Interpelacja nr 30644
do ministra edukacji narodowej, ministra finansów
w sprawie przypadków kwestionowania, m. in. przez urzędy kontroli skarbowej orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające i zespoły opiniujące o kwalifikacji do odpowiednich form kształcenia specjalnego dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnej działające w poradniach psychologiczno-pedagogicznych oraz funkcjonowania klas integracyjnych i internatów
Szanowna Pani Minister, Szanowny Panie Ministrze,
jak wynika z art. 71b ustawy o systemie oświaty kształcenie specjalne polega na stosowaniu specjalnej organizacji nauki i metod pracy z dziećmi i młodzieżą niepełnosprawnymi oraz niedostosowanymi społecznie (art. 1 pkt 5 i 5a). Należy podkreślić, iż obowiązkiem wszystkich szkół i placówek - nie tylko tych prowadzących kształcenie specjalne - jest uwzględnianie indywidualnych potrzeb rozwojowych i edukacyjnych oraz predyspozycji dzieci i młodzieży.
Dotyczy to również dzieci i młodzieży upośledzonych umysłowo w stopniu głębokim, którym ustawodawca umożliwił realizację wszystkich obowiązków edukacyjnych (a więc obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego, szkolnego oraz nauki) w formach przewidzianych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego. Chodzi o rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków i sposobu organizowania zajęć rewalidacyjno-wychowawczych dla dzieci i młodzieży z upośledzeniem umysłowym w stopniu głębokim.
Warunkiem objęcia kształceniem specjalnym są zawsze orzeczenia wydawane przez zespoły w poradniach psychologiczno-pedagogicznych.
Ponadto ustawa w art. 71b ust. 2a-2b przewiduje również możliwość objęcia dzieci (tych, które nie rozpoczęły jeszcze nauki szkolnej) zajęciami w ramach wczesnego wspomagania rozwoju dziecka, t.j. zorganizowanymi i celowymi zabiegami oddziaływania terapeutyczno – wychowawczego zmierzającymi do minimalizacji występujących u nich zaburzeń rozwoju (o różnej etiologii) oraz umożliwienia im optymalnego funkcjonowania w sferze ruchowej, intelektualnej, emocjonalnej i społecznej.
Jest ono organizowane dla dzieci, w stosunku do których została wydana stosowna opinia o potrzebie wczesnego wspomagania poradni publicznej (art. 71b ust. 3) lub niepublicznej (art. 71b ust. 3a).
Ustawa przewiduje wyłącznie zaskarżanie orzeczeń poradni publicznych w sprawach wymienionych w art. 71b ust. 3, natomiast od wymienionej w tym samym przepisie opinii o potrzebie wczesnego wspomagania dziecka odwołanie jest niedopuszczalne.
Od orzeczenia zespołu działającego w poradni publicznej wnioskodawca może wnieść, zgodnie z § 17 rozporządzenia z dnia 18 września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, odwołanie do kuratora oświaty. Wnosi się je za pośrednictwem zespołu, który wydał orzeczenie, w terminie 14 dni od dnia jego doręczenia. Decyzja wydana przez kuratora oświaty jest ostateczna i może być zaskarżona jedynie do sądu na ogólnych zasadach.
Placówki prowadzące wczesne wspomaganie rozwoju dziecka, kształcenie specjalne i zajęcia rewalidacyjno-wychowawcze finansowane są z części oświatowej subwencji ogólnej bądź z dotacji z budżetu gminy albo powiatu.
Kontroli zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi, na mocy ustawy o kontroli skarbowej, dokonują urzędy kontroli skarbowej (dalej: UKS).
Taką kontrolę w powiecie szczecineckim przeprowadził UKS w Szczecinie. W toku kontroli zakwestionował niektóre orzeczenia, jako wydane z naruszeniem prawa, tj.:
- orzeczenia o potrzebie zajęć rewalidacyjno – wychowawczych wydane na czas nieokreślony,
- orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wydane na czas nieokreślony,
- orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego określające niepełnosprawności sprzężone (np. upośledzenie umysłowe w stopniu lekkim i ADHD, upośledzenie umysłowe w stopniu umiarkowanym i choroba przewlekła).
W dniu wydania kwestionowanych orzeczeń, przepisy oświatowe nie regulowały definicji niepełnosprawności. Zatem, kwalifikacja danego schorzenia jako niepełnosprawności, należała do składu orzekającego, co też nastąpiło w rozpatrywanej sprawie. Dopiero w dniu 22 kwietnia 2009 r. w art. 3 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty dodano pkt 18, zgodnie z którym ilekroć w dalszych przepisach jest mowa bez bliższego określenia o niepełnosprawnościach sprzężonych - należy przez to rozumieć występowanie u dziecka niesłyszącego lub słabosłyszącego, niewidomego lub słabowidzącego, z niepełnosprawnością ruchową, z upośledzeniem umysłowym albo z autyzmem co najmniej jeszcze jednej z wymienionych niepełnosprawności. Jednak, ustawa z dnia 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Nr 56, poz. 458), nie regulowała kwestii dostosowania, ani tym bardziej uchylenia orzeczeń wydanych na podstawie wymienionego rozporządzenia. Na podkreślenie zasługuje różnica w brzmieniu przywołanych przepisów w sprawie orzekania: § 1 rozporządzenia z dnia 12 lutego 2001 r. stanowił, że zespoły orzekają ,,o potrzebie kształcenia specjalnego dzieci i młodzieży z zaburzeniami i odchyleniami rozwojowymi, wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy….”, natomiast § 2 rozporządzenia z dnia 18 września 2008 r. stanowi, że zespoły wydają ,,orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnej oraz niedostosowanej społecznie, wymagającej stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy”. Konsekwencją tych zapisów było brzmienie załączników do tych rozporządzeń: w 2001 r. w punkcie dotyczącym wydania orzeczenia ,,z uwagi na …” należało określić rodzaj zaburzeń i odchyleń rozwojowych dziecka, natomiast od 2008 r., w tym samym punkcie, należy wskazać rodzaj niepełnosprawności. Na podkreślenie w tym miejscu zasługuje fakt braku spójności brzmienia przepisów w tym zakresie, tj. luka prawna pomiędzy datą obowiązywania rozporządzenia (15 października 2008 r.) a datą wejścia w życie zmiany ustawy o systemie oświaty (22 kwietnia 2009 r.). Sytuacja ta powodowała, że pomiędzy ww. datami nie było przepisów, które określałyby jaki rodzaj dysfunkcji powinien być wskazany w orzeczeniu.
W związku z tym powstaje wątpliwość czy dyrektor szkoły powinien odpowiadać za luki legislacyjne. Zgodnie z przepisami w tym zakresie dyrektor zobowiązany jest, przede wszystkim, do stosowania treści określonej w orzeczeniu, a nie do badania jego zgodności z prawem.
Z tym wiąże się zagadnienie dotyczące sformułowań użytych w orzeczeniach, np. orzeczenie wydane z uwagi na „wadę wzroku”, a nie jak to wynika z rozporządzenia z uwagi na „słabowidzenie”. Nie sposób zgodzić się z UKS, który uznał, że jest to zasadnicza różnica i w związku z tym subwencja na takiego ucznia nie przysługuje. Podkreślić należy, że system oświaty nie definiuje wprost pojęcia „słabowidzenia”, zatem przyjąć należy, że zamienne stosowanie terminu dotyczącego tego samego schorzenia (wada wzroku a słabe widzenie) jest prawidłowe i nie może skutkować brakiem prawa do uzyskania subwencji. Tym bardziej, że jak ujęto w literaturze, np. autorstwa prof. Zofii Sękowskiej: ”Osoby słabowidzące są to osoby, które pomimo znacznego uszkodzenia czynności wzrokowych wykorzystują je dla orientacji, kierowania i kontrolowania przebiegu pracy.(…) Dzieci słabowidzące - zalicza się te, u których ostrość wzroku mieści się w przedziale od 0,06 do 0,25 normalnej ostrości, czyli ponad 1/20 do 5/20, co oznacza że z odległości 1 - 5 m mogą one odróżnić czarne znaki wysokości 3 cm, które osoby z normalną ostrością wzroku rozpoznają z odległości 20m” („Wprowadzenie do pedagogiki specjalnej" wyd. WSPS W- wa 1998).
Należy podkreślić, że orzeczenia te funkcjonują w obrocie już od wielu lat, a jako że nie zostały zaskarżone przez osoby uprawnione do właściwego kuratora oświaty są prawomocne i wywołały stosowne skutki prawne, tj. na ich podstawie objęto odpowiednią opieką dzieci, pobrano subwencję i wypłacono dotacje. Nie sposób zgodzić się więc z ustaleniami UKS, że takie orzeczenia wydane zostały bez podstawy prawnej, co skutkuje zwrotem subwencji. Tym bardziej, że ten sam organ dokonując kontroli w niektórych przypadkach uznawał orzeczenia o potrzebie zajęć rewalidacyjno - wychowawczych za prawidłowe, a w innych nie, chociaż różniły się one jedynie datą wydania, tj. nie kwestionował orzeczeń, które zostały wydane na czas nieokreślony, a do okresu poddanego kontroli (w tym przypadku stan na 30 września 2010 r.) nie minęło więcej niż 5 lat. Pozostałe orzeczenia uznano za nieprawidłowe, co pokazuje wybiórczość oceny kontroli, z czym nie można się zgodzić, ponieważ raz wydane orzeczenie, albo od daty jego wydania jest wadliwe, albo nie.
Podkreślić należy, że organem kompetentnym w zakresie prawidłowości wydawania orzeczeń nie jest UKS, tylko właściwy kurator. Poradnia Psychologiczno – Pedagogiczna w Szczecinku, prowadzona przez Powiat Szczecinecki, poddawana była ewaluacji i kontroli pod względem wydawanych orzeczeń przeprowadzanych właśnie przez kuratora oświaty, tj. organ sprawujący nadzór pedagogiczny. Ewaluacja przeprowadzona w 2011 r. wykazała, że Poradnia spełnia wymagania na poziomie „bardzo wysokim i wysokim”. Kontrole przeprowadzone, zarówno w dniu 19.04.2011 r., jak i w dniu 23.09.2014 r. w zakresie zgodności wydawania orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego z obowiązującymi przepisami prawa nie wykazały nieprawidłowości w tym zakresie. W związku z powyższym organ prowadzący nie miał podstaw by uznać, że Poradnia w tym zakresie działała nieprawidłowo.
Nadmienić należy, że w ostatnim okresie pojawiły się również wątpliwości dotyczące ważności wydawanych przez poradnie opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka. Powiat Szczecinecki podjął próby rozstrzygnięcia kto i na jakiej podstawie mógłby podważyć lub unieważnić wydany dokument. W szerokiej korespondencji zarówno z Kuratorem Oświaty, jak i Ministerstwem Edukacji Narodowej, które w piśmie z dnia 23 lipca 2014 r. (DZSE.WSPE.523.356.2014.BM) stwierdza, że: „…Ponieważ w przepisach prawa nie zostały zawarte regulacje dotyczące możliwości stwierdzenia nieważności opinii ze względu na naruszenie prawa przy wydawaniu opinii przez ww. zespoły oraz nie zawarto klauzuli umożliwiającej uchylenie wydanej opinii uzasadnione wydaje się zastosowanie ogólnych reguł kodeksu postępowania administracyjnego.”
Jest to kolejny argument za stwierdzeniem, że wydane przez poradnie orzeczenia/opinie nie mogą być podważane/uchylane przez organy nieuprawnione, np. UKS.
Równie istotnym zagadnieniem zakwestionowanym przez UKS jest funkcjonowanie klas integracyjnych w szkołach ogólnodostępnych, tj. przypadki, w których liczba uczniów zmieniła się po ich powołaniu (zmniejszyła lub zwiększyła). Zapisy § 5 rozporządzenia MEN z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół, wskazują, że liczba uczniów w oddziale integracyjnym wynosi od 15 do 20, w tym od 3 do 5 uczniów niepełnosprawnych. Zgodnie z tym zapisem organ prowadzący, na dzień 1 września danego roku, powołał klasy integracyjne, w których liczba uczniów była zgodna z przywołanym rozporządzeniem. Następnie po tej dacie liczba uczniów w danym oddziale uległa zmianie na skutek rezygnacji uczniów lub powtarzania klasy. Biorąc pod uwagę fakt, że klasy zostały powołane zgodnie z przepisami, wyrażona została wola uczniów i rodziców na naukę w tego rodzaju klasie oraz brak wpływu organu na rotację uczniów, niezasadnym byłaby zmiana statusu klasy – z integracyjnej na ogólnodostępną - po rozpoczęciu roku szkolnego. Nie można bowiem traktować ucznia instrumentalnie, wręcz przeciwnie - należy uwzględnić zobowiązanie szkoły i organu prowadzącego do zapewnienia możliwości kształcenia w raz utworzonej klasie integracyjnej oraz zapewnić możliwość wypełnienia obowiązku nauki, wynikającego z art. 16 ustawy o systemie oświaty. W tym przypadku niezwykle istotne jest to że Liceum Ogólnokształcące z Oddziałami Integracyjnymi jest jedyną szkołą tego typu (LO) na terenie powiatu szczecineckiego dostosowaną do kształcenia uczniów z niepełnosprawnością ruchową - ,,złamane” bariery architektoniczne - dającą możliwość uzyskania średniego wykształcenia.
Uczeń, który nie zaliczył roku szkolnego powinien mieć możliwość powtarzania klasy, niezależnie od tego, czy wpłynie to na niewielkie przekroczenie liczby uczniów w danym oddziale. W przeciwnym przypadku taki uczeń pozostałby bez możliwości kontynuacji kształcenia, co stanowiłby naruszenie prawa, czego UKS zdaje się nie zauważać.
W sprawie nadmiernej liczby uczniów w klasach integracyjnych została wydana odpowiedź sekretarza stanu w Ministerstwie Edukacji Narodowej - z upoważnienia ministra - z dnia 28 grudnia 2006 r. na interpelację poselską nr 5803. Jak wynika z treści odpowiedzi, obowiązujące przepisy prawa oświatowego nie normują zarówno minimalnej, jak i maksymalnej liczby uczniów w oddziale. Wyjątek stanowią m. in. oddziały integracyjne (od 15 do 20 uczniów, w tym od 3 do 5 uczniów niepełnosprawnych). Zdaniem ministra, w uzasadnionych przypadkach, za zgodą organu prowadzącego szkołę, liczba uczniów w oddziałach może być niższa. Jak wyjaśniono, ewentualne wprowadzenie norm dotyczących minimalnej i maksymalnej liczby uczniów w oddziale wiązałoby się z koniecznością zapewnienia dodatkowych środków finansowych z budżetu państwa oraz zasadniczą zmianą w systemie naliczania subwencji oświatowej dla jednostek samorządu terytorialnego. Do odpowiedzi załączono tabelę, z której wynika, że w poszczególnych typach szkół w latach szkolnych 2001/2002-2005/2006, przeciętna liczba uczniów zawsze przewyższała 20.
Ważnym zagadnieniem jest przyznawanie miejsc w internatach dla uczniów szkół. Zgodnie z wytycznymi SIO do internatu należy wskazać liczbę osób korzystających w dniu 30 września danego roku. Jak wynika z rozporządzenia MEN w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na dany rok, subwencja przysługuje ,,dla wychowanków internatów i burs”. Wobec takiego zapisu, mającego odzwierciedlenie w metryczce subwencji oświatowej na dany rok (wówczas waga P29) uznać należy, że subwencja przysługuje na każdego wychowanka. W związku z tym dyrektorzy szkół, na podstawie złożonej przez ucznia deklaracji pobytu w internacie w danym roku szkolnym, po podjęciu stosownego zarządzenia dyrektora w sprawie przyjęcia do internatu, gwarantowali miejsce dla danego ucznia i tym samym zapewniali, że uczeń w każdym czasie może korzystać ze tego internatu. Zauważyć bowiem należy, że część uczniów jest w internacie w okresie zimowym, tj. po 30 września, a przed 31 marca, a więc nie sposób wykazać ich w SIO w terminach wskazanych w ustawie. Tylko pisemna rezygnacja ucznia, bądź regulaminowe skreślenie z listy wychowanków powodowało przyznanie miejsca innemu ubiegającemu się.
Kontrola UKS zakwestionowała liczbę wykazanych osób w internacie zgłoszonych do SIO stwierdzając, że stan wychowanków w internacie na 30 września ,,winien być określony na podstawie faktycznej ilości wychowanków zameldowanych w internacie i ujętych w księdze wychowanków”. Nie można zgodzić się z tym stwierdzeniem, ponieważ żaden przepis nie nakłada obowiązku meldunku oraz prowadzenia księgi wychowanków w internatach. Zatem przedstawiony zarzut jest nieuzasadniony i nie poparty żadnym przepisem prawnym. UKS błędnie interpretuje, że podanie ucznia o przyjęcie do internatu jest jedynie ,,prognozą”, ponieważ dyrektor ma obowiązek przyjąć ucznia do internatu ujętego w ww. zarządzeniu.
W związku z powyższymi wątpliwościami, proszę o odpowiedź na następujące pytania:
- czy można unieważnić omawiane prawomocne orzeczenia i opinie? Jeśli tak, to kto, na jakiej podstawie prawnej i w jakim trybie? Czy przysługuje subwencja oświatowa na ucznia, który posiada aktualne orzeczenie pomimo tego, że zostało wydane z ,,wadą prawną”, a wnioskodawca się od niego nie odwołał, ani też właściwy organ nie unieważnił? Czy subwencja przysługuje na ucznia z aktualnym orzeczeniem, czy też na orzeczenie (wg SIO subwencja przyznawana jest na ucznia)?
- czy szkoła, a w konsekwencji jednostka samorządu terytorialnego, powinna ponosić odpowiedzialność za przyjęcie ucznia z aktualnym orzeczeniem (podważonym przez UKS)? Czy właściwym jest stwierdzenie UKS, że orzeczenia rzekomo wydane bez podstawy prawnej, będące w obrocie, są jednoznaczne z brakiem podstawy do otrzymania subwencji oświatowej, czy też, jak w ocenie organu prowadzącego szkoły, takie orzeczenia nie mogą skutkować zwrotem subwencji? Dlaczego UKS bez podstawy prawnej sformułował w omawianej sprawie zarzut wadliwości orzeczenia i czy w ogóle jest do tego uprawniony?
- czy zasadne jest rozwiązanie klas integracyjnych w trakcie roku szkolnego, czy też jeżeli organ prowadzący, uchwałą, raz utworzył taką klasę, to funkcjonuje ona do końca cyklu kształcenia, niezależnie od zwiększenia lub zmniejszenia w niej liczby uczniów (zarówno pełno-, jak i niepełnosprawnych)?
- czy subwencja oświatowa na dziecko niepełnosprawne w oddziale integracyjnym przysługuje jedynie w przypadku wykazania go w SIO, czy też, jeżeli nie było takiej możliwości, prawidłowym jest utworzenie takiego oddziału przy odpowiedniej liczbie uczniów posiadających właściwe orzeczenie, niezależnie od zgłoszenia ich w SIO?
- jakie skutki dla placówek oświatowych i powiatu może przynieść zakwestionowanie przez UKS omawianych orzeczeń i funkcjonowania klas integracyjnych?
- w jaki sposób należy rozwiązać następujące zagadnienia, powstałe w wyniku ustaleń kontroli UKS:
- jak postąpić powinien dyrektor specjalnego ośrodka szkolno - wychowawczego w przypadku ucznia, który w poprzednim etapie edukacyjnym posiadał orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego i był uczniem szkoły wchodzącej w skład ośrodka, ale przy zmianie etapu edukacyjnego, na dzień 1 września, nie posiadał jeszcze nowego orzeczenia ze względu na nieuregulowaną sytuację prawną (brak wyznaczonego przez sąd opiekuna prawnego ze względu na fakt, że matka nie żyła, a miejsce pobytu ojca było nieznane)? Czy powinien odmówić przyjęcia go do szkoły? Co w tej sytuacji stałoby się z uczniem?
– jak postąpić w przypadku przyjęcia do szkoły specjalnej ucznia, na podstawie oświadczenia rodzica o wystąpieniu do poradni o wydanie orzeczenia, które następnie zostało dostarczone do szkoły niedługo po terminie 30 września?
Podkreślić należy, że tylko i wyłącznie rodzic/prawny opiekun może wystąpić o wydanie orzeczenia.
- w sytuacji kiedy w orzeczeniu użyto określenia, że zostało wydane z uwagi na „wadę wzroku” to czy można traktować je jako wadliwe i na tej podstawie kwestionować zasadność przyznania subwencji?
7) czy należy się subwencja na wychowanka internatu, który przyszedł po 30 września, a deklarował wcześniej chęć pobytu i na tej podstawie został ujęty w zarządzeniu dyrektora o przyjęciu do internatu? Czy dyrektor dla takiej osoby powinien zarezerwować miejsce w internacie, czy też przyjąć inna osobę na jego miejsce?
Z poważaniem