opis sprawy

Odpowiedź na interpelację w sprawie podwykonawców, usługodawców i dostawców pracujących przy budowie autostrady A4, wobec których Polimex-Mostostal SA i Doprastav a.s nie uregulowały zobowiązań

Odpowiedź na interpelację nr 30790

w sprawie podwykonawców, usługodawców i dostawców pracujących przy budowie autostrady A4, wobec których Polimex-Mostostal SA i Doprastav a.s nie uregulowały zobowiązań

Szanowny Panie Marszałku,

odpowiadając na przesłaną przy piśmie z dnia 5 lutego br. interpelację pana posła Kazimierza Ziobry w sprawie podwykonawców, usługodawców i dostawców pracujących przy budowie autostrady A4 Rzeszów – Jarosław (interpelacja nr 30790), informuję co następuje.

W celu uzyskania aktualnych informacji oraz wyjaśnień dotyczących zarzutów zawartych w piśmie Pana Posła, resort infrastruktury i rozwoju wystąpił, w trybie nadzoru, do GDDKiA jako zarządcy dróg krajowych (w myśl art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 z późn. zm.).

Ad. pyt. nr 1: „Jakie czynniki zadecydowały, że GDDKiA nie potrafiła zapewnić realizacji inwestycji na czas i uchronić się przed nieuczciwym przedsiębiorcą, gdy tymczasem „nierzetelny wykonawca" bez problemu stał się „ofiarą" (nakaz zapłaty „kary umownej" za S-69)?”

W realizacji kontraktu na budowę autostrady A4, odcinek Rzeszów (Węzeł Rzeszów Wschód) – Jarosław (Węzeł Wierzbna) wystąpiło opóźnienie wynikające z okoliczności, które w żaden sposób nie były zależne od Zamawiającego. GDDKiA dołożyła wszelkich starań i możliwej pomocy Wykonawcom, aby możliwa była kontynuacja ww. kontraktu. W sytuacji, gdy w ocenie GDDKiA nie było już realnej szansy na dokończenie budowy w ramach zawartej umowy konieczne było odstąpienie od umowy z Wykonawcą, która w zdecydowanej mierze była pochodną odstąpienia od pozostałych realizowanych w ramach wszystkich zamówień GDDKiA kontraktów.

Ad. pyt. nr 2: „W jaki sposób zorganizowany był przetarg na rozbudowę A4 na przedmiotowym odcinku, skoro wygrała firma, która nie tylko nie dokończyła prac, ale też naraziła na upadek wiele polskich przedsiębiorstw?”

GDDKiA, jako jednostka budżetowa dysponująca środkami publicznymi jest zobowiązana do stosowania ustawy z dnia 29 stycznia 2004r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 907 z późn. zm.). Przetarg na „Budowę autostrady A-4 odcinek Rzeszów (węzeł Rzeszów Wschód) – Jarosław (węzeł Wierzbna) od km 581+250 do km 622+450” został przygotowany i przeprowadzony zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami dotyczącymi zamówień publicznych oraz zgodnie z dyrektywami unijnymi.

Konsorcjum firm wskazane w interpelacji spełniło warunki określone w ogłoszeniu o zamówieniu oraz złożyło najkorzystniejszą ofertę przy kryteriach oceny ofert: cena - 90% i oferowany okres gwarancji 10%. Należy podkreślić w tym miejscu, że cena nie była jedynym kryterium, co w wielu przypadkach postrzegane było jako przyczyna niepowodzenia Wykonawców w realizacji kontraktów.

Postępowanie przetargowe było objęte obowiązkową kontrolą Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych, która potwierdziła prawidłowość przeprowadzonego postępowania wyłaniającego Konsorcjum Polimex-Mostostal S.A i Doprastav a.s. jako Wykonawcę robót.

W chwili wyłonienia Wykonawcy analizowano kondycję finansową Konsorcjum i w tym zakresie zarówno firma Doprastav a.s., jako poważny Wykonawca realizujący z powodzeniem duże inwestycje drogowe za granicą jak i Polimex-Mostostal S.A, jako firma notowana na GPW (WIG 20) w pełni potwierdzały wiarygodność, w tym finansową tych firm.

Ad. pyt. nr 3: „Skoro GDDKiA miała takie problemy z wykonawcami przy budowie A4, to co zadecydowało, że ci sami wykonawcy (Polimex-Mostostal i Doprastav) pracowali nadal przy innych projektach jak np.: S-69?”

Zamawiający (GDDKiA) zarządzał „portfelem” trzech kontraktów realizowanych przez konsorcja, których liderem był Polimex-Mostostal S.A.

  1. Budowa drogi ekspresowej S-69 Bielsko-Biała – Żywiec – Zwardoń, Odcinek węzeł Mikuszowice – Żywiec. Konsorcjum stanowiące Wykonawcę: Lider: Polimex-Mostostal S.A., DOPRASTAV, a.s., MOSTMAR S.A. – w upadłości,
  2. Budowa Autostrady A4, odcinek Rzeszów (Węzeł Rzeszów Wschód) – Jarosław (Węzeł Wierzbna). Konsorcjum stanowiące Wykonawcę: Lider: Polimex Mostostal S.A., DOPRASTAV a.s,
  3. Budowa Autostrady A1, odcinek Stryków – Tuszyn. Konsorcjum stanowiące Wykonawcę: Lider: Polimex-Mostostal S.A., MSF Engenharia S.A., MSF Polska Sp. z o.o., Doprastav a.s., MOSTMAR S.A. - w upadłości.

Opisane powyżej kontrakty różnią się - każdy z nich ma inną specyfikę, był inaczej wyceniony - posiadały różną rentowność. Rozwój sytuacji na placach budowy wskazuje, że w przypadku kontraktu 2 i 3 istniała realna szansa na ich kontynuowanie. Niemniej jednak największe zagrożenie, dla kontynuacji wszystkich trzech kontraktów, stanowił ten realizowany przez Oddział GDDKiA w Katowicach.

Powyższy stan w wielu wypowiedziach podkreślał również sam lider Wykonawcy (Polimex Mostostal S.A.) wskazując kontrakt „S69” jako nierentowny i przynoszący duże straty. W ocenie GDDKiA, jak i samego Wykonawcy kontrakt 2 „A4 Rzeszów-Jarosław” był jak najbardziej dochodowy. Analizy potwierdzające możliwość realnego kontynuowania tej inwestycji jakie przeprowadziła GDDKiA w pełni potwierdziły taką możliwość. W ocenie GDDKiA rentowność kontraktu „A4 Rzeszów-Jarosław” pozwalała nawet na skierowanie zysków z tego kontraktu na dwa pozostałe. Dlatego też między innymi GDDKiA nie zdecydowała się na odstąpienie od tego kontraktu w pierwszej kolejności.

Uwzględniając jednak zachwiania płynności finansowej Wykonawcy i związane z tym problemy w uzyskaniu przedłużeń zabezpieczenia należytego wykonania oraz fakt, że Wykonawca może rozważać odstąpienie od kontraktu/kontraktów realizowanych na rzecz GDDKiA lub spowodować działania związane z koniecznością uruchomienia Zabezpieczenia Wykonania przez GDDKIA, podjęto wyprzedzająco działania zmierzające do zabezpieczenia interesów Skarbu Państwa.

W przypadku kontraktu „A4 Rzeszów-Jarosław” nadrzędnym celem było zrealizowanie przed okresem zimowym 2013/2014 jak największej ilości robót, które mogły w efektywny sposób przełożyć się na zaawansowanie rzeczowe kontraktu oraz uruchomienie sąsiedniego odcinka autostrady poprzez dokończenie robót na węźle Wierzbna. Podjęto też wyprzedzająco równoległe działania związane z inwentaryzacją placów budowy, tak aby w przypadku ewentualnego odstąpienia od Kontraktu, czas na ogłoszenie postępowania przetargowego był jak najkrótszy. I tak dla kontraktu „A4 Rzeszów-Jarosław” przetarg na kontynuację został ogłoszony w ciągu 1-go miesiąca od odstąpienia, a umowę z nowym Wykonawcą podpisano już 16.09.2014 r., co przy tak skomplikowanych dużych projektach jest bardzo dobrym wynikiem.

Wszystkie kontrakty realizowane przez wskazanego wyżej Wykonawcę były na bieżąco koordynowane, monitorowane i analizowane pod kątem racjonalności wydatkowania środków publicznych.

Podjęcie decyzji o momencie odstąpienia uwzględniało zmienną i trudną sytuację ekonomiczną Wykonawcy i świadomość, że jakiekolwiek działanie związane z odstąpieniem od jednego z kontraktów realizowanych przez Polimex Mostostal S.A. na rzecz GDDKiA - w ocenie GDDKiA - będzie miało decydujący wpływ na realizację dwóch pozostałych odcinków.

Podejmując decyzję o odstąpieniu od umowy brano pod uwagę koszty społeczne i ewentualne koszty, jakie będzie musiał ponieść Skarb Państwa z tego tytułu.

Należy podkreślić, że Kontrakt „A4 Rzeszów-Jarosław” był przedmiotem wielu kontroli zarówno instytucji unijnych, organów skarbowych oraz NIK. Ostatnia przeprowadzona w Oddziale GDDKiA w Rzeszowie kontrola NIK (Numer i tytuł kontroli: I/14/007 Mechanizmy zabezpieczające interes publiczny i ich przestrzeganie przy realizacji umów na wykonanie odcinka autostrady A-4 Rzeszów-Jarosław) po odstąpieniu od umowy w pełni potwierdziła racjonalność działań GDDKiA – cyt.: „Najwyższa Izba Kontroli stwierdza, że Oddział realizował obowiązki inwestora związane ze sprawowaniem nadzoru nad budową odcinka autostrady A-4 Rzeszów-Jarosław, z wykorzystaniem instrumentów przewidzianych w umowie z dnia 23 września 2010 r. Najwyższa Izba Kontroli uznaje, że interes społeczny, polegający na osiągnięciu celu zbudowania węzła Wierzbna, przemawiał za kontynuowaniem umowy w latach 2011-2014, mimo problemów z realizacją umowy leżących po stronie Wykonawcy. Skala i trwały charakter problemów z realizacją kontraktu stanowiły podstawę wypowiedzenia umowy dokonanego w styczniu 2014 r.”

Ad. pyt. nr 4: „Czy udało się odzyskać od Polimex-Mostostal i Doprastav pieniądze, które konsorcjum nie wypłaciło podwykonawcom, usługodawcom i dostawcom pracującym przy A-4?”

W zakresie należności podwykonawców robót budowlanych wobec, których Inwestor odpowiada solidarnie w związku z przepisami art. 6471 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks Cywilny, GDDKiA w latach 2012-2015 zrealizowała 141 płatności w łącznej kwocie 132 277 531,93 zł z czego odzyskano kwotę 121 362 067,41 zł (stan na dzień 26.02.2015 r.), kwota 10 260 894,37 zł zostanie potrącona z należności Wykonawcy, jakie przysługują za roboty wykonane przez Wykonawcę (w ramach rozliczenia umowy na dzień odstąpienia, co do którego trwa w chwili obecnej spór z Wykonawcą). Pozostała kwota zostanie odzyskana po wyegzekwowaniu kar, jakie naliczono Wykonawcy z tytułu przedłużenia czasu na ukończenie i odstąpienia od umowy.

W zakresie należności usługodawców i dostawców spłaconych przez GDDKiA w trybie ustawy z dnia 28 czerwca 2012 r. o spłacie niektórych niezaspokojonych należności przedsiębiorców wynikających z realizacji udzielonych zamówień publicznych (Dz. U. z 2012 r. poz. 891 z późn. zm.) - dalej specustawa, dotychczas nie udało się odzyskać żadnych pieniędzy. W tym zakresie jest przygotowywany pozew do sądu przeciwko Wykonawcy.

Należy również wskazać, że GDDKiA wprowadziła, mając na uwadze sytuację podmiotów (podwykonawców, usługobiorców i dostawców) wynikającą z braku regulowania płatności przez Wykonawcę tzw. system dyspozycji zapłaty polegający na dokonywaniu płatności w imieniu Wykonawcy bezpośrednio na rzecz tych podmiotów. Działania te wymagały uzyskania zgody Wykonawcy, jednakże w ramach takiego systemu wypłacono bezpośrednio w latach 2013-2014 łączną kwotę 83 959 034,71 zł., co w wielu przypadkach uratowało firmy od bankructwa.

Ze spostrzeżeń, jakie odniesiono w trakcie realizacji takich płatności na podkreślenie zasługuje fakt, że w wielu przypadkach stwierdzono brak właściwego zabezpieczenia swoich interesów przez podmioty realizujące prace w ramach umów podwykonawczych, zleceń i zamówień. W wielu przypadkach stwierdzono brak odpowiednich dokumentów potwierdzających wykonanie robót, usług lub dostaw, czy wręcz przypadki braku odpowiednich umów (nawet jeśli wymagane były one przepisami prawa). Uniemożliwiało to skutecznie dokonanie zapłaty przez Inwestora w ramach solidarnej odpowiedzialności.

Ad. pyt. nr 5: „Jeśli nie, to kiedy i z jakich środków GDDKiA wypłaciła lub wypłaci podwykonawcom zaległości?”

W zakresie należności podwykonawców robót budowlanych, wobec których Inwestor odpowiada solidarnie w związku z przepisami art. 6471 KC co do zasady należności odzyskiwane są na bieżąco. Kwota dotychczas nieodzyskanych należności jest zabezpieczona po części w robotach, w odniesieniu do których Inwestor nie dokonał jeszcze zapłaty Wykonawcy (rozliczenie na dzień odstąpienia). W pozostałej części i przyszłych roszczeniach ma ona pokrycie bądź w gwarancji należytego wykonania, jaka jest należna GDDKiA i co do której toczy się postępowanie sądowe przeciwko PKO S.A. lub z kar należnych Zamawiającemu z tytułu odstąpienia od umowy i przekroczenia czasu na ukończenie.

W zakresie niezaspokojonych należności przedsiębiorców (usługodawców i dostawców) są one spłacane w trybie specustawy z dnia 28 czerwca 2012 r. Przedmiotowa ustawa wskazuje jako źródło finansowania spłat Krajowy Fundusz Drogowy. Wypłaty dokonywane są na podstawie orzeczeń sądów zapadłych w sprawach pomiędzy wykonawcą a przedsiębiorcą, albo ugód zawartych przed sądami pomiędzy wykonawcą a przedsiębiorcą. Termin spłaty uzależniony jest od terminu dostarczenia przez przedsiębiorcę ww. dokumentów.

Ad. pyt. nr 6: „Ilu poszkodowanych odzyskało swoje należności?”

Dotychczas dzięki wprowadzonym regulacjom ustawowym i działaniom w ocenie GDDKiA udało się odzyskać większości należności, i tak:

- w roku 2012 zapłaty w kwocie: 61 000 000,00 zł,

- w roku 2013 zapłaty w kwocie: 68 194 860,58 zł,

- w roku 2014 zapłaty w kwocie: 15 801 542,29 zł.

Razem daje to kwotę 144 996 407,87 zł. Powyższą kwotę wypłacono bezpośrednio około 240 podmiotom, przy czym trudno jest wskazać czy wszystkie z nich można określić mianem „poszkodowanych”.

Ad. pyt. nr 7: „Czy Rząd zamierza wprowadzić nadzór, regulacje lub podjąć inne działania, które nie dopuszczą do powtórzenia tej sytuacji w przyszłości?”

Mając właśnie na względzie trudną sytuację na rynku budowlanym oraz sytuację przedsiębiorców (w tym podwykonawców, dostawców i usługobiorców) GDDKiA wprowadziła szereg działań, które możliwe były do podjęcia w ramach przepisów prawa i zawartych umów na realizację wspomnianych wyżej projektów. Do takich działań należy zaliczyć:

Takie działania podejmowane były m.in. w wyniku wprowadzonego ścisłego monitoringu inwestycji.

Należy wskazać, że wprowadzone zostały również zmiany rangi ustawowej w zakresie stabilności funkcjonowania wykonawców i podwykonawców oraz skuteczności procesu inwestycyjnego. Wśród najważniejszych należy wymienić zmiany w Prawie zamówień publicznych oraz opracowanie i uchwalenie specjalnie dedykowanej ustawy celem rozwiązania problemu braku płatności dla podwykonawców.

W dniu 25 lipca 2014 r. Sejm RP uchwalił kolejne zmiany do ustawy Prawo zamówień publicznych.

W kwestii funkcjonowania wykonawców oraz skuteczności procesu inwestycyjnego nowelizacja wprowadziła:

- nową przesłankę wykluczenia wykonawcy, który w sposób zawiniony poważnie naruszył obowiązki zawodowe, w szczególności gdy w wyniku zamierzonego działania lub rażącego niedbalstwa nie wykonał lub nienależycie wykonał zamówienie. Wykluczenie wykonawcy w tym przypadku będzie możliwe, o ile zamawiający przewidział taką możliwość w ogłoszeniu o zamówieniu lub w specyfikacji istotnych warunków zamówienia i o ile będzie w stanie wykazać nienależyte wykonanie zamówienia przez wykonawcę,

- zmiany w możliwości powoływania się na zasoby podmiotów trzecich w zakresie potencjału ekonomicznego innego podmiotu oraz jego odpowiedzialności solidarnej za szkodę zamawiającego powstałą wskutek nieudostępnienia zasobów przez ten podmiot; wprowadzono możliwości określenia przez zamawiającego w opisie przedmiotu zamówienia wymagań związanych z realizacją zamówienia dotyczących zatrudnienia na podstawie umowy o pracę przez wykonawcę lub podwykonawcę osób wykonujących czynności w trakcie realizacji zamówienia publicznego na roboty budowlane lub usługi, jeżeli jest to uzasadnione przedmiotem tych czynności,

- możliwość korzystania z wzorcowych dokumentów przetargowych przygotowanych i upowszechnionych przez Prezesa UZP,

- zmiany w zakresie zatrzymania wadium m.in. służące ograniczeniu możliwości zatrzymania wadium wyłącznie do tych wykonawców, którzy nie uzupełnili dokumentów w odpowiedzi na wezwanie zamawiającego, co skutkowało brakiem możliwości wybrania oferty,

- ograniczono możliwość zastosowania jako kryterium oceny ofert 100 % ceny jedynie do przypadków zamówień powszechnie dostępnych o ustalonych standardach jakościowych,

- narzędzia do walki z rażąco niską ceną (czyli niegwarantującą oferentowi żadnego zysku). Jeśli zaproponowana cena będzie niższa od kosztorysu inwestora albo od średniej ze wszystkich złożonych ofert o ponad 30 procent, to taka oferta powinna zostać wykluczona z postępowania przetargowego. Dzięki temu zamawiający zyskali narzędzie chroniące przed niską jakością i niedotrzymywaniem terminów przez wykonawców.

W zakresie specustawy z dnia 28 czerwca 2012 r. należy wskazać, że jej projekt powstał z inicjatywy resortu transportu w związku z sygnalizowanym resortowi i dyskutowanym na forum publicznym narastającym problemem braku płatności dla podwykonawców, który był poruszany w kontekście inwestycji realizowanych przez GDDKiA. Ustawa weszła w życie w dniu 3 sierpnia 2012 r.

Zgodnie z ustawą w sytuacji gdy wykonawca zamówienia publicznego udzielonego przez GDDKiA zalega z zapłatą należności za zrealizowane i odebrane prace bądź ogłoszono jego upadłość, przedsiębiorcy (np. usługodawcy) mogą zgłosić ten fakt Generalnemu Dyrektorowi, który na mocy ustawy jest uprawniony do dokonania spłaty tych należności a więc zamawiający czyli GDDKiA płaci bezpośrednio podwykonawcom.

GDDKiA dokonuje wypłaty należności, które nie zostały zaspokojone wobec podwykonawcy, również w sytuacji gdy GDDKiA rozliczyła się już z wykonawcą za wykonane prace.

W ustawie wprowadzono mechanizm ochrony obejmujący szerszy krąg podmiotowy niż ten, który wynika z ww. art. 6471 § 5 ustawy Kodeks cywilny bowiem ustawa znajduje zastosowanie także wobec należności podmiotów zajmujących się m.in. dostawą materiałów i usług, które nie mogły dotychczas skorzystać z ochrony przewidzianej w kodeksie cywilnym.

Z kręgu podmiotów objętych działaniem ww. ustawy wykluczono tych z podwykonawców budowlanych, którzy mogą uzyskać zaspokojenie swoich należności na podstawie art. 6471 ustawy Kodeks cywilny (art. 1 ust. 2 ustawy) aby uniknąć sytuacji, w której podwykonawcy zostaliby objęci podwójną ochroną prawną i uzyskaliby możliwość dochodzenia tych samych należności w dwóch różnych trybach przewidzianych przez przepisy.

Należy również wskazać, że rząd podjął także dalsze stosowne działania na rzecz zabezpieczenia interesów podwykonawców w przyszłości o czym świadczy fakt, że mechanizmy ochrony dalszych podwykonawców zamówień publicznych na roboty budowlane udzielonych w przyszłości, zostały zawarte w ustawie z dnia 8 listopada 2013 r. o zmianie ustawy – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1473), która weszła w życie w dniu 24 grudnia 2013 r.

Ustawa ta w sposób istotny zmodyfikowała status podwykonawców przy realizacji umów. Uregulowania te zabezpieczą podwykonawców, dostawców i usługodawców przed zaległościami płatniczymi ze strony generalnych wykonawców, jak również zapewnią pełną wiedzę zamawiającego w przedmiocie zawartych umów przez generalnego wykonawcę, w następstwie których zamawiający może być zobowiązany do zapłaty wymagalnego wynagrodzenia.

Należy także podkreślić, że wypracowane zostały również, będące skutkiem uregulowań i doświadczeń w realizacji dużych projektów, stosowne zapisy w umowach dyscyplinujące wykonawców do regulowania należności wobec swoich kontrahentów.

Z poważaniem

Zbigniew Rynasiewicz

Sekretarz Stanu