Odpowiedź podsekretarza stanu w Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej - z upoważnienia ministra -
na interpelację nr 17914
w sprawie wysokości kryterium dochodowego uprawniającego do świadczeń z pomocy społecznej
Szanowna Pani Marszałek! Odpowiadając na interpelację posła Macieja Orzechowskiego (PO) oraz grupy posłów z dnia 24 maja 2013 r. w sprawie wysokości kryterium dochodowego uprawniającego do świadczeń z pomocy społecznej, uprzejmie wyjaśniam.
Generalnym celem działań w ramach pomocy społecznej w Polsce jest zabezpieczenie obywateli przed ryzykiem życia poniżej minimum egzystencji. Zasada ta jest uregulowana zapisem ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 182; 2012 r. poz. 1544 i 1548 oraz z 2013 r. poz. 509) - art. 9. Obowiązujące w pomocy społecznej kryteria dochodowe, wyższe od minimum egzystencji, są opracowywane na podstawie wyników badania progu interwencji socjalnej, który wykonuje Instytut Pracy i Spraw Socjalnych. Kryteria te podlegają weryfikacji co 3 lata. Jeśli w danym roku kalendarzowym kwota kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej i kwota kryterium dochodowego na osobę w rodzinie będzie równa lub niższa niż minimum egzystencji, Trójstronna Komisja do Spraw Społeczno-Gospodarczych może wystąpić do Rady Ministrów z wnioskiem o zweryfikowanie kwot kryteriów dochodowych.
Prace nad założeniami do projektu obecnej ustawy o pomocy społecznej z 2004 r. rozpoczęły się jeszcze w roku 2002. W tamtym czasie wyniki badań kondycji gospodarstw domowych przy uwzględnieniu ówczesnego niskiego poziomu inflacji (z roku 2003) pozwalały na przyjęcie zasady weryfikowania kryteriów dochodowych w pomocy społecznej co 3 lata, w oparciu o analizę koszyka dóbr i usług zapewniających zaspokojenie potrzeb egzystencjalnie niezbędnych, określonych metodą ekspercką, korygowanego następnie o badania empiryczne gospodarstw domowych o niskich dochodach. Pierwsza weryfikacja miała miejsce w 2006 r. [podwyższono kryteria dochodowe oraz kwoty świadczeń pieniężnych rozporządzeniem Rady Ministrów (Dz. U. Nr 135, poz. 950)]. Weryfikacja przypadająca na rok 2009 pozostawiła kryteria bez zmian [rozporządzenie Rady Ministrów (Dz. U. Nr 127, poz. 1055)]. Kolejna weryfikacja kryteriów dochodowych przypadła na rok 2012. Zgodnie z obowiązującymi zapisami ustawowymi rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 823) ustalono zwiększone kryteria dochodowe: dla osoby samotnie gospodarującej - 542 zł (wzrost o 65 zł, tj. o 13,6%), dla osoby w rodzinie - 456 zł (wzrost o 105 zł, tj. o 30%). Jednocześnie podwyższono maksymalną kwotę zasiłku stałego z 444 zł na 529 zł (wzrost o 85 zł, tj. o 19%), wysokość pomocy dla cudzoziemców (ze statusem uchodźcy i ochroną uzupełniającą) z 446-1175 zł, na 5311260 zł, wartość dochodu miesięcznego z 1 ha przeliczeniowego z 207 zł na 250 zł (wzrost o 43 zł, tj. o 20%). Rozporządzenie weszło w życie z dniem 1 października 2012 r. Ustalone i przedstawione powyżej progi dochodowe stanowią tzw. ustawową granicę biedy, która obowiązuje z mocy ustawy o pomocy społecznej.
Jak widać, do celów pomocy społecznej, która jest tylko jedną z instytucji polityki społecznej, stosuje się miary absolutne ubóstwa, głównie badany przez Instytut Pracy i Polityki Społecznej wskaźnik minimum egzystencji (zwany też minimum biologicznym). Wskaźnik ten, jak nadmieniono, wynika z określenia koszyka dóbr zapewniających najniższy standard życia, a w koszyku tym najważniejsze pozycje stanowią potrzeby żywieniowe i mieszkaniowe. Kluczowym elementem tego mechanizmu jest założenie, że poziom inflacji będzie względnie niski, bliski wartości z roku 2003 (do roku poprzedniego 0,8%). Mechanizm ten, z uwzględnieniem elastyczności przepisów ustawy o pomocy społecznej, działał przez wiele lat prawie zgodnie z oczekiwaniami. Tak więc jeszcze w początkach roku 2012 dominowało przekonanie, że obowiązujące przepisy pozwalają na zabezpieczenie obywateli przed życiem poniżej minimum egzystencji i nie planowano żadnych zmian w tym zakresie.
Jednakże z powodu ponawiającego się wskaźnika inflacji ok. 4%, który po raz pierwszy pojawił się w roku 2008 (2008 r. - upadek banku Lehman Brothers uznany za początek światowego kryzysu finansowego), co wynikało bezpośrednio z warunków gospodarczo-finansowych, efektywność wprowadzonego w życie ustawą o pomocy społecznej mechanizmu weryfikacji progów dochodowych w pomocy społecznej stawia pytanie o potrzebę jego poprawienia. W tych okolicznościach analizowane są możliwości zmian tego mechanizmu (w pomocy społecznej). Obecnie nie można jeszcze jednoznacznie stwierdzić, czy będzie to zależność koherentna, czy raczej zakładająca luźniejszy związek między minimum egzystencji a progami dochodowymi w pomocy społecznej, tak jak to ma miejsce obecnie (minimum egzystencji stanowi jednocześnie limes inferior progów dochodowych w pomocy społecznej). W ramach prowadzonych prac projektowych rozważane jest także przekształcenie kryterium dochodowego w pomocy społecznej w minimalny dochód gwarantowany, którego wysokość byłaby regulowana co roku w oparciu o średnioroczny wzrost cen towarów i usług konsumpcyjnych określonych w koszyku minimum egzystencji. Jednakże wynik tych prac w znacznym stopniu zależy także od przebiegu w Polsce ogólnoświatowego kryzysu finansowego, który pośrednio dotknął także Polskę, a który jeszcze się nie zakończył.
Obecnie jednak jest jeszcze zbyt wcześnie na jednoznaczne określenie projektowanych zmian. Można jedynie zapewnić, że w Polsce nadal będzie się przeciwdziałać sytuacji, w której ludzie mieliby egzystować poniżej twardej granicy ubóstwa, określanej obecnie empirycznie przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych. Niezależnie od tego w stwierdzonych okolicznościach rozważane są różne możliwości zaradzenia sytuacji zaistniałej w pomocy społecznej. Na przykład każda z osób korzystających z pomocy społecznej zawsze może zwracać się do swojego ośrodka pomocy społecznej o przyznanie pomocy w drodze wyjątku, nawet gdy posiadany dochód przekracza wysokość progów dochodowych określonych w pomocy społecznej. W ustawie o pomocy społecznej możliwość taka jest przewidziana w uzasadnionych przypadkach.
Konieczne jest także podkreślenie, że bardzo ważną rolę w walce z biedą odgrywają inne podmioty lokalnej polityki społecznej, jak: lokalne samorządy, organizacje społeczne i pozarządowe, Kościół katolicki, inne Kościoły, związki wyznaniowe oraz osoby fizyczne i prawne. Podmioty te, mając najbliższy kontakt ze społecznością lokalną, mogą efektywnie udzielać pomocy przyczyniającej się do zaspokajania niezbędnych potrzeb osób i rodzin oraz zabezpieczenia życia w warunkach odpowiadających godności człowieka.
Ponadto przeciwdziałanie ubóstwu i wykluczeniu społecznemu realizowane jest obecnie również w ramach projektów Programu Operacyjnego ˝Kapitał ludzki˝ 2007-2013 (PO KL). Działania PO KL umożliwiające wychodzenie z ubóstwa realizowane są dwutorowo. W komponencie centralnym realizowane jest działanie nakierowane na wsparcie systemów rynku pracy oraz pomocy i integracji społecznej - priorytet I: Zatrudnienie i integracja społeczna. Natomiast regionalnie realizowane są dwa priorytety, których działania są skierowane na bezpośrednie wsparcie osób i grup zagrożonych wykluczeniem społecznym - priorytet VI: Rynek pracy otwarty dla wszystkich i priorytet VII: Promocja integracji społecznej. Należy pamiętać o tym, że projekty realizowane w ramach PO KL służą podejmowaniu działań, których realizacja jest często niemożliwa bez udziału środków zewnętrznych, w tym wypadku środków Europejskiego Funduszu Społecznego. Cel wspierania włączenia społecznego i walki z ubóstwem został także uwzględniony w ramach interwencji środków Europejskiego Funduszu Społecznego na lata 2014-2020.
Ponadto w ostatnich latach realizowane były wieloletnie programy osłonowe oraz osłonowe inicjatywy programowe ministra pracy i polityki społecznej. Koniecznym jest tu zwrócenie uwagi na realizowany program wieloletni ˝Pomoc państwa w zakresie dożywiania˝. Pomocą w ramach programu objęte są dzieci do 7. r.ż., uczniowie do czasu ukończenia szkoły ponadgimnazjalnej oraz osoby dorosłe. Przygotowując program w roku 2005, rząd przyjął zasadę gwarancji stałego dofinansowania tego zadania z budżetu państwa w określonym przedziale czasowym i od roku 2006 w budżecie państwa rokrocznie zapisywane są środki finansowe na realizację programu. Należy podkreślić, że od roku 2008 nie było dzieci, uczniów lub osób dorosłych, tj. beneficjentów programu, którzy spełniali określone ustawą podwyższone do 150% kryterium dochodowe uprawniające do bezpłatnej pomocy, a którzy nie byli objęci programem ze względu na brak środków. Nadto przeprowadzona w roku 2008 nowelizacja ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego ˝Pomoc państwa w zakresie dożywiania˝ pozwoliła na udzielanie pomocy w formie posiłku głodnym dzieciom i uczniom bez konieczności ustalania sytuacji materialnej rodziny w drodze rodzinnego wywiadu środowiskowego. Zmiana ta weszła w życie w dniu 1 stycznia 2009 r. Obecnie liczba dzieci i młodzieży, które mogą zostać objęte pomocą w formie posiłku bez konieczności przeprowadzania rodzinnego wywiadu środowiskowego i wydawania decyzji administracyjnej, wynosi 20% ogólnej liczby uczniów dożywianych w danej gminie na podstawie wydanych decyzji administracyjnych.
Minister pracy i polityki społecznej może podejmować własne inicjatywy programowe w ramach zabezpieczenia społecznego. W działaniu tym minister stara się udzielać nie tylko wsparcia finansowego samorządom gmin i organizacjom pozarządowym, ale również inicjować i pobudzać podejmowanie takich przedsięwzięć, które wynikają z ustawowych zadań ustawy o pomocy społecznej, przypisanych samorządowi gminnemu i powiatowemu. Koresponduje to z art. 3 ust. 2, zgodnie z którym zadaniem pomocy społecznej jest także zapobieganie wystąpienia sytuacji z obszaru ryzyka socjalnego przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia najbardziej zagrożonych niedostatkiem osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Umożliwia to ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego w oparciu o obowiązujące przepisy oraz konstytucyjną zasadę pomocniczości państwa (działając w oparciu o art. 23 ust. 1 pkt 7 ustawy o pomocy społecznej) opracowywanie i finansowanie programów osłonowych, a także (na podstawie art. 23 ust. 7a) wspieranie finansowo tych programów w określonym przez niego obszarze pomocy społecznej. Realizowany jest np. program powrotu osób bezdomnych do społeczności, wspierający działalność głównie organizacji pozarządowych, które pomagają osobom bezdomnym. Innym ważnym programem jest program ˝Świetlica - dzieci - praca˝ na rzecz wsparcia dziecka i rodziny w gminie w latach 2011-2015. Program ma na celu rozwijanie działalności o charakterze socjoterapeutycznym w ramach środowiskowych placówek wsparcia dziennego dla dzieci i młodzieży z rodzin niewydolnych wychowawczo, dysfunkcyjnych z problemami opiekuńczo-wychowawczymi. Sprzyja tworzeniu nowych tego typu placówek oraz rozwijaniu działalności w placówkach już istniejących. Innym przykładem takiego programu może być ˝Oparcie społeczne dla osób z zaburzeniami psychicznymi˝ - program, na który od roku 2006 przeznaczano co roku kwotę 3 mln zł.
Konkludując, można zapewnić, że pomoc społeczna będzie podejmować wszelkie wysiłki, aby wywiązywać się najlepiej, jak to tylko jest możliwe, z ustawowego zobowiązania zabezpieczenia osób i rodzin przed życiem poniżej minimum egzystencji - w każdych warunkach formalno-finansowych.
Z poważaniem
Podsekretarz stanu
Elżbieta Seredyn
Warszawa, dnia 18 czerwca 2013 r.