opis sprawy

Odpowiedź na zapytanie nr 7707

w sprawie odmowy przez Ministerstwo Finansów podwyższenia kwoty wolnej od podatku

W związku z zapytaniem nr 7707 Pana Posła Artura Górskiego w sprawie odmowy przez Ministerstwo Finansów podwyższenia kwoty wolnej od podatku, uprzejmie informuję.

Obecna dwustopniowa skala podatkowa ze stawkami podatkowymi w wysokości 18% i 32%, kwotą zmniejszającą podatek określoną w pierwszym przedziale skali podatkowej w wysokości 556,02 zł oraz jednym progiem dochodowym 85.528 zł, obowiązuje od 2009 r. Jej wprowadzenie spowodowało ubytek dochodów sektora finansów publicznych w wysokości 8,6 mld zł.

Kwota zmniejszająca podatek ma charakter stały (556,02 zł), i oznacza, że dochód do wysokości 3 091 zł nie powoduje obowiązku zapłaty podatku (podatek wynosi 0 zł).

Należy podzielić opinię, że na tle wysokości „kwot wolnych od podatku” w innych krajach wysokość obowiązującej w Polsce tzw. kwoty wolnej od podatku jest niska. W mojej ocenie jednak, nie do przyjęcia jest postrzeganie systemu podatku dochodowego od osób fizycznych jedynie poprzez wysokość „kwoty wolnej od podatku” będącej odpowiednikiem kwoty zmniejszającej podatek, określonej w pierwszym przedziale skali podatkowej. System podatku dochodowego od osób fizycznych jest o wiele bardziej złożony. Na wysokość obciążeń podatkowych podatników wpływają bowiem zarówno parametry skali podatkowej, tj. stawki podatku, progi dochodu oraz kwota zmniejszająca podatek, jak również preferencje podatkowe, w tym dotyczące sposobu opodatkowania dochodów przez małżonków albo osoby samotnie wychowujące dzieci, ulgi odliczane od dochodu (np. składki na ubezpieczenia społeczne, darowizny) lub podatku (składki na ubezpieczenie zdrowotne, ulga na dzieci), a także szeroki katalog dochodów zwolnionych od podatku, które zwiększają realny dochód podatnika, a nie są opodatkowane.

Zatem koncentrowanie się na wysokości kwoty zmniejszającej podatek nie daje pełnego obrazu faktycznych obciążeń podatkowych. Pomimo bowiem stosunkowo niskiej kwoty zmniejszającej podatek, według danych z zeznań podatkowych za 2013 r. średnia efektywna stawka podatku dochodowego od osób fizycznych wyniosła 8,24%, w tym 7,13% w pierwszym przedziale dochodu (do kwoty 85 528 zł) i 15,73% w drugim przedziale dochodu (powyżej 85 528 zł). Zatem efektywna stawka opodatkowania dochodów z pierwszego przedziału skali jest ponad dwuipółkrotnie niższa od stawki określonej w ustawie, zaś dla dochodów z drugiego przedziału skali dwukrotnie.

W celu prawidłowego i bardziej całościowego porównania systemów podatkowych należy wziąć również pod uwagę system obowiązkowych ubezpieczeń społecznych i zdrowotnych. Poniżej przedstawiono ranking krajów pod względem obciążenia składkami i podatkiem dochodowym w krajach OECD (2013 r.) dla osoby samotnej bez dzieci z wynagrodzeniem na poziomie 50% przeciętnego wynagrodzenia.

Obciążenie tylko podatkiem dochodowym przedstawia poniższy wykres:

Polska znajduje się w grupie krajów o obciążeniu podatkiem dochodowym poniżej średniej notowanej w krajach OECD. Porównywanie systemów podatkowo składkowych nie przedstawia jednak w całości skomplikowanej problematyki sytuacji podatników. Problem należy rozpatrywać całościowo z uwzględnieniem systemu pomocy społecznej dla najuboższych.

W ostatnich latach zainicjowano szereg działań w zakresie polityki rodzinnej i redystrybucyjnej ukierunkowanych na wsparcie rodzin (m. in. wprowadzenie Karty Dużej Rodziny, zwiększenie kwoty ulgi na dzieci, wprowadzenie mechanizmu „złotówka za złotówkę” do systemu świadczeń rodzinnych, waloryzacja świadczenia pielęgnacyjnego, objęcie młodych matek którym nie przysługuje zasiłek macierzyński rocznym świadczeniem macierzyńskim o wysokości 1000 zł), pociągających za sobą znaczące koszty dla sektora finansów publicznych.

Działaniem rządu mającym na celu istotne ograniczenie wydatków sektora finansów publicznych jest wprowadzenie stabilizującej reguły wydatkowej (SRW), która po raz pierwszy w sposób wiążący została zastosowana podczas prac nad ustawą budżetową na rok 2015. Zgodnie z formułą reguły, kwota wydatków na każdy rok otrzymywana jest rekurencyjnie (tj. wg określonej w ustawie o finansach publicznych formuły matematycznej) w oparciu

1. planowaną kwotę wydatków na rok bieżący. Dynamika kwoty wydatków ograniczona jest do średniookresowego tempa realnego PKB z uwzględnieniem inflacji CPI prognozowanej na następny rok. Reguła zawiera automatyczny mechanizm korygujący, który koryguje tempo wzrostu wydatków o -2 pkt. proc. lub -1,5 pkt. proc., o ile w poprzednim roku miała miejsce nierównowaga finansów publicznych (ewentualnie +1,5 pkt. proc. w przypadku dodatnich odchyleń od celu). W roku 2015, jak też w 2016 r. korekta wyniesie -2 pkt. proc. (tj. ok. 0,8% PKB), co jest efektem występowania w latach 2013-14 deficytu sektora instytucji rządowych

2. samorządowych powyżej 3% PKB. W latach 2017-18 korekta jest prognozowana na poziomie - 1,5 pkt. proc. w związku z przekroczeniem przez państwowy dług publiczny netto poziomu 43% PKB. W związku z tym, w najbliższych latach tempo wzrostu wydatków publicznych będzie niższe, niż średniookresowe tempo wzrostu PKB, czyli relacja wydatków do PKB będzie spadać.

   Ponadto, należy zwrócić uwagę, że w formule reguły uwzględniona jest prognozowana ogółem wartość działań dyskrecjonalnych w zakresie podatków i składek na ubezpieczenie społeczne. Proponowane podniesienie „kwoty wolnej od podatku” jest działaniem dyskrecjonalnym w zakresie podatków i jako takie musiałoby zostać uwzględnione obniżając odpowiednio kwotę wydatków na kolejny rok i, co za tym idzie, limit wydatków. Limit wydatków ma charakter zagregowany, co oznacza, w efekcie obniżenia limitu wydatków konieczne by było dokonanie cięć pewnych kategorii wydatków. Należy jednak podkreślić, że ponieważ w budżecie państwa ok. 75% wydatków ma charakter sztywny, to konsolidacja po stronie wydatkowej, w krótkim okresie, musiałaby zostać dokonana poprzez ograniczanie pozostałych 25% wydatków. Wydatki elastyczne to w dużej mierze prorozwojowe wydatki inwestycyjne, których ograniczenie byłoby niezgodne z rekomendacjami, które Polska otrzymała od Rady Unii Europejskiej w czerwcu 2014 roku. Polsce rekomendowano wówczas między innymi ograniczenie do minimum cięć w inwestycjach infrastrukturalnych sprzyjających wzrostowi przy jednoczesnym przeglądzie efektywności wydatków socjalnych.

   Respektując zatem przepisy dotyczące SRW oraz możliwości finansowe budżetu państwa rząd zdecydował się na wsparcie rodzin wielodzietnych, w tym rodzin niemogących w pełni skorzystać z odliczenia ulgi na dzieci. Ustawą z dnia 23 października 2014 r. o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1644) podwyższono o 20% kwotę ulgi na trzecie i każde kolejne dziecko oraz wprowadzono nowe rozwiązanie, polegające na zwrocie podatnikowi kwoty stanowiącej różnicę między kwotą przysługującego odliczenia a kwotą ulgi odliczonej od podatku do wysokości nieprzekraczającej łącznej kwoty zapłaconych przez podatnika składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne, podlegających odliczeniu. Oszacowano, że wprowadzenie tych rozwiązań spowoduje ubytek dochodów finansów publicznych w wysokości 1,1 mld zł. Przeznaczenie tych samych środków (1,1 mld zł) na podwyższenie kwoty zmniejszającej podatek określonej w pierwszym przedziale skali podatkowej oznaczałoby jej wzrost do wysokości 605,75 zł, a zatem byłaby ona wyższa od obecnej o 49,73 zł, tj. miesięcznie o 4,14 zł. Oznacza to, iż dochód wolny od opodatkowania wzrósłby z 3 089 zł do 3 365 zł.

   Kwota ta zatem miałaby znikomy wpływ na zmniejszenie obciążeń podatkowych ogółu podatników. Natomiast zmiany w zakresie ulgi na dzieci, w tym przyznanie kwoty przewyższającej dokonane odliczenie z tego tytułu, wprowadzone ustawą z dnia 23 października 2014 r., są rozwiązaniami, które przyniosą rodzinom z dziećmi wymierne korzyści finansowe.