III kadencja
Odpowiedź ministra - członka Rady Ministrów, pełnomocnika rządu ds. usuwania skutków powodzi - z upoważnienia prezesa Rady Ministrów -
na interpelację nr 1314
w sprawie wykorzystania środków pożyczki Banku Światowego przeznaczonych na funkcjonowanie i obsługę Funduszu Hipotecznego
W związku z interpelacją posła na Sejm RP pana Andrzeja Brachmańskiego w sprawie wykorzystania środków pożyczki Banku Światowego przeznaczonych na funkcjonowanie i obsługę Funduszu Hipotecznego przekazuję niniejszym informację na ten temat, przygotowaną we współpracy z ministrem finansów i Urzędem Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast.
Pierwsze działania zmierzające do przeprowadzenia reformy systemu finansowania budownictwa mieszkaniowego, tzw. starych kredytów spółdzielczych, zostały podjęte w listopadzie 1990 r. Jednym z elementów nowego systemu kredytowania budownictwa mieszkaniowego, opartego na zasadach rynkowych i dostosowanego do wysokiej inflacji w polskiej gospodarce, stał się Fundusz Hipoteczny utworzony w 1992 r. w Banku Rozwoju Budownictwa Mieszkaniowego SA jako instytucja refinansująca kredyty hipoteczne udzielane przez polskie banki w ramach Programu Finansowania Budownictwa Mieszkaniowego.
Celem tego programu było m.in. przekształcenie sektora mieszkaniowego poprzez stworzenie rynkowego systemu finansowania mieszkalnictwa i zastąpienie subsydiów odsetkowych bankowym instrumentem finansowym odpornym na inflację, zapewnienie systemowi bankowemu środków długoterminowych na finansowanie kredytów hipotecznych, wprowadzenie rynkowych procedur bankowych związanych z finansowaniem nieruchomości, zmiana uregulowań prawnych poprawiających sytuację w sektorze mieszkaniowym spółdzielczym i prywatnym. Źródłem długoterminowego kapitału, niezbędnego do realizacji tych zadań, stały się długoletnie pożyczki udzielone przez międzynarodowe instytucje finansowe - m.in. pożyczka Międzynarodowego Banku Odbudowy i Rozwoju (Banku Światowego).
Istotnym z punktu widzenia realizacji programu elementem wzrostu zapotrzebowania na kredyty hipoteczne refinansowane ze środków Funduszu Hipotecznego były działania zmierzające do ograniczania starego, spółdzielczego portfela PKO BP oraz subsydiów do kredytów mieszkaniowych. Początkowa działalność Funduszu Hipotecznego oparta była na założeniu, że głównym, a faktycznie jedynym w fazie wdrażania programu, odbiorcą kredytów oferowanych przez Bud-Bank ze środków funduszu będzie bank PKO BP, posiadający rozległą sieć oddziałów w całym kraju. W późniejszym dopiero etapie do programu miały przystąpić inne, komercyjne banki, tworząc tym samym cały system banków uczestniczących w programie promującym i rozwijającym kredyt hipoteczny. Na tej podstawie oszacowany został poziom zapotrzebowania na kredyty i środki finansowe, któremu, jak oceniono, będzie mogła sprostać pożyczka z Banku Światowego w wysokości 200 mln USD i środki zaciągnięte do wysokości 25 mln USD na wolnym amerykańskim rynku kapitałowym, tzw. gwarantowana pożyczka mieszkaniowa.
Jednakże, pomimo uczestniczenia w przygotowaniu programu w fazie opracowywania procedur udzielania i obsługi kredytów budowlanych i hipotecznych, wstępnego przystąpienia do programu i udzielenia 2 kredytów kwalifikujących się do refinansowania z Funduszu Hipotecznego - udzielenie których było warunkiem rozpoczęcia wykorzystania pożyczki Banku Światowego - Bank PKO BP zrezygnował z udziału w programie. Doświadczenia z tego okresu bank PKO BP wykorzystał w przygotowaniu i wyreklamowaniu swoich własnych produktów kredytowych, w tym także kredytu podwójnie indeksowanego, który jest podstawowym produktem Funduszu Hipotecznego.
W wyniku zawartych umów Fundusz Hipoteczny początkowo dysponował środkami w wysokości 425 mln USD, z czego 200 mln USD pochodziło z pożyczki Banku Światowego, 200 mln z budżetu państwa (częściowo finansowanego z pożyczki zaciągniętej w Europejskim Banku Odbudowy i Rozwoju - 67 mln USD) oraz 25 mln USD pożyczek gwarantowanych przez rząd USA (faktycznie zaciągnięto 1 pożyczkę w wysokości 10 mln USD).
Kredyt równowartości 200 mln USD udzielony został na podstawie umowy zawartej w dniu 22 grudnia 1992 r. pomiędzy Bankiem Światowym i ministrem budownictwa i gospodarki przestrzennej na standardowych warunkach udzielanych przez tę instytucję w przypadku kredytów wielowalutowych (spłata oprocentowania dwa razy w roku, opłata za gotowość od środków niewykorzystanych w wysokości 0,25%, 5 lat karencji spłaty rat kapitałowych, dwunastoletni okres spłat rat kapitałowych, zastosowanie procedur wypłaty środków zgodnych z warunkami ogólnymi umów pożyczek i gwarancyjnych Banku Światowego).
Kwoty pożyczek - z powodu mniejszego niż oczekiwano zapotrzebowania na środki Funduszu Hipotecznego, spowodowanego m.in. stosunkowo wysokim oprocentowaniem, bazującym na stopie redyskontowej NBP oraz dużą, nieoczekiwaną nadpłynnością finansową banków - były kolejno redukowane, pożyczka z Banku Światowego początkowo do 50 mln USD (z dniem 6 lipca 1995 r.), a następnie do 20 mln USD (z dniem 28 czerwca 1996 r.), a pożyczka z EBOR do 27 mln USD (z dniem 24 sierpnia 1995 r.), ostatecznie anulowano niewykorzystaną kwotę (z dniem 25 września 1996 r.).
Do czynników powodujących niższe od zakładanego wykorzystanie środków Funduszu Hipotecznego należy zaliczyć rygorystyczne kryteria kwalifikujące poszczególne inwestycje do finansowania ze środków funduszu (limity powierzchni jednostek mieszkalnych, wymóg dokonania częściowej przedsprzedaży, wymogi prawnego zabezpieczenia kredytów czy też ogłoszenia przetargu na roboty budowlano-montażowe) oraz warunki udzielania kredytów i ich refinansowania, określone przez pożyczkobiorców w zawartych umowach, odstające - jak się okazało - od realiów szybko zmieniającej się sytuacji gospodarczej w kraju, a często niezgodnie z oczekiwaniami samych kredytobiorców. Wiele z tych barier zostało usuniętych. W wyniku negocjacji przeprowadzonych z Bankiem Światowym oraz USAID wprowadzono do umów zmiany, mające na celu uproszczenie procedur oraz niektórych warunków i kryteriów udzielania subpożyczek, m.in. zastosowanie przeniesienia wierzytelności hipotecznej jako zabezpieczenia udzielanych kredytów w miejsce dotychczas stosowanego, trudnego do zrozumienia subintabulatu, zwiększenie finansowania subpożyczek hipotecznych do 100%, zmniejszenie z 60% do 30% wymaganego minimum dotyczącego przedsprzedaży jednostek mieszkalnych, zwiększenie limitu powierzchni użytkowej, zwiększenie z 1 do 5 mln USD limitu wartości kontraktów, powyżej którego należy stosować procedury przetargowe, wprowadzenie - w przypadku USAID - możliwości finansowania zakupu z istniejących zasobów mieszkaniowych.
Poważną przeszkodą w rozwoju akcji kredytowej stanowiła utrzymująca się od początku uruchamiania programu nadwyżka środków własnych w całym systemie bankowym, a także cena środków Funduszu Hipotecznego, która była wyższa od kosztów pozyskiwania środków własnych przez banki. O ile zjawisko nadpłynności leżało poza zasięgiem wpływów samego funduszu i zarządzającego nim Bud-Banku, o tyle w przypadku stopy procentowej zostały podjęte działania zmierzające do zredukowania stopy procentowej bazującej na stopie redyskonta NBP, która została określona odpowiednimi zapisami w umowie o pożyczkę Banku Światowego. W rezultacie konsultacji przeprowadzonych z Ministerstwem Finansów z dniem 1 stycznia 1996 r. zastosowano efektywną stopę procentową równą średniej arytmetycznej z nominalnej rentowności 13-tygodniowych bonów skarbowych. Także z dniem 1 stycznia 1996 r. Bud-Bank obniżył swoją marżę z 3 do 2,5 punktu procentowego. Ponadto duży wpływ na ograniczenie rozwoju programu miały czynniki natury obiektywnej, psychologicznej czy też formalno-prawnej, niezależnie od najlepszych intencji instytucji realizujących program. Kilkuletnie doświadczenie Bud-Banku refinansowania kredytów udzielanych przez banki uczestniczące w programie potwierdziło duże zainteresowanie klientów kredytami hipotecznymi przeznaczonymi na finansowanie zakupu jednostek mieszkaniowych z istniejących zasobów, tzw. rynku wtórnego, inwestycje te stanowią ok. 20% portfela kredytowego. Niestety pomimo przedstawienia propozycji wprowadzenia stosownych zmian do umowy o pożyczkę umożliwiających finansowanie rynku wtórnego, Bank Światowy nie wyraził na nie zgody. Tak więc środki tej pożyczki mogły być wykorzystane jedynie na finansowanie budowy lub zakupu nowych jednostek. Prowadzona przez Bud-Bank statystyka udzielanych kredytów wykazała, że pomimo iż wkład środków własnych wynosi 25% ceny zakupu lub kosztu realizacji inwestycji, to jednak faktyczny udział tych środków jest znacznie wyższy i kształtuje się, w zależności od rodzaju inwestycji, na poziomie od 42 do 55%. Stosunkowo niski udział kredytu w finansowaniu inwestycji mieszkaniowej wynika z nadal utrzymującej się obawy kredytobiorców przed zadłużeniem się pod zastaw nabytej jednostki mieszkalnej, szczególnie ze względu na wysoki koszt kredytu, który jest traktowany jedynie jako uzupełniające źródło finansowania.
Fundusz Hipoteczny jako instytucja refinansująca banki komercyjne udzielające kredytów mieszkaniowych spełnił swoje podstawowe zadanie w zakresie reformy systemu finansowania budownictwa mieszkaniowego, którym było wprowadzenie do polskiego systemu bankowego długoterminowego kredytu udzielanego pod zastaw hipoteczny oraz spowodowanie odejścia od emitowania kredytów mieszkaniowych w oparciu o krótkoterminowe depozyty bankowe. Niewątpliwie Fundusz Hipoteczny ma w tym zakresie poważne osiągnięcia, do najważniejszych można zaliczyć m.in. upowszechnienie kredytów podwójnie indeksowanych będących instrumentem finansowym zwiększającym dostępność kredytu hipotecznego w warunkach wysokiej inflacji i niestabilnej gospodarki, pozyskanie banków, które zaczęły konkurować między sobą w pozyskiwaniu klientów, wspieranie małych banków pojawiających się na rynku finansowania mieszkalnictwa, wprowadzenie na rynek wystandaryzowanych, dobrych jakościowo długoterminowych kredytów hipotecznych, utworzenie sieci banków udzielających kredytów hipotecznych, wyspecjalizowanie Bud-Banku jako banku refinansującego kredyty hipoteczne i tym samym przygotowanie go do pełnienia dodatkowych funkcji w przypadku przekształcenia w bank hipoteczny. Nie spełnił natomiast oczekiwań co do nakręcania mechanizmu popytu i podaży na kredyty mieszkaniowe oraz zwiększenia skali zaspokojenia potrzeb klientów. Podstawową barierą w osiągnięciu tego ostatniego celu jest nadal koszt pozyskania przez banki środków Funduszu Hipotecznego, który jest wyższy niż koszt pozyskania środków własnych banku. W tej sytuacji prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zdecydował zakończyć wypłatę środków kredytu na potrzeby Funduszu Hipotecznego na poziomie wykorzystania 4 mln USD, a Rada Ministrów w dniu 24 marca 1998 r. zadecydowała o przeznaczeniu pozostałych 16 mln USD na potrzeby wsparcia małych i średnich przedsiębiorstw, które ucierpiały w wyniku powodzi w 1997 r.
Zgodnie z decyzją Rady Ministrów dalsza realizacja kredytu została powierzona ministrowi gospodarki i ministrowi - członkowi Rady Ministrów odpowiedzialnemu za sprawy usuwania skutków powodzi. Stosowny aneks do umowy kredytowej z Bankiem Światowym został podpisany przeze mnie w dniu 24 czerwca 1998 r.
Warto dodać, że przy tej okazji Polska skorzystała z zaoferowanej przez Bank Światowy możliwości skonwertowania niewykorzystanej części omawianego kredytu wielowalutowego na kredyt jednowalutowy. Zmiana dotyczyła m.in. charakteru konstrukcji stopy procentowej, ze stopy dla kredytów wielowalutowych, zawierającej trudny dla oszacowania przez pożyczkobiorców wskaźnik ryzyka, na stopę opartą na sześciomiesięcznym LIBORZE.
Warunki finansowe umowy o pożyczkę z Bankiem Światowym, dotyczące spłaty kapitału i należnych odsetek, nie uległy zmianie, natomiast zmiany wprowadzone aneksem z dnia 24 czerwca 1998 r. umożliwiły przekazywanie środków pożyczki przeznaczonych na cele usuwania skutków powodzi w formie bezzwrotnej pomocy finansowej, podczas gdy środki Funduszu Hipotecznego pochodzące z pożyczki Banku Światowego były oprocentowane i podlegały spłacie.
Do końca 1998 r. przedsiębiorstwa dotknięte skutkami powodzi zawarły z trzynastoma bankami uczestniczącymi w realizacji Programu Pomocy dla Małych i Średnich Przedsiębiorstw 239 umów kredytowych. Ogólna kwota zaciągniętych kredytów wyniosła 57 532 680 zł, a towarzyszące im bezzwrotne dofinansowanie ze środków kredytowych Banku Światowego - 21 958 061 zł.
W trakcie rozpatrywania przez banki znajduje się aktualnie ok. 200 wniosków przedsiębiorstw dotkniętych skutkami powodzi. Zakończenie realizacji programu przewidziane jest na koniec czerwca 1999 r.
Minister
Jerzy Jacek Widzyk
Warszawa, dnia 2 marca 1999 r.