dokumentów należy wymienić: ˝Opinię Komisji w sprawie wniosku Rzeczypospolitej Polskiej o członkostwo w Unii Europejskiej˝ oraz założenia i projekt ˝Partnerstwa dla Członkostwa˝. Mając na uwadze stanowisko Komisji Europejskiej, rząd polski będzie występował z inicjatywami legislacyjnymi zmierzającymi do zapewnienia:

   - wolności słowa w odniesieniu do mediów;

   - sprawności funkcjonowania systemu sądowniczego;

   - odpowiedniego rozpatrywania wniosków dotyczących praw do skonfiskowanej po II wojnie światowej własności;

   - skuteczności w walce z korupcją;

   - kompatybilności polskiego systemu kontroli (NIK i Ministerstwa Finansów) ze standardami UE;

   - apolityczności i bezstronnego wdrażania ustawy o służbie cywilnej;

   - integracji w odniesieniu do przepisów o zamówieniach publicznych, zasad konkurencji, liberalizacji przepływu kapitału, certyfikacji;

   - restrukturyzacji rolnictwa;

   - prywatyzacji i restrukturyzacji instytucji finansowych;

   - liberalizacji przepisów dotyczących nabywania nieruchomości;

   - prywatyzacji państwowych przedsiębiorstw ubezpieczeniowych;

   - uznawania dyplomów i kwalifikacji zawodowych;

   - ustanowienia skonsolidowanego nadzoru bankowego;

   - liberalizacji przepływów kapitałowych zgodnie z harmonogramem OECD;

   - dostosowania transportu lotniczego do regulacji UE;

   - dostosowanie przepisów w sektorze kolejowym;

   - prawnych uregulowań dotyczących ochrony praw konsumenckich;

   - demonopolizacji sektora telekomunikacji i usług kurierskich;

   - reformy ubezpieczeń społecznych;

   - implementacji zobowiązań dotyczących europejskich standardów fitosanitarnych i weterynaryjnych;

   - opracowania systemu rejestracji i klasyfikacji zwierząt;

   - realizacji programu wielofunkcyjnego rozwoju wsi;

   - dostosowania norm bezpieczeństwa, standardów efektywności norm ochrony środowiska w sektorze energetycznym;

   - decentralizacji administracji;

   - dostosowania aktów prawnych i rozwiązań instytucjonalnych w rybołówstwie;

   - regulacji prawnych w sferze polityki regionalnej;

   - restrukturyzacji sektora stalowego i górnictwa węglowego;

   - harmonizacji systemu podatków pośrednich: VAT i akcyzowego.

   Przewodniczący Komitetu Integracji Europejskiej

   Ryszard Czarnecki

   Warszawa, dnia 28 stycznia 1998 r.

   *) Załącznik w aktach Sekretariatu Posiedzeń Sejmu