opis sprawy

Odpowiedź na interpelację nr 33942

w sprawie ustalenia minimalnej odległości lokalizacji farm wiatrowych od siedlisk i zabudowań ludzkich oraz obszarów chronionych i cennych krajobrazowo

Odpowiadający: podsekretarz stanu w Ministerstwie Infrastruktury i Rozwoju Paweł Orłowski

Warszawa, 28-08-2015

Szanowna Pani Marszałek,

odpowiadając na interpelację nr 33942 posła Romualda Garczewskiego, z dnia 4 sierpnia br., w sprawie ustalenia minimalnej odległości lokalizacji farm wiatrowych od siedlisk i zabudowań ludzkich oraz obszarów chronionych i cennych krajobrazowo, w której również wskazano na potrzebę wprowadzenia norm ochronnych poprzez określenie minimalnych odległości farm wiatrowych od obszarów zabudowań i skupisk ludzkich oraz na brak regulacji prawnych będących skutecznym narzędziem podejmowania decyzji w aktach planistycznych gminy, przedstawiam poniższe informacje.

1. Kiedy możemy liczyć na jednoznaczne przepisy regulujące kwestię odległości farm wiatrowych od siedzib ludzkich oraz obszarów chronionych i cennych krajobrazowo w celu zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia.

Uprzejmie informuję, że ustalenie bezpiecznej odległości elektrowni wiatrowych od siedzib ludzkich, ze względu na ich negatywne oddziaływanie na środowisko i zdrowie człowieka, jest przedmiotem regulacji aktów prawnych w dziedzinie ochrony środowiska i ochrony zdrowia. Jak słusznie zauważono w interpelacji, normy wynikające z tych przepisów są uwzględniane w aktach planistycznych i decyzjach administracyjnych, wydawanych na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015., poz. 199. z późn. zm.), zwanej dalej „upzp”.

Obecnie, lokalizacja farm wiatrowych może nastąpić tylko po spełnieniu wymogów wynikających z obowiązujących w tym zakresie przepisów, między innymi ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Nawiązując do propozycji zamieszczenia w upzp, regulacji dotyczących wymaganych odległości pomiędzy obiektami elektrowni wiatrowych a zabudową mieszkaniową, uprzejmie informuję, że uzasadnione jest ich wprowadzenie w przepisach innych ustaw materialnych. Celem ustawy upzp, zgodnie z art. 1 ust. 2, jest określenie zasad kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej, a także określenie zakresu i sposobu postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przy przyjęciu ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju za podstawę tych działań. Z powyższym stanowiskiem zgodził się Prezes Najwyższej Izby Kontroli przedstawiając swoje stanowisko do odpowiedzi na opracowaną przez Najwyższą Izbę Kontroli Informację o wynikach kontroli lokalizacji i budowy farm wiatrowych, tj. uznał, iż regulacje w przedmiotowym zakresie powinny się znaleźć w ustawach odrębnych w stosunku do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przede wszystkim w regulacjach gospodarzami legislacyjnymi których są Minister Zdrowia oraz Minister Środowiska.

Przepis art. 2 ust. 2 upzp wskazuje wartości, które uwzględnia się w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymieniając pośród nich między innymi wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, wymagania ochrony środowiska, gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych, czy też potrzeby interesu publicznego. Wartości te określa się mianem wartości wysoko cenionych. Zgodnie z przytoczonym przepisem, w odniesieniu do wartości chronionych w ustawach odrębnych, upzp nie określa sposobu ich ochrony, lecz jedynie nakazuje uwzględnienie ich w procesie planowania i zagospodarowania przestrzeni. Uwzględnienie to, następuje poprzez szereg instytucji zawartych w procesie planistycznym, takich jak przykładowo opiniowanie i uzgadnianie projektów aktów i decyzji planistycznych (art. 11 ust. 6, art. 17 ust. 6, art. 53 ust. 4 upzp).

Aktami opisującymi wartości wysoko cenione i sposób ich ochrony są inne ustawy materialnego prawa administracyjnego. Należą do nich w szczególności: ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, której Dział VII zawiera przepisy dotyczące ochrony środowiska w zagospodarowaniu przestrzennym i przy realizacji inwestycji, czy ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Ograniczenia wynikające z ustaw odrębnych przybierają formę norm kształtujących sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ograniczenia te przenoszone są następnie do aktów planistycznych oraz rozstrzygnięć administracyjnych z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego.

Taki model ochrony wartości wysoko cenionych, polegający na rozdzieleniu redakcyjnym przepisów materialnych (w dziedzinach innych niż planowanie przestrzenne) oraz przepisów dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego, pozwala na zachowanie stabilności ustawy planistycznej, traktowanej jako akt o randze ustrojowej dla tej dziedziny prawa, przy jednoczesnym pozostawieniu decyzji w przedmiocie kształtu ochrony danej wartości gospodarzom legislacyjnym ustaw materialnych. Gospodarze ci mogą, odpowiadając na dynamicznie zmieniające się uwarunkowania, modyfikować sposób ochrony danej wartości, przy czym każda zmiana zostaje niejako automatycznie uwzględniona w ustawie upzp, co pozwala zachować jej uniwersalny charakter, spajający w przepisach proceduralnych uregulowania dotyczące innych materialnych dziedzin prawa.

W uzupełnieniu do powyższych wyjaśnień należałoby dodać, że zgodnie z art. 46 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r., Nr 199, poz. 1227, z późn. zm.) zwanej dalej „uioś”, zarówno uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków rozwoju przestrzennego gminy (zwanego dalej „studium”) jak i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (zwanych dalej „planami miejscowymi”) wymaga, przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko dotyczącej projektów tych dokumentów. W ramach tej procedury sporządzana jest prognoza oddziaływania na środowisko (uregulowana w przepisie art. 51 uioś). Ponadto, na podstawie art. 54 ust. 1 uioś projekt studium i planu miejscowego, wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, poddawany jest opiniowaniu przez właściwe organy, o których mowa w art. 57 i 58 uioś, (po uprzednim uzgodnieniu z tymi organami zakresu i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko – art. 53 uioś).

Sporządzona w ramach tego postępowania prognoza oddziaływania na środowisko powinna wskazać, czy ustalenia planu miejscowego we właściwy sposób zabezpieczają potrzeby ochrony środowiska w tym zdrowia człowieka. Istotne znaczenie ma również obowiązek zapewnienia udziału społeczeństwa w strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko - art. 54 ust. 2 uioś.
Na podstawie art. 55 ust. 1 uioś, organ opracowujący projekt studium lub planu miejscowego jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę ustaleń zawartych w prognozie oddziaływania na środowisko, opinii organów środowiskowych, o których mowa w art. 57 i 58 uioś, a także do rozpatrzenia uwag i wniosków zgłoszonych w związku z udziałem społeczeństwa.

W odniesieniu do sposobu i trybu lokalizowania inwestycji, w tym elektrowni wiatrowych, na obszarach, na których nie obowiązuje plan miejscowy, kluczowe znaczenie ma prawidłowo przeprowadzone postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, które jest przedmiotem regulacji uioś.

W ramach wspomnianej procedury bada się wpływ ustaleń ww. dokumentów, m.in. na życie i zdrowie ludzkie, krajobraz, klimat, czy dobra materialne. W ramach oceny oddziaływania na środowisko, która jest częścią postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, sporządzany jest raport o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko, którego zawartość określona została w art. 66 ust. 1 uioś, a który jest analizowany przez społeczeństwo i weryfikowany przez organy biorące udział w postępowaniu. W raporcie powinny zostać przeanalizowane skutki wynikające z realizacji, eksploatacji i likwidacji przedsięwzięcia w odniesieniu do poszczególnych elementów środowiska, nie tylko zdrowia i warunków życia ludzi, ale również w odniesieniu do siedlisk przyrodniczych, fauny, jak również obiektów i terenów objętych ochroną na podstawie ustawy o ochronie przyrody, w szczególności obszarów Natura 2000.

Tak więc dla właściwej lokalizacji inwestycji, w tym takich jak elektrownie wiatrowe, decydujące znaczenie mają przepisy z zakresu ochrony środowiska, w jego szerokim rozumieniu oraz prawidłowo przeprowadzone procedury środowiskowe. Ocena ich skuteczności należy w szczególności do Ministra Środowiska, przy uwzględnieniu norm dotyczących dopuszczalnego poziomu oddziaływania różnego rodzaju czynników na zdrowie człowieka, których określenie pozostaje w gestii Ministra Zdrowia.

Biorąc jednak pod uwagę zgłaszane uwagi dotyczące m.in. braku zapewnienia odpowiedniego uczestniczenia właścicieli nieruchomości, na które oddziałuje dana inwestycja, w procedurach realizowanych na obszarach, na których nie obowiązuje plan miejscowy, braku jednoznaczności obowiązujących przepisów, skutkującego rozbieżnościami w ich interpretacji, nieuwzględniania przez organ decydujący o ich lokalizacji opinii społeczności lokalnych, w opracowanym w Ministerstwie Infrastruktury i Rozwoju projekcie ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (UD205), który w dniu 18 sierpnia 2015 r. został przyjęty przez Radę Ministrów, zaproponowano m.in. doprecyzowanie obowiązku wskazywania w studium gminy lokalizacji instalacji odnawialnych źródeł energii, w tym elektrowni wiatrowych, tj. w odniesieniu do wszystkich instalacji innych niż mikroinstalacje, w rozumieniu ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2015 r. poz. 478), jak również jednoznaczne wskazania, iż lokalizacja ww. obiektów mogła następuje wyłącznie na podstawie planu miejscowego, tj. w procedurze transparentnej, jawnej, uwzględniającej udział społeczności lokalnej.

Projektowane w Ministerstwie Infrastruktury i Rozwoju regulacje ustawowe są zbieżne z propozycjami przedstawionymi w komisyjnym projekcie ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustawy – Prawo budowlane (druk nr 2964), przy czym należy zauważyć, iż ww. komisyjny projekt ustawy obecnie ulega zmianom (w procedurze legislacyjnej), które wskazują, iż lokalizacja zarówno mirko- jaki małych instalacji będzie mogła przebiegać w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy.

Proponowane zmiany upzp (zarówno w projekcie rządowym, jak i komisyjnym) powinny przyczynić się do poszerzenia partycypacji społecznej w procesie lokalizacji OZE, jego większej przejrzystości i jawności, gdyż w procedurze sporządzania studium i mpzp mogą uczestniczyć wszyscy zainteresowani treścią projektowanych dyspozycji przestrzennych oraz planowaną polityką przestrzenną gminy poprzez składanie wniosków i uwag, udział w dyskusji publicznej w trakcie wyłożenia projektów, a także poprzez czynne uczestniczenie w posiedzeniu rady gminy rozpatrującej projekt studium lub mpzp przedłożony do uchwalenia, przy czym, co należy podkreślić, udział nie ogranicza się wyłącznie do mieszkańców danej gminy, tym samym w procedurze legislacyjnej mogą uczestniczyć mieszkańcy innych gmin, a także przedsiębiorcy, osoby prawne i ich przedstawiciele, jednostki nieposiadające osobowości prawnej i ich przedstawiciele mający swoje siedziby w innych gminach. Ponadto, należy zauważyć, że w przypadku procedury związanej z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej OZE, przepisy nie zezwalają na ważenie interesów inwestora i społeczeństwa, jak również na uwzględnianie woli społeczeństwa wyrażonej np. w studium. Przedmiotowa decyzja ma charakter związany, tj. jest wydawana w każdym przypadku, jeśli wniosek spełnia enumeratywnie wyliczone w przepisach wymogi, ważenie interesów umożliwiają natomiast procedury planistyczne.

Jednocześnie należy zauważyć, iż z dniem 11 września 2015 r. wejdzie w życia ustawa o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu, której celem jest w szczególności wprowadzenie narzędzi sprzyjających ochronie krajobrazu, wprowadzenie powszechnej identyfikacji i waloryzacji krajobrazów.

Regulacje zawarte w przedmiotowej ustawie dotyczą w znacznej mierze sposobu zagospodarowania terenu, przez co odnoszą się także do lokalizowania farm wiatrowych. Ustawa zakłada wyznaczenie, w ramach krajobrazów priorytetowych zlokalizowanych w granicach parków krajobrazowych oraz obszarów chronionego krajobrazu tzw. stref ochrony krajobrazów, dla których możliwe będzie wprowadzenie m.in. zakazu lokalizowania obiektów budowlanych, a dla stref nieobjętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego również zakazu lokalizowania nowych obiektów budowlanych o wysokości przekraczającej 2 kondygnacje lub 7 m. Wprowadzenie przedmiotowych zakazów będzie leżało w kompetencji sejmiku województwa. Regulacje te będą aktami prawa miejscowego i wpłyną na możliwość lokalizowania farm wiatrowych w obrębie najbardziej wartościowych krajobrazów (de facto dają sejmikom województw możliwość wprowadzenia zakazów lokalizowania jakichkolwiek obiektów budowlanych, co obejmie również farmy wiatrowe, o wysokości powyżej 7 m, na obszarach, które zostaną przez nie uznane za strefy ochronne krajobrazów). Jednocześnie należy zauważyć, iż ustawa przewiduje sporządzenie audytu krajobrazowego obejmującego cały obszar województwa, wnioski z tego audytu będą musiał być uwzględniane zarówno w studium jak i w planie miejscowym.

2. Czy Ministerstwo zamierza wprowadzić do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym minimalne odległości jakie muszą zostać zachowane przy budowie farm wiatrowych od zabudowań i skupisk ludzkich. Obecne regulacje nie zapewniają narzędzia do kształtowania polityki przestrzennej w zakresie lokalizacji farm wiatrowych.

Wyrażam nadzieję, że przedstawione powyżej wyjaśnienia w zakresie odpowiedzi na pytanie pierwsze, wyczerpująco uzasadniają brak zasadności wprowadzania w przepisach upzp, minimalnych odległości elektrowni wiatrowych od zabudowy mieszkaniowej. Jednocześnie uprzejmie informuję, że przepisy upzp przyznają organom gminy wyłączne kompetencje w sprawach określania polityki przestrzennej gminy w studium, a także realizacji tej polityki w sporządzanych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Decyzje w sprawach wyznaczania w aktach planistycznych terenów lokalizacji elektrowni wiatrowych, lub ich nie wyznaczania, należą więc do organów gminy. Jak wspomniano, projektowane w Ministerstwie Infrastruktury i Rozwoju zmiany upzp, umożliwiają też dokonywanie bardziej szczegółowych ustaleń w tym zakresie, jak również uniemożliwią uzyskiwanie decyzji o warunkach zabudowy dla OZE innych niż mikroinstalacje, a więc lokalizację OZE na podstawie procedury nieuwzględniającej udziału społeczności lokalnej. Natomiast narzędzia dotyczące kształtowania krajobrazu, co będzie obejmowało również sferę zagospodarowania przestrzennego, a więc także lokalizację OZE, od dnia wejścia w życie tzw. ustawy krajobrazowej będą się znajdowały w rękach samorządów wojewódzkich, przy czym akty prawne będą przez nie ustanawiane przy aktywnym udziale gmin.

Z wyrazami szacunku

Paweł Orłowski

Podsekretarz Stanu