Odpowiedź podsekretarza stanu w Ministerstwie Skarbu Państwa - z upoważnienia ministra -
na interpelację nr 10720
w sprawie projektu programu ˝Inwestycje polskie˝
Szanowna Pani Marszałek! W związku z pismem z dnia 16 listopada 2012 r. skierowanym do ministra finansów poniżej przedstawiam stanowisko odnośnie do interpelacji posłów Dawida Jackiewicza oraz Przemysława Wiplera dotyczącej programu ˝Inwestycje polskie˝.
1. Ile ustaw będzie trzeba zmienić, by umożliwić realizację programu ˝Inwestycje polskie˝? Kiedy ministerstwo zamierza opublikować projekty nowelizacji lub założenia do nich?
Na obecnym etapie program nie wymaga zmian legislacyjnych.
2. Jeśli spółka Polskie Inwestycje ma być własnością Banku Gospodarstwa Krajowego, to jak rząd sobie wyobraża nadzór nad jej organizacją i funkcjonowaniem - już w tym roku! - w sytuacji gdy BGK nigdy takich zadań nie pełnił? Czy będzie ona objęta ustawą kominową?
Większościowym udziałowcem Celowej Spółki Inwestycyjnej (CSI) będzie Ministerstwo Skarbu Państwa. Zakładamy mniejszościowy udział BGK. W przyszłości w celu zapewnienia transparentności planujemy częściową prywatyzację CSI poprzez giełdę.
CSI jako spółka Skarbu Państwa będzie podlegała stosownym przepisom prawa (np. tzw. ustawa kominowa, antykorupcyjna) oraz wewnętrznym regulacjom ministra skarbu państwa (zasady nadzoru, wytyczne dotyczące sprawozdawczości, dobre praktyki). Przewidujemy wprowadzenie kontraktów menedżerskich w celu zatrudnienia wysokiej klasy specjalistów.
BGK jest bankiem aktywnym w obszarze finansowania inwestycji infrastrukturalnych. Projekty, w których uczestniczył BGK, to m.in.: finansowanie Portu Lotniczego Lublin (wspólnie z samorządem), finansowanie modernizacji szlaku Pomorskiej Kolei Metropolitarnej, emisja obligacji na modernizację taboru PKP SKM w Trójmieście.
3. Kto będzie ustalał i nadzorował strategię inwestycyjną spółki celowej i przed kim będą odpowiadać jej władze za efekty swoich decyzji inwestycyjnych?
Organy CSI zostaną powołane zgodnie z Kodeksem spółek handlowych. Za ustalenie i realizację strategii inwestycyjnej będzie odpowiadał Zarząd CSI nadzorowany przez radę nadzorczą. Strategia ta będzie podlegała zatwierdzeniu przez niezależną radę nadzorczą oraz walne zgromadzenie akcjonariuszy.
Decyzje inwestycyjne w ramach programu w spółce CSI będą zatwierdzane przez zarząd na podstawie analiz, due diligence i rekomendacji zespołu analitycznego w CSI. Następnie projekt inwestycyjny będzie przedłożony niezależnemu komitetowi inwestycyjnemu, który będzie opiniował inwestycję oraz wymagał w razie potrzeby dalszych prac analitycznych. Po pozytywnym zaopiniowaniu inwestycji przez komitet inwestycyjny ostateczną decyzję o realizacji bądź odrzuceniu inwestycji podejmie niezależna rada nadzorcza, w której składzie będą znajdowały się osoby z wymaganym doświadczeniem biznesowo-inwestycyjnym.
Polityka inwestycyjna będzie obejmowała m.in. obszary: energetyczny -dystrybucja i wytwarzanie; gazowy - sieć przesyłowa, wydobycie i magazyny; zagospodarowanie złóż węglowodorowych, w tym gazu łupkowego; portowy, morski, kolejowy i drogowy; samorządowy (np.: spalarnie śmieci, komunikacja); przemysłowy.
4. Zaprezentowany zakres zadań w ramach Inwestycji Polskich obejmuje wiele branż: elektroenergetykę, paliwa, infrastrukturę drogową i kolejową. Czy przyjęcie założenia, że Inwestycje Polskie mają wchodzić wyłącznie w rentowne projekty, oznacza, że w Inwestycjach Polskich będzie trzeba zdublować kadrę analityczno-zarządzającą ze spółek Skarbu Państwa zajmujących się tymi branżami?
Nie jest przewidywane ˝dublowanie kadry analityczno-zarządzającej ze spółek Skarbu Państwa˝. Zadaniem zespołu CSI będzie przygotowanie projektu inwestycyjnego od strony struktury finansowej uwzględniającej m.in. zaangażowanie finansowe CSI. Kompetencje niezbędne do przygotowania oraz odpowiedniego zarządzania poszczególnymi projektami infrastrukturalnymi będą zapewniane przez inwestorów strategicznych (przedsiębiorstwa niezależnie od struktury własnościowej, samorządy, instytucje publiczne) tych projektów.
5. Czy priorytet wydania do 2015 r. 40 mld zł i 90 mld zł do 2018 r. w sytuacji, gdy nic jeszcze nie jest zorganizowane, nie stoi w sprzeczności z priorytetem doboru wyłącznie rentownych projektów? Pośpiech jest zawsze kiepskim doradcą.
Priorytetem programu nie jest wydanie konkretnej kwoty, ale wsparcie realizacji wybranych projektów infrastrukturalnych w sposób uzasadniony ekonomicznie. Podaż projektów zależeć będzie od potrzeb gospodarki - przedsiębiorstw, samorządów i innych podmiotów realizujących projekty infrastrukturalne. Wymienione szacowane kwoty wynikają z wartości aktywów, których zamierzamy użyć, oraz z mechanizmów i sposobu ich angażowania w ramach programu.
6. Kto pokryje ewentualne straty spółki Inwestycje Polskie? Czy stworzona spółka będzie z gatunku ˝zbyt dużych, by upaść˝? Czy przewidywane scenariusze to ewentualne dekapitalizowanie spółki przez ministra skarbu pieniędzmi budżetowymi lub ratowanie BGK przez NBP?
CSI będzie spółką kapitałową utworzoną na podstawie Kodeksu spółek handlowych. Kapitał wymagany na realizację celów programu zostanie wniesiony przez Skarb Państwa. Nie jest przewidywane zapewnienie gwarancji Skarbu Państwa na pokrycie ewentualnych strat ani na rzecz CSI, ani BGK.
7. Czy zaangażowanie BGK w tego typu operacje nie jest ryzykowne dla finansów państwa, w sytuacji gdy rząd wszystkie rządowe rachunki przeniósł do BGK? Czy rząd przeniósł rządowe rachunki do BGK, aby mieć środki na kredytowanie działalności Inwestycji Polskich?
Główny rachunek Skarbu Państwa prowadzony jest przez Narodowy Bank Polski. Wysoki poziom bezpieczeństwa BGK wynika między innymi z regulacji Prawa bankowego, a działalność BGK - podobnie jak innych banków - podlega nadzorowi ze strony Komisji Nadzoru Finansowego.
8. Czy wśród majątku, który rząd zamierza wnieść do spółki Inwestycje Polskie, mogą znaleźć się akcje spółek sektora energetycznego lub finansowego o strategicznym znaczeniu? Których konkretnie, jakie ilości?
Do CSI i BGK wnoszone będą wyłącznie akcje spółek przewidzianych do prywatyzacji. Zapewniające kontrolę pakiety akcji spółek o znaczeniu strategicznym pozostaną pod bezpośrednim nadzorem Ministerstwa Skarbu Państwa.
9. Z wypowiedzi pana ministra Budzanowskiego wynika, że na projekt Inwestycje Polskie ma być pozyskiwany kapitał od inwestorów instytucjonalnych poprzez emisję obligacji. Kto ma być emitentem? BGK czy Inwestycje Polskie? Czy rząd rozważa zabezpieczenie obligacji akcjami wniesionych do projektu spółek Skarbu Państwa, o czym pisali w ˝Gazecie Wyborczej˝ prof. Stanisław Gomułka i red. Maciej Samcik?
Na obecnym etapie nie planujemy emisji obligacji przez CSI. Przewidujemy finansowanie BGK poprzez emisję obligacji. Akcje spółek będą wnoszone do BGK i CSI w celu sprzedaży, a nie zabezpieczenia obligacji.
10. Jaką część z zapowiedzianych 40 mld zł i później 90 mld zł rząd zamierza pozyskać z rynku poprzez emisję obligacji, jaką z prywatyzacji prowadzonej przez BGK, a jaką z BGK w postaci kredytu?
Przewidujemy stopniowe zwiększenie funduszy własnych BGK kwotą do 10 mld zł. Zakładamy również dokapitalizowanie CSI kwotą do 10 mld zł. Kwoty te będą pochodziły ze sprzedaży akcji. Pozostałe środki będą pochodziły z finansowania zewnętrznego BGK.
11. W jaki sposób rząd sobie wyobraża realizację prywatyzacji przez BGK zapewniającą środki wystarczające na sfinansowanie Inwestycji Polskich i jednocześnie na powiększenie bilansu BGK w celu zwiększenia jego zdolności kredytowych i jednocześnie zrealizowanie zaplanowanych w przyszłym roku wpływów do budżetu z prywatyzacji? 40 mld zł, o których mowa, to mniej więcej równowartość przychodów z prywatyzacji w latach 2008-2011.
BGK nie będzie rozwijał kompetencji prywatyzacyjnych. Planujemy wykorzystanie istniejących zasobów Ministerstwa Skarbu Państwa i prowadzenie sprzedaży na podstawie porozumienia z BGK. Podobnie będzie w przypadku CSI.
Odpowiedź na drugą część pytania znajduje się w odpowiedzi na pytanie 10.
12. W prezentacji rządu pojawiła się zapowiedź tworzenia kolejnych spółek celowych. Czy oznacza to, że spółka Inwestycje Polskie ma być współwłaścicielem finansowanych w ramach programu projektów? Czy nie rozsądniejsze byłoby ułatwienie finansowania projektów już istniejącym spółkom Skarbu Państwa?
CSI nie będzie tworzyła spółek celowych. CSI będzie inwestowała kapitałowo w projekty infrastrukturalne, co oznacza m.in. objęcie udziałów celowej spółki projektowej w przypadku jej utworzenia przez inwestora strategicznego (przedsiębiorstwo, samorząd lub instytucja publiczna). Jest to standardowe rozwiązanie umożliwiające efektywną realizację tych projektów i zapewnienie ich finansowania oraz zarządzania ryzykiem. Zakładamy, że głównymi udziałowcami spółek celowych będą podmioty odpowiedzialne za realizację tych projektów i dysponujące niezbędnym know-how w sektorze, w którym inwestują.
Program ˝Inwestycje polskie˝ ułatwia finansowanie projektów także spółkom z udziałem Skarbu Państwa w sposób przedstawiony powyżej. Jest to typowa metoda finansowania projektów w formie project finance.
Możliwa jest również bezpośrednia inwestycja kapitałowa/kredyt.
13. Skąd pewność ministra, że Komisja Europejska nie zaliczy długu tworzonego w ramach projektu do długu publicznego, skoro zalicza w ten sposób dług tworzony przez Krajowy Fundusz Drogowy w BGK? Czy stąd, że dług ma być tworzony poza BGK, w spółce Inwestycje Polskie?
Krajowy Fundusz Drogowy jest funduszem celowym utworzonym na bazie ustawy. Fundusz finansuje budowę dróg publicznych i autostrad, pokrywa koszty finansowania oraz obsługi systemów koncesyjnych, częściowo również finansuje remonty dróg. Nie ma na celu uzyskiwania zwrotu z inwestycji w rozumieniu inwestora prywatnego.
Natomiast podstawowym założeniem programu ˝Inwestycje polskie˝ jest angażowanie się jedynie w projekty uzasadnione ekonomicznie, tj. zapewniające założony zwrot. Ocena projektów oraz podejmowanie decyzji inwestycyjnych będą się odbywały w sposób typowy dla inwestora prywatnego bądź instytucji finansującej. BGK prowadzi regulowaną działalność komercyjną na podstawie Prawa bankowego, ustawy o BGK i podlega nadzorowi finansowemu i regulacyjnemu Komisji Nadzoru Finansowego, co determinuje rodzaje i warunki podejmowanych instrumentów finansowych i zabezpiecza bank przed działaniami nieuzasadnionymi ekonomicznie.
Powyższe czynniki pozwalają wyeliminować zagrożenie zaliczenia długu tworzonego w ramach programu do długu publicznego.
14. Minister Rostowski w swej prezentacji powołał się na przykład państwowej instytucji finansowej Kredianstalt für Wiederaufbau (KfW), twierdząc, że Polskie Inwestycje mają spełniać podobną rolę w polskiej gospodarce, jak KfW w niemieckiej. Czy minister Rostowski wie, że:
a) KfW w zamierzeniu jego twórców miał być przede wszystkim instytucją refinansującą - miał udzielać kredytów pośrednio przez inne banki,
b) głównym polem działania KfW było zmniejszanie ˝luki finansowej˝, czyli kredytowania tych uczestników rynku kapitałowego, którzy są przez niego wykluczeni, a więc głównie mniejszych prywatnych firm,
c) KfW finansuje inwestycje komunalne bezpośrednio, a nie poprzez spółki specjalnego przeznaczenia, nie przyczyniając się do ukrywania w ten sposób rzeczywistej wysokości zobowiązań sektora publicznego,
d) KfW zajmuje się obecnie przede wszystkim wspieraniem małych i średnich przedsiębiorstw, niemieckiego eksportu oraz niemieckiej pomocy krajom rozwijającym się?
KfW była jedną z instytucji, których działanie analizowaliśmy. W projektowaniu działalności programu ˝Inwestycji polskich˝ uwzględniliśmy niektóre funkcje pełnione przez KfW.
BGK obecnie również bezpośrednio finansuje inwestycje komunalne, jak również prowadzi działalność skierowaną do małych i średnich przedsiębiorstw (m.in. portfelowa linia gwarancyjna czy Inicjatywa JEREMIE).
15. Czy prawdą jest, że choć pozyskiwanie z rynku finansowania przez Inwestycje Polskie nie zwiększy oficjalnego długu, to zwiększy się ogólne zadłużenie polskiej gospodarki, w szczególności zaś zadłużenie zagraniczne?
BGK, zapewniając finansowanie projektów, może wykorzystywać finansowanie zewnętrzne. Program ˝Inwestycje polskie˝ zapewnia natomiast wymagany wkład własny dla BGK. Finansowanie BGK może pochodzić zarówno z kraju, jak i z zagranicy.
Dług BGK nie podlega konsolidacji z długiem publicznym.
16. Czy prawdą jest, że planowana przez rząd prywatyzacja poprzez BGK spowoduje, że przychody z tej prywatyzacji nie trafią do budżetu, w konsekwencji zaniżeniu ulegnie deficyt budżetowy, a sposób wydania przychodów z prywatyzacji będzie poza kontrolą parlamentu?
Plan prywatyzacyjny na lata 2012-2013 nie ulegnie zmianie, natomiast począwszy od roku 2014 nie planujemy już przychodów z prywatyzacji.
Przychody ze sprzedaży akcji w ramach programu ˝Inwestycje polskie˝ nie trafią do budżetu, lecz posłużą do efektywnego wsparcia realizacji wybranych projektów infrastrukturalnych w sposób uzasadniony ekonomicznie.
CSI będzie w bezpośrednim nadzorze Skarbu Państwa.
17. Czy utworzenie spółki finansującej budowę infrastruktury energetycznej i transportowej poza sektorem finansów publicznych i danie jej możliwości zadłużania się nie jest formą tworzenia ukrytego długu publicznego, który stanie się jawny i wymagalny, gdy spółka wpadnie w tarapaty i jej zobowiązania będzie trzeba pokryć środkami budżetowymi?
Zadłużanie się przez BGK nie zwiększa długu publicznego. W przypadku CSI Skarb Państwa nie będzie gwarantem zobowiązań tej spółki. Zgodnie z Kodeksem spółek handlowych akcjonariusz nie odpowiada za zobowiązania spółki.
18. Jak proponowany przez rząd mechanizm ma się do zasady jawności finansów publicznych i do konstytucyjnych zasad demokratycznej kontroli nad działaniami rządu?
Program jest i będzie realizowany zgodnie z obowiązującymi przepisami. Działalność BGK będzie oparta na dotychczasowych zasadach, czyli Prawie bankowym, ustawie o BGK, regulacjach KNF. Natomiast Celowa Spółka Inwestycyjna będzie w bezpośrednim nadzorze MSP, podobnie jak to ma miejsce w przypadku pozostałych spółek z udziałem Skarbu Państwa.
19. Czy jeśli celem wniesienia do BGK akcji ważnych spółek jest - tak jak deklaruje Pan Minister - umożliwienie zwiększenia akcji kredytowej, to nie jest to trick służący ˝dodrukowaniu˝ przez rząd brakujących pieniędzy? Czy jeśli kolejny rząd zechce ˝napompować˝ bilans BGK, wnosząc do niego np. skomercjalizowane uprzednio Lasy Państwowe czy Zasób Własności Rolnej Skarbu Państwa, tłumacząc, że jest to kapitał, który zostaje ˝zamrożony˝, to panowie Budzanowski i Rostowski uznają to za manewr zgodny z normalną praktyką biznesową i powiedzą ˝tak działa bank˝?
Cele i zasady realizacji programu ˝Inwestycje polskie˝ zostały określone w powyższych odpowiedziach na Państwa pytania. Wykorzystanie BGK daje możliwość efektywnego pozyskiwania finansowania zewnętrznego oraz umożliwia zwielokrotnienie środków w stosunku do kwoty wniesionego kapitału.
Propozycja wniesienia wymienionych wyżej aktywów jest warta rozważenia, jednak w początkowym etapie realizacji programu uzasadnione jest wnoszenie wyłącznie płynnych aktywów, możliwych do szybkiej monetyzacji i efektywnego wykorzystania.
Jeśli chcieliby Państwo osobiście przedyskutować powyższe zagadnienia, pozostaję do Państwa dyspozycji.
Z poważaniem
Podsekretarz stanu
Paweł Tamborski
Warszawa, dnia 27 grudnia 2012 r.